Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. Wójt Gminy Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "Ppsa") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego.
W tym miejscu wskazać należy, iż przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy postanowienie Marszałka Województwa w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku Wójta o wyrażenie zgody przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów ornych, sadów oraz łąk.
Opinia ta wydana została na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów leśnych i rolnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.- dalej jako "ustawa") w ramach postępowania z wniosku o wyrażenie zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów, który to wniosek stanowi część opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W myśl art. 7 ust. 2 pkt 1, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.
Stosownie do art. 7 ust. 4 ustawy, do wniosku dotyczącego gruntów, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, marszałek województwa dołącza swoją opinię i przekazuje wniosek odpowiedniemu ministrowi w terminie do 30 dni od chwili złożenia wniosku przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
Ponadto w niniejszej sprawie Marszałek wydając kontrolowane postanowienie powolał się na art. 106 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "Kpa").
Zgodnie z art. 106 § 1 K.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.
Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (art. 106 § 2 K.p.a.).
Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin (art. 106 § 3 K.p.a.).
Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 106 § 4 K.p.a.).
W ocenie Sądu postanowienie Marszałka o wyrażeniu opinii nie jest wydawana w trybie art. 106 § 1 Kpa. Zdaniem Sądu, opinia marszałka jest wyłącznie jednym z dokumentów jaki powinien zawierać wniosek podmiotu ubiegającego się o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, stanowi część materiału dowodowego i jako taka podlega ocenie organu orzekającego – ministra. Opinia ta nie jest wiążąca dla ministra, a decyzja w kwestii zgody podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.
Zatem uznać należy, iż nie zachodzi tu sytuacja, w której organ załatwiający sprawę w drodze decyzji, a więc wyrażający zgodę minister, występuję do właściwego organu, w tym przypadku marszałka, o wyrażenie stanowiska w danej sprawie, w formie opinii (por. postanowienie WSA w Szczecinie z dnia z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 360/15, baza orzeczeń NSA).
Z powyższych względów uznać należy, iż na postanowienie Marszałka Województwa s sprawie opinii wydanej na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy nie przysługuje stronie zażalenie.
Wobec powyższego uznać należy, iż w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zażalenia na postanowienie Marszałka Województwa, albowiem przepisy nie przewidują prawa strony do wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie opinii o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Konsekwencją tego jest to, że postanowienie organu odwoławczego, było postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które nie służyło zażalenie.
W tym miejscu wskazać należy, iż przepis art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa, przewidujący możliwość zaskarżenia postanowień, na które przysługuje zażalenie należy rozumieć w ten sposób, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w drodze odrębnej skargi, jest wyłączona w sprawach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwiane postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Oznacza to, że jeżeli określona kwestia w postępowaniu administracyjnym jest załatwiona w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, to rozstrzygnięcie dotyczące tej kwestii nie jest poddane kontroli sądów administracyjnych, także wtedy, gdy strona wniesie niedopuszczalne zażalenie i organ wyższego stopnia wyda w tym przedmiocie postanowienie.
Nie można zakładać, że ustawodawca z jednej strony wyłączył dopuszczalność zażalenia na takie postanowienia, a tym samym wyłączył dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, ale z drugiej strony dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia, wydane na skutek niedopuszczalnego zażalenia. Możliwość i dopuszczalność wniesienia skargi w takich przypadkach niweczyłaby cel zmiany przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, którym było przyspieszenie postępowania administracyjnego i wyłączenie kognicji sądu w tych sprawach.
Wobec powyższego uznać należy, iż nie jest dopuszczalne zaskarżenie postanowienia o wyrażeniu opinii o zmianie przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych, w drodze skargi do sądu administracyjnego, albowiem skarga na takie postanowienie jest niedopuszczalna.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa i art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa orzekł jak w sentencji.