Uzasadnienie
Wojewoda Wielkopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 5 kwietnia 2016 r. Nr XXVII/377/VII/2016 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Świerczewo - część A" w Poznaniu wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości - ze względu na istotne naruszenie prawa oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
Skarżący zarzucił, że w/w uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 3 i w zw. z art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej u.p.z.p.) poprzez brak ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. dla terenów zamkniętych, oznaczonych w planie symbolami 1TZ-7TZ, wchodzących w skład terenów zamkniętych ustalonych przez ministra właściwego do spraw transportu.
W uzasadnieniu wyjaśniono, że w dniu 5 kwietnia 2016 r. Rada Miasta Poznania podjęła uchwałę Nr XXVII/377/VTI/2016 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Świerczewo - część A" w Poznaniu. Uchwała została doręczona Wojewodzie Wielkopolskiemu w dniu 8 kwietnia 2016 r.
Skarżący wskazał, że w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy musi kierować się zasadami sporządzania planu miejscowego, określonymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej rozporządzenie).
W myśl art. 28 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Do powyższego odnoszą się także przepisy w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury, które ustalają wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu planu miejscowego. I tak przepis § 4 pkt 1 w/w rozporządzenia stanowi, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać m.in. określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania.
Ponadto (w zależności od faktycznych uwarunkowań) wśród obowiązkowych ustaleń planu winien się także znaleźć zakres zagadnień określony w pozostałych punktach wyżej cytowanego art. 15 ust. 2 u.p.z.p.
W zaskarżonym planie występuje teren zamknięty ustalony przez ministra właściwego do spraw transportu (teren kolejowy), oznaczony w planie symbolami 1TZ-7TZ - § 3 ust. 2 uchwały.
Przez tereny zamknięte rozumie się tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych - art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.).
W myśl art. 4 ust. 3 u.p.z.p. w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Jednocześnie zgodnie z art. 4 ust. 4 u.p.z.p. - przepisów tych (art. 4 ust. 3 u.p.z.p.) nie stosuje się do terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu.
Zatem według przepisu art. 4 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.p.z.p. tereny zamknięte pozostają poza regulacją miejscowych planów z wyjątkiem tych, które ustalone zostały przez ministra właściwego do spraw transportu. Wobec tych terenów należy przestrzegać zasad i reguł sporządzania planów określonych w ustawie planistycznej. Znajduje przy tym również zastosowanie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określający obligatoryjne elementy miejscowego planu.
Wobec powyższego Rada Miasta Poznania uchybiła przepisom art. 15 ust. 2 u.p.z.p., a w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w ten sposób, że dla terenów zamkniętych, oznaczonych w planie symbolami 1TZ-7TZ wchodzących w skład terenów zamkniętych, ustalonych przez ministra właściwego do spraw transportu (teren kolejowy), nie podjęła żadnych ustaleń. Rada uchwaliła bowiem w § 3 ust. 2 uchwały, iż "Dla terenów zamkniętych, oznaczonych na rysunku symbolami 1TZ, 2TZ, 3TZ, 4TZ, 5TZ, 6TZ, 7TZ, nie podejmuje się ustaleń".
Wyłączenie, o którym mowa w art. 4 ust. 3 u.p.z.p., nie ma zastosowania w przypadku terenów zamkniętych ustalonych przez ministra właściwego do spraw transportu.
Oznacza to, że w przypadku terenów zamkniętych, o których mowa w art. 4 ust. 4 u.p.z.p. znajduje zastosowanie przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. i obowiązkiem organu stanowiącego gminy było określenie obligatoryjnych elementów planu w zależności od potrzeb i warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem.
Zaniechanie dokonania powyższych ustaleń stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i stanowi podstawę - zgodnie z treścią art. 28 u.p.z.p. - do stwierdzenia nieważności uchwały.
Dodatkowo podkreślono, iż prezentowane przez skarżącego stanowisko jest tożsame ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 marca 2015 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 986/14.
Jednocześnie skarżący wskazał, że w/w uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego 19 kwietnia 2016 r. pod nr 2913.
Rada Miasta Poznania w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wyjaśniono, że w dniu 31 sierpnia 2010 r. Rada Miasta Poznania przyjęła uchwałę Nr LXXVI/1080/V/2010 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Świerczewo - część A" w Poznaniu.
W dniu 5 kwietnia 2016 r. Rada Miasta Poznania przyjęła uchwałę Nr XXVII/377A/11/2016 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Świerczewo - część A" w Poznaniu.
Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniono, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.p.z.p. w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. Jednocześnie w art. 4 ust. 4 u.p.z.p. ustawodawca przesądził, iż przepisów ust. 3 nie stosuje się do terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu.
Podkreślono, iż art. 4 ust. 4 u.p.z.p. dodany został przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dalej zwanej ustawą zmieniającą (Dz.U. Nr 130, poz.871).
Powyższa ustawa zmieniająca weszła w życie z dniem 21 października 2010 r. Jednocześnie w art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej sformułowano regułę intertemporalną, zgodnie z którą do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.
W art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej ustawodawca przewidział regułę intertemporalną, zgodnie z którą obowiązywanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed 21 października 2010 r. (prawo dawne) zostało przedłużone.
W niniejszej sprawie Rada Miasta Poznania podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia zaskarżonego planu w dniu 31 sierpnia 2010 r. Oznacza to, iż na podstawie przepisu przejściowego art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej oraz zawartej w tym przepisie reguły intertemporalnej do planu stosuje się przepisy dotychczasowe.
Mając powyższe na uwadze w toku procedury planistycznej należało stosować przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed dnia 21 października 2010 r. Tym samym do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zastosowanie mają przepisy w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej.
Na potwierdzenie powyższego stanowiska wskazano, iż znajduje ono potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2014 r., Sygn. akt: II OSK 1014/13; Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2015 r., Sygn. akt: II OSK 718/14; Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2016 r., Sygn. akt: II OSK 1132/14.
Do dnia 21 października 2010 r. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidywała wyjątku od wyrażonej w art. 4 ust. 3 u.p.z.p. zasady, iż w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych.
Wobec powyższego występujące na obszarze zaskarżonego planu tereny zamknięte oznaczono na rysunku tego planu symbolami 1TZ, 2TZ, 3TZ, 4TZ, 5TZ, 6TZ oraz 7TZ oraz ustalono ich granice. Jednocześnie w § 3 ust. 1 planu wyraźnie przesądzono, iż "Dla terenów zamkniętych, oznaczonych na rysunku symbolami 1TZ, 2TZ, 3TZ, 4TZ, 5TZ, 6TZ, 7TZ, nie podejmuje się ustaleń.".
Reasumując zdaniem organu iż brak było podstaw prawnych do umieszczenia w Planie dla terenów zamkniętych ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Bezdyskusyjna jest samodzielność jednostek samorządu terytorialnego z tym zastrzeżeniem, że jest ona ograniczona przepisami obowiązującego prawa. Jednostki samorządu terytorialnego są organami administracji publicznej (art.5 § 2 pkt 3 k.p.a.) do których - w myśl art.1 pkt 1 - stosuje się przepisy ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Według art.6 k.p.a. organy administracji publicznej, a więc także organy jednostek samorządowych, mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. W myśl art.171 ust.1 Konstytucji działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według art.171 ust.2 Konstytucji organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są m.in. wojewodowie. Uzupełnieniem art.171 ust.1 Konstytucji jest art.85 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j.
Dz. U. z 2013 r., poz. 647 ze zm., zwanej u.s.g.) stanowiący, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art.86 u.s.g. organem nadzoru jest m.in. wojewoda. Zgodnie z art.90 ust.1 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydent) jest zobligowany do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy. Natomiast art.91 ust.1 u.s.g. stanowi, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1 u.s.g.), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSA i WSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).
Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) jest w myśl art. 14 ust.8 u.p.z.p. prawem miejscowym. Tym samym jest ona aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie. Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku zaskarżonej uchwały. Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.
Wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.p.z.p., należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu m.p.z.p. i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych.
Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w m.p.z.p., muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z przepisów tych wynika, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.
Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.
Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy określa art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.
Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.
Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, OŚNA 1990 r., nr 4, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99, nie publ.).
O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Według art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie upłynął ten ustawowy 30-dniowy termin, organ nadzoru zaskarżył uchwałę do Sądu.
Organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zarówno naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, jak i naruszenie zasad ich sporządzania, może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne. Zasady sporządzenia planu miejscowego dotyczą zawartości tego aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), oznaczają jego wartość i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a także standardów dokumentacji planistycznej. W tym pojęciu mieści się ocena projektu planu miejscowego pod względem jego zgodności ze studium.
Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu. (tak w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22.09.2010r., o sygn. II SA/Go 493/10, publ. LEX nr 707352)
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Poznania z dnia 5 kwietnia 2016 r. Nr XXVII/377/VII/2016 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Świerczewo - część A" w Poznaniu.
W rozpatrywanym przypadku nie znalazł zastosowania przepis art. 28 ust.1. u.p.z.p. stanowiący, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego,
- - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.
Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania m.p.z.p., rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu.
Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku. Rozważania te winny uwzględniać cel powyższej regulacji, którym jest zagwarantowanie praw podmiotów, jakie mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przyjmuje się, iż zakres przedmiotowy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest węższy niż zakres art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Tym samym może mieć on zastosowanie jedynie łącznie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Naruszenie prawa przez studium bądź plan miejscowy może przybrać m.in. formę naruszenia zasad jego sporządzania.
W konsekwencji zarówno przy ocenie studium, jak i planu miejscowego, podstawowe znaczenie dla jego kwalifikacji prawnej mają przepisy art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.
Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. Oceniając procedurę planistyczną w niniejszej sprawie wskazać należy, iż w rozpatrywanym przypadku została ona dochowana.
Odnosząc się natomiast do zasad sporządzania planu miejscowego wskazać należy, iż są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Dla normatywnego wyznaczenia tych standardów znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1335/14, publ. CBOSA).
Uwzględniając przedmiot regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale należy wskazać, że podstawę prawną wydania przez radę gminy uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W przepisie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto zestawienie obligatoryjnych elementów jakie powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym przepisem w planie określa się obowiązkowo:
- 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;
- 2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;
- 3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego;
- 4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;
- 5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;
zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów;
granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych;
szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;
szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;
zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;
sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;
stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4.
Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze należy wskazać, że w ocenie Sądu orzekającego okazały się one bezzasadne. Sąd orzekający wprawdzie podziela dokonaną przez skarżącego wykładnię art.4 ust.3 i 4 u.p.z.p. Jednakże w tym konkretnym przypadku wykładnia ta nie znajduje zastosowania wobec zaskarżonej uchwały z uwagi na wskazane przez organ przepisy intertemporalne.
Przypomnieć trzeba, że w myśl art.4 ust.3 i 4 u.p.z.p. w aktualnie obowiązującym brzmieniu w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy ust.3). Jednakże przepisów ust. 3 nie stosuje się do terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu (ust.4).
Niewątpliwie istotny dla sprawy teren zamknięty został ustalony przez ministra właściwego do spraw transportu. Słusznie jednak wskazał organ, że art. 4 ust. 4 u.p.z.p. dodany został przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dalej zwanej ustawą zmieniającą (Dz.U. Nr 130, poz.871).
Wcześniej art.4 ust.3 miał identyczną treść jak obecnie, jednakże przepis art.4 u.p.z.p. nie zawierał ust.4. Tym samym bez wyjątków obowiązywała reguła określona w art.4 ust.3 u.p.z.p.
Powyższa ustawa zmieniająca zgodnie z jej art.5 weszła w życie z dniem 21 października 2010 r. Jednocześnie w art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej sformułowano regułę intertemporalną, zgodnie z którą do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.
W art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej ustawodawca przewidział więc regułę intertemporalną, zgodnie z którą obowiązywanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed 21 października 2010 r. (prawo dawne) zostało przedłużone.
W rozpatrywanym przypadku – jak wynika z akt administracyjnych - Rada Miasta Poznania podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia zaskarżonego planu w dniu 31 sierpnia 2010 r. Oznacza to, iż na podstawie przepisu przejściowego art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej oraz zawartej w tym przepisie reguły intertemporalnej do planu stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym w tym przypadku nie znajdował zastosowania wyjątek od reguły określonej w art.4 ust.3 u.p.z.p. aktualnie uregulowany w art.4 ust.4.
Tak więc Rada Miasta Poznania słusznie w uchwale nie podjęła ustaleń dla terenów zamkniętych ustalonych przez ministra właściwego do spraw transportu. Powoływany przez skarżącego wyrok WSA w Poznaniu IV SA/Po 986/14 odnosi się do stanu prawnego po nowelizacji ustawy o planowaniu przestrzennym (uchwałę podjęto tam w 2014 r.) i wskutek tego nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy.
Wobec powyższego nie zaistniały przesłanki określone w art.28 ust.1 u.p.z.p. i art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Dlatego też na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.
Jednocześnie Sąd oddalił wniosek organu o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, gdyż w myśl art.200 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania przysługuje jedynie stronie skarżącej w razie uwzględnienia skargi.