Uzasadnienie
Sygn. akt IV SA/Po [...]
Zaskarżoną decyzją z dnia 9 maja 2016r., znak [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (określany dalej jako WINB) - po rozpatrzeniu odwołania A. O. – uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (określanego dalej jako PINB) z dnia 12 lutego 2016r. nr [...], którą to decyzją nakazano A. O. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego prawem zgłoszenia garażu o konstrukcji stalowej o wymiarach 3,0m x 5,0m, usytuowanego na nieruchomości dz. Nr [...] (a.15) przy ul. [...] w J..
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W związku z pismem K. R. Inspektorzy PINB w Z. dokonali kontroli nieruchomości położonej w J. przy ul. [...] dz. Nr [...] stwierdzając istnienie budynku garażowego o konstrukcji stalowej o wymiarach ok.3,0m x 5,0m i wysokości 2,2m oznaczonego numerem 1.2 wg szkicu z protokołu z dnia 30.07.2015r. Według oświadczenia A. O. budynek garażowy został wybudowany w 2002r. za zgodą Gminy J. lecz bez (jak ustalił organ) wymaganego prawem zgłoszenia do właściwego organu, co potwierdza pismo Starosty [...] w Z. z dnia 1.10.2015r., a co za tym idzie inwestor naruszył art.29 ust.1 pkt 2 i art.30 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem zgodnie z art.49b ust.2 p.b. organ postanowieniem z dnia 18.12.2015r. nałożył na A. O. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia dokumentów, o których mowa w art.30 ust.2 p.b., tj.: oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; określenia rodzaju, zakresu i sposobu wykonanych robót budowlanych; projektu zagospodarowania działki lub terenu; zaświadczenia organu o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. albo decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na fakt, że zobowiązana nie spełniła w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, zgodnie z art.49b ust. 1 i 3 p.b. organ wydał przedmiotową decyzję.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. O., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 9 maja 2016r. WINB działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu WINB zaznaczył, że garażu postawionego przez A. O. na dz. Nr [...] nie można zakwalifikować jako garażu w rozumieniu art.29 ust.1 pkt 2 p.b. jak dokonał tego PINB w Z.. Art.29 ust.1 pkt 2 p.b. stanowi, że budowa wolnostojących, parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m kw, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m kw powierzchni działki, nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie wymagane jest zgłoszenie budowy. Występujące w tym przepisie "garaże", aby mogły być zrealizowane na zgłoszenie muszą być budynkami, których definicja legalna zawarta została przez ustawodawcę w art.3 pkt 2 p.b. Wedle tego przepisu budynek charakteryzuje się trzema podstawowymi cechami: jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.
Przedmiotowy zaś garaż o konstrukcji stalowej stanowi tymczasowy obiekt budowlany – art.3 pkt 5 p.b., zmontowany na posadzce wykonanej z cegieł i betonu, z którą nie jest trwale połączony, co potwierdził PINB w Z. w protokole z odbytej kontroli dnia 29 marca 2016r. Tymczasowy obiekt budowlany nie wymaga pozwolenia na budowę jeżeli nie jest trwale połączony z gruntem i przewidziany jest do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu budowy, o którym mowa w art.30 ust.1 p.b., jednakże nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonej w zgłoszeniu. Bezsprzeczne jest, że A. O. nie dokonała zgłoszenia budowy właściwemu organowi. Z analizy akt sprawy wynika, że A. O. miała zamiar wznieść garaż o konstrukcji stalowej na okres przekraczający 120 dni, gdyż przedmiotowy obiekt, zgodnie z oświadczeniem inwestora z dnia 24.08.2015r. stoi już 14 lat (wniesiony został w 2002r.).
Stąd też jego budowa wymagała pozwolenia na budowę. W przypadku braku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę oraz niedokonanie zgłoszenia budowy należy domniemać, że zamiarem inwestora było wybudowanie obiektu tymczasowego na okres dłuższy niż 120 dni. Budowa tymczasowego obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną. Konsekwencją nie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę jest zastosowanie przez właściwy organ postępowania trybu art.48 p.b. Organ I instancji błędnie powołał podstawę prawną z art.49b p.b. Przepis ten bowiem reguluje kwestię obiektu budowlanego będącego w budowie lub jego części albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia.
Natomiast w zaistniałej sprawie, inwestor powinien posiadać pozwolenie na budowę. Błędne zastosowanie przez PINB w Z. trybu postępowania jest konsekwencją nieprawidłowego zakwalifikowania przedmiotowego garażu jako "garażu" w rozumieniu art.29ust.1 pkt 2 p.b. Nadto PINB w Z. nie zawiadomił stron postępowania przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dalej WWINB wskazał, że w związku z nieprawidłowym zastosowaniem trybu postępowania i podaniem przez PINB podstawy prawnej do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę garażu zachodziła konieczność uchylenia decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien przeprowadzić w całości postępowanie wyjaśniające w odpowiednim trybie, pamiętając o konieczności zapewnienia czynnego udziału stronom, a przed wydaniem decyzji umożliwić stronom postępowania zgodnie z art.10 kpa wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nadto organ powinien zawiadomić wszystkie osoby będące stronami postępowania.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. O. domagając się jej uchylenia i opisując stan faktyczny w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Postanowieniem z dnia 26 lipca 2016r. Sąd przyznał skarżącej prawo pomocy w postaci zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia adwokata z urzędu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej czy celowościowej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 71. - określanej dalej jako p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Ponadto podkreślić należy, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja organu nadzoru budowalnego II instancji wydana została zgodnie z przepisami prawa. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia 9 maja 2016r. którym to rozstrzygnięciem WWINB uchylił decyzję organu I instancji z dnia 12 lutego 2016r. nakazującą skarżącej rozbiórkę garażu. Decyzja ta została wydana w trybie art.49b p.b. Słusznie zatem organ odwoławczy stwierdził, iż organ nadzoru budowlanego I instancji powołał błędną podstawę prawną, albowiem art.49b p.b. reguluje kwestię obiektu budowlanego będącego w budowie lub jego części albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia.
Mając bowiem na uwadze stan faktyczny w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy garaż o konstrukcji stalowej zmontowany na posadzce wykonanej z cegieł i betonu, z którą nie jest trwale połączony stanowi tymczasowy obiekt budowlany w myśl art.3 pkt 5 p.b. Na podstawie art.28 ust.1 p.b. istnieje zasada, że roboty budowlane nie mogą zostać rozpoczęte bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały uregulowane w art.29 – 31 p.b. W art.29 ust.1 pkt 12 p.b. ustawodawca wskazuje, iż tymczasowy obiekt budowlany nie wymaga pozwolenia na budowę jeżeli nie jest on trwale połączony z gruntem i przewidziany jest do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu budowy, o którym mowa w art.30 ust.1 p.b., jednakże nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonej w zgłoszeniu. Zgłoszenia budowy właściwemu organowi powinien dokonać inwestor przed wybudowaniem obiektu. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie dokonała zgłoszenia budowy właściwemu organowi.
Rozbiórka lub przeniesienie tymczasowego obiektu budowlanego w inne miejsce nie później niż przed upływem 120 dni od dnia określonego w zgłoszeniu rozpoczęcia budowy jest konstytutywnym elementem normy prawnej wynikającej z art.3 pkt 5 oraz art.29 ust.1 pkt 12 p.b. Jeżeli przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego tymczasowego obiektu budowlanego w zgłoszeniu, nie zostanie obiekt rozebrany bądź przeniesiony w inne miejsce, wtedy obiekt budowlany należy uznać jako obiekt postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podobnie jest w przypadku, gdy inwestor miał zamiar dokonać budowy tymczasowego obiektu budowlanego na okres przekraczający 120 dni, ponieważ wtedy również powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. A. O. miała zamiar wznieść garaż o konstrukcji stalowej na okres przekraczający 120 dni, gdyż przedmiotowy obiekt, zgodnie z oświadczeniem inwestora z dnia 24.08.2015r. stoi już 14 lat (wniesiony został w 2002r.).
Stąd też jego budowa wymagała pozwolenia na budowę. W przypadku braku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę oraz niedokonanie zgłoszenia budowy należy domniemać, że zamiarem inwestora było wybudowanie obiektu tymczasowego na okres dłuższy niż 120 dni. Budowa tymczasowego obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną. Konsekwencją nie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę jest zastosowanie przez właściwy organ postępowania trybu z art.48 p.b. regulującego kwestię obiektu budowlanego będącego w budowie lub jego części albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zapewne jak podkreślił organ II instancji błędne zastosowanie przez PINB trybu postepowania jest konsekwencją nieprawidłowego zakwalifikowania przedmiotowego garażu jako "garażu" w rozumieniu art.29 ust.1 pkt 2 p.b.
Nadto słusznie organ II instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę PINB winien przeprowadzić w całości postępowanie wyjaśniające w odpowiednim trybie z zastosowaniem podstawowych reguł postępowania administracyjnego. Wiąże się to z koniecznością podjęcia przez organ nadzoru budowlanego – zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony postępowania – wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 k.p.a.) oraz oceny okoliczności istotnych dla sprawy w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.), co z kolei powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji wydanej przez organ (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.).
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2015 r. poz. 1801).