Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Kramsk z dnia 18 lipca 2011 r. nr X/78/11 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Helenów Drugi zarzucając jej istotne naruszenie:
- - art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 35 i 36 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., zwanej dalej "u.s.g.") poprzez przyjęcie w § 3 ust. 2, § 8 ust. 1, § 14, § 16 ust. 5 uchwały zwrotu "w szczególności", w zakresie, w jakim przepisy te przyznają zadania sołectwu oraz kompetencje zebraniu wiejskiemu, sołtysowi i radzie sołeckiej;
- - art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 8 ust. 1 pkt 3 (skardze błędnie wskazano ust. 3), § 37 ust. 1, § 40 ust. 1, 2 i 3 uchwały organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji wyboru i odwołania sołtysa, rady sołeckiej i poszczególnych jej członków;
- - art. 35 ust. 3 pkt 5 w zw. art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w przepisie § 20 ust. 2 uchwały organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji kontrolnych nad działalnością sołectwa;
- - art. 35 ust. 3 pkt 5 w zw. art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 20 ust. 3 uchwały pracownikowi urzędu gminy, jakim jest Skarbnik Gminy, kompetencji nadzorczych nad działalnością Sołectwa;
- - art. 36 ust. 2 ustawy poprzez przyjęcie w § 22 uchwały, iż wybory sołtysa i członków rady sołeckiej są powszechne, równe, bezpośrednie, większościowe i odbywają się w głosowaniu tajnym, podczas gdy zgodnie z dyspozycją art. 36 ust 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, wśród nieograniczonej liczby mieszkańców;
- - art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 10 § 2 pkt 1, 2 i 3 stawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2019, poz. 684) oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez przyjęcie w § 23 ust. 2 uchwały, że "Nie mają prawa wybierania osoby: 1) pozbawione praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu, 2) pozbawione praw wyborczych orzeczeniem Trybunału Stanu, 3) ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądowym";
- - art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 28 ust. 1 i 2 uchwały wymogu kworum dla ważności uchwały o wyborze sołtysa i rady sołeckiej pomimo, że ustawa nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego kworum.
Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 ust. 2, § 8 ust. 1, § 8 ust. 1 pkt 3, § 14, § 16 ust. 5, § 20 ust. 2, § 20 ust. 3, § 22, § 23 ust. 2, § 28 ust. 1 i 2, § 37 ust. 1, § 40 ust. 1, 2 i 3.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniosła o jej uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.
Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).
Powszechnie przyjmuje się, że w kategorii istotnych naruszeń prawa mieszczą się w szczególności naruszenie prawa polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.
Z wniosków i zarzutów skargi oraz jej uzasadnienia wynika, że przedmiotem zaskarżenia została objęta tylko część uchwały obejmująca § 3 ust. 2, § 8 ust. 1, § 8 ust. 1 pkt 3, § 14, § 16 ust. 5, § 20 ust. 2, § 20 ust. 3, § 22, § 23 ust. 2, § 28 ust. 1 i 2, § 37 ust. 1, § 40 ust. 1, 2 i 3. W konsekwencji w takim wyłącznie zakresie uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne; jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:
- 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
- 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
- 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;
- 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
- 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, należy stwierdzić, co następuje.
Jako trafny należy ocenić zarzut skarżącego o nieuzasadnionym użyciu w uchwale wyrażenia "w szczególności" we wprowadzeniu do wyliczenia zadań (zakresu działania) sołectwa (§ 3 ust. 2), zebrania wiejskiego (§ 8 ust. 1), sołtysa (§ 14) i rady sołeckiej (§ 16 ust.
- 5) – co czyni te wyliczenia niewyczerpującymi.
Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd Prokuratora, że w świetle art. 35 § 3 pkt 3 u.s.g. – i, dodajmy, art. 35 § 3 pkt 4 u.s.g. – zadania sołectwa i jego organów oraz sposób realizacji tych zadań powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w postaci zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego.
Wymogów tych z pewnością nie spełniają zaskarżone regulacje § 3 ust. 2, § 8 ust. 1, § 14 i § 16 ust. 5 uchwały, które przez użycie we wprowadzeniu do wyliczenia, wrażenia "w szczególności" normują zadania lub zakres działania sołectwa, zebrania wiejskiego, sołtysa i rady sołeckiej w sposób otwarty.
Powyższe skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności ww. postanowień w odnośnym zakresie, tj. co do zwrotu "w szczególności"
W świetle zarzutów i argumentacji skargi, w Statucie doszło do nieprawidłowego utożsamienia ogółu stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania – którym zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. przysługuje prawo wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej – z zebraniem wiejskim, które w myśl art. 36 ust. 1 ab initio u.s.g. jest organem uchwałodawczym w sołectwie. Zdaniem skarżącego ustawowe przyznanie zebraniu wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, uprawnień wyłącznie uchwałodawczych oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie temu organowi kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa.
Tym samym postanowienia statutu, które przyznają zebraniu wiejskiemu takie kompetencje, pozostają w sprzeczności z wyszczególnionymi przepisami prawa. W tym kontekście skarżący wskazał, jako wadliwe, postanowienia: § 8 ust. 1 pkt 3, a także § 37 ust. 1 oraz § 40 ust. 1, 2 i 3 statutu.
Od razu należy zaznaczyć, że wola przyznania przez uchwałodawcę lokalnego (Radę Gminy) Zebraniu Wiejskiemu (notabene pisanemu w Statucie niekonsekwentnie: raz wielkimi, raz małymi literami – uw. Sądu) charakteru elekcyjnego wynika także z dalszych jeszcze, niezaskarżonych wyraźnie postanowień Statutu, a mianowicie z § 12 pkt 5 (skoro mowa w nim o tym, że udział w zebraniu wiejskim obejmuje też uprawnienie do "zgłaszania kandydatur i kandydowanie"), a także z § 26 ust. 1 i 2, § 28 ust. 1, § 30 ust. 3 oraz § 31 ust. 1 i 3 Statutu (przez użycie w nich wyrażenia "zebranie wiejskie" w odpowiednim przypadku).
Wobec tego – mając na względzie ścisły związek ww. postanowień Statutu z zaskarżonymi expressis verbis przez Prokuratora postanowieniami § 8 ust. 1 oraz § 40 Statutu, a przede wszystkim ich łączne zawieranie się w materii objętej przedmiotem zaskarżenia – Sąd również te postanowienia objął zakresem swego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod analizowanym tu kątem.
Przechodząc do meritum, w ocenie Sądu w niniejszym składzie stanowisko Prokuratora dotyczące niedopuszczalności przyznania zebraniu wiejskiemu kompetencji elekcyjnych jawi się jako nazbyt kategoryczne i daleko idące, i nie ujmuje w sposób właściwy istoty wadliwości analizowanych regulacji statutowych. Wypada bowiem zauważyć, że w literaturze przedmiotu prezentowane jest stanowisko – wcale nie odosobnione – iż to właśnie zebranie wiejskie, z mocy ustawy, dokonuje wyboru wójta i członków rady sołeckiej (por.: M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 137 i 142; B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 2 do art. 36), a więc że ma w tym zakresie własne kompetencje stanowiące, wymagające konkretyzacji w statucie (tak A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym.
Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2). Niekiedy wskazuje się, że w statucie można określić sam sposób glosowania – na zebraniu wiejskim czy w lokalu wyborczym (tak A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 6 do art. 36).
W świetle powyższych uwag kluczowym problemem zasadniczo nie jest więc to, że w zaskarżonym statucie gremium dokonujące wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej określono mianem "Zebrania Wiejskiego" / "zebrania wiejskiego", lecz to, że objęto je wymogiem kworum – wprowadzonym w § 28 ust. 1 Statutu dla ważności "wyborczego" zebrania wiejskiego ("co najmniej 1/5 uprawnionych do glosowania mieszkańców sołectwa").
Tymczasem dopuszczalność wprowadzenia wymogu kworum dla ważności wyborów sołtysa lub członków rady sołeckiej nie wynika z normującego ten wybór art. 36 ust. 2 u.s.g., który stanowi, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Nie wynika także z uregulowanych w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 684, z późn. zm.; w skrócie "k.w..") zasad prawa wyborczego dotyczących wyborów organów gminy (obecnie: wójta lub rady gminy), na których to regulacjach, w zakresie w ustawie nieunormowanym, mogą, a nawet – jak wskazuje się w doktrynie – powinny być odpowiednio wzorowane zasady i tryb wyboru oraz odwołania sołtysa i rady sołeckiej (por.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym.
Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 6 do art. 36). Wszystko to uprawnia do wniosku o niedopuszczalności wprowadzania w statucie wymogu kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej (por. np. wyroki WSA: z 21.02.2018 r., IV SA/Po 1106/17; z 17.07.2019 r., II SA/Go 325/19; por. też wyrok NSA z 26.06.2020 r., II OSK 3930/19 – wszystkie orzeczenia dostępne w http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dlatego, aby zapobiec stosowaniu w praktyce wymogu kworum z § 28 ust. 1 statutu, należało stwierdzić nieważność tego postanowienia, a także ściśle z nim związanego § 28 ust. 2 statutu.
Niezależnie od tego Sąd uznał za zasadne, aby w tych wszystkich postanowieniach Statutu, w których w kontekście wyboru Sołtysa lub Rady Sołeckiej mowa jest o "zebraniu wiejskim" wyeliminować – w drodze stwierdzenia nieważności – w zależności od kontekstu: samo określenie "wiejskie" (w odpowiednim przypadku), względnie większy fragment albo nawet całą odnośną jednostkę redakcyjną. Albowiem dzięki takiej treści rozstrzygnięciu Sądu (o ile się uprawomocni) dojdzie na gruncie postanowień Statutu do – postulowanego coraz szerzej w orzecznictwie sądowym, a także w rozpatrywanej tu skardze Prokuratora – wyraźnego odróżnienia "zebrania" stałych mieszkańców Sołectwa służącego wyłącznie celom elekcyjnym, od "zebrania wiejskiego", pojmowanego jako organ uchwałodawczy sołectwa. Innymi słowy, po ww. "korektach" stanie się niewątpliwe, że wyborów Sołtysa i członków Rady Sołeckiej dokonuje wprawdzie "zebranie" (por. m.in. "skorygowany" § 26 ust. 1 i 2 statutu), złożone ze stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.), ale nie będące jednak organem uchwałodawczym sołectwa, jakim zgodnie z art. 36 ust. 1 ab initio u.s.g. oraz § 6 ust. 1 statutu jest Zebranie Wiejskie. Do takiego "zebrania" będzie się odpowiednio stosować postanowienia dotyczące zebrania wiejskiego, z wyłączeniem wszakże tych, których nie da się pogodzić z elekcyjnym charakterem owego "zebrania".
Z tych względów należało stwierdzić nieważność uchwały w części obejmującej jej: § 8 ust. 1 pkt 3 w zakresie użytego w nim wyrażenia "wybór i"; § 12 pkt 5; § 26 ust. 1 w zakresie użytego w nim wyrazu "wiejskie"; § 26 ust. 2, § 30 ust. 3 i § 31 ust. 3 w zakresie użytego w nich wyrazu "wiejskiego"; § 28 ust. 1 i 2; § 31 ust. 1 w zakresie użytego w nim wyrazu "wiejskim"; § 31 ust. 3 w zakresie użytego w nim wyrazu "wiejskiemu"; § 40 ust. 1 w zakresie użytego w nim wyrażenia "i dokonania wyborów przedterminowych" oraz § 40 ust. 2 statutu.
Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że dopuszczalność podjęcia przez Sąd rozstrzygnięcia o takim zakresie i treści nie powinna budzić wątpliwości. Choć bowiem rozstrzygnięcie to formalnie wykracza (w niewielkim zakresie) poza te postanowienia Statutu, które zostały w skardze expressis verbis zakwestionowane, to jednak nadal mieści się ono w ramach materii objętej przedmiotem zaskarżenia, ustalonym na podstawie treści zarzutów i argumentacji skargi.
Niezależnie od tego godzi się zauważyć, że w doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym nawet jeśli organ nadzoru nie zaskarży wszystkich sprzecznych z prawem postanowień aktu, sąd może z urzędu stwierdzić nieważność pozostałych, sprzecznych z prawem norm zawartych w tym akcie (tak R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 232-233; podobnie wyrok NSA z 11.05.1993 r., SA/Wr 258/93, z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP 1995/3/52; por. też np. wyrok WSA z 19.12.2019 r., IV SA/Po 1071/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W § 37 ust. 1 statutu Rada Gminy ustaliła, że "Sołtys i rada sołecka są bezpośrednio odpowiedzialni przed zebraniem wiejskim i mogą być przez zebranie wiejskie odwołani przed upływem kadencji."
Zaskarżając ten przepis – oraz, również traktujące (w części) o odwoływaniu sołtysa i rady sołeckiej, przepisy § 8 ust. 1 pkt 3 i § 40 statutu – Prokurator nie zakwestionował samej zasady odwoływalności Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, a jedynie przyznanie kompetencji w tym zakresie Zebraniu Wiejskiemu. I choć skarżący swego stanowiska szerzej nie uzasadnił, to na tle całokształtu motywów skargi można przypuszczać, że oparł je na rozumowaniu, iż skoro w świetle przepisów u.s.g. zebranie wiejskie, jako organ uchwałodawczy, nie ma kompetencji do powoływania sołtysa i członków rady sołeckiej, to nie może mieć jej także do ich odwołania.
W ocenie Sądu takie stanowisko nie jest prawidłowe.
Przede wszystkim należy podkreślić, że inaczej nie w przypadku wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej – któremu poświęcony został art. 36 ust. 2 u.s.g. – ustawodawca nie zawarł żadnej regulacji dotyczącej ich odwoływania, a nawet nie przesądził, czy w ogóle, i ewentualnie jaki podmiot jest do tego uprawniony. Mimo to dopuszczalność unormowania w statucie sołectwa trybu i sposobu odwoływania sołtysa i członków rady sołeckiej zasadnie nie budzi wątpliwości ani w doktrynie, ani w judykaturze (por. m.in.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, uw. 2 do art. 36-37; M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 168; B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym.
Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35; A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 4 do art. 35 i uw. 6 do art. 36; por. też wyroki NSA: z 17.04.2019 r., II OSK 1528/17; z 03.07.2013 r., II OSK 417/13; z 04.01.2007 r., II OSK 1590/06 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, w piśmiennictwie przyjmuje się, że nawet w sytuacji braku takich unormowań w statucie jednostki pomocniczej, istnieje możliwość odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej – "na podobnych zasadach, jak powołania danego organu jednostki. Odwołania więc dokonać powinien podmiot uprawniony do jego powołania [...]" (M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 168).
Należy podkreślić, że jest to wyraz pewnej niepisanej zasady ustrojowej, mogącej ewentualnie znaleźć zastosowanie w braku odnośnych uregulowań statutowych, która jednak nie wyłącza możliwości odmiennego unormowania tej kwestii w statucie (podobnie M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 169).
Jak bowiem trafnie wywodzi się w judykaturze, brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia – i to nie tylko na gruncie wykładni językowej, ale także systemowej oraz funkcjonalnej – że skoro ustawodawca w art. 36 ust. 2 u.s.g. uregulował sposób wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to w identyczny sposób zostało ustawowo unormowane również ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa i członków rady sołeckiej, to wyraziłby to wprost w przepisach. Nie można uznać, że brak regulacji w tym zakresie stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca, kierując się zasadą samodzielności, pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa i członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z 17.04.2019 r., II OSK 1528/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, kompetencji do odwołania rady sołeckiej lub jej członków – jak uczyniła to Rada w § 37 ust. 1 Statutu – narusza prawo, i to w sposób istotny (tak trafnie m.in. wyrok WSA z 12.12.2019 r., II SA/Ke 738/19, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym bardziej, że jak pokazują rozważania czynione w piśmiennictwie, kompetencję zebrania wiejskiego do podjęcia uchwały w sprawie odwołania sołtysa i rady sołeckiej da się wywieść także w razie braku odnośnej regulacji statutowej – z art. 36 ust. 2 u.s.g. Albowiem "zgodnie z niepisaną – ale uznawaną w prawie ustrojowym – zasadą odwołać może ten podmiot, który wybrał (powołał), zatem np. w przypadku sołectwa kompetencja do odwołania sołtysa i rady sołeckiej należy do stałych mieszkańców sołectwa. Ponieważ tworzą oni równocześnie organ uchwałodawczy sołectwa – zebranie wiejskie, wniosek o odwołanie sołtysa może być przegłosowany na zebraniu wiejskim, bez przeprowadzania specjalnej procedury" (P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, uw. 2 do art. 36-37).
Prokurator trafnie dostrzegł, że postanowienie § 22 ust. 1 statutu powtarza, i to z nieuprawnionymi modyfikacjami, przepis art. 36 ust. 2 u.s.g., który stanowi, że: "Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania." Powyższe, w świetle wcześniejszych uwag uzasadniało stwierdzenie nieważności § 22 ust. 1 uchwały.
Natomiast Prokurator nie uzasadnił, w czym upatruje wadliwości unormowania § 22 ust. 2 statutu. W ocenie Sądu postanowienie, że wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej dokonuje się w oddzielnych głosowaniach, mieści się w zakresie upoważnienia rady gminy z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. do określania "zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej", i jako takie jest dopuszczalne. Dlatego skargę w części dotyczącej § 22 ust. 2 statutu należało oddalić.
Odnosząc się do zarzutu określenia w statucie zakresu podmiotowego prawa wybierania organów sołectwa wskazać trzeba, że w myśl art. 36 ust. 2 u.s.g. "Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania." Zdaniem Sądu nie powinno ulegać wątpliwości, że pod użytym w cytowanym przepisie pojęciem "stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania" należy rozumieć mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania w wyborach do organów danej gminy.
Taka wykładnia w szczególności czyni zadość ogólnemu postulatowi, że zasady i tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej powinny być wzorowane na powszechnie obowiązujących zasadach prawa wyborczego dotyczących wyborów organów gminy (por.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 6 do art. 36). Ponadto pozostaje spójna z dominującym, jak się wydaje, w doktrynie i orzecznictwie stanowiskiem, zgodnie z którym analogiczne pojęcie: "zgromadzenia ogółu mieszkańców danego sołectwa" – za pomocą którego objaśnia się pojęcie "zebrania wiejskiego" w rozumieniu art. 36 ust. 1 u.s.g. – należy interpretować zawężająco, właśnie ograniczając je tylko do tych stałych mieszkańców sołectwa, którym przysługuje czynne prawo wyborcze (por. m.in.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym.
Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 135; B. Abramowicz, Zebranie wiejskie jako przykład zgromadzeniowej formy uczestnictwa obywatelskiego – sprawozdanie z obserwacji, "Samorząd Terytorialny" 2011, Nr 6, s. 18; B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 2 do art.
36. Tak też zwłaszcza wyrok NSA z 11.12.2013 r., II OSK 2456/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Odmiennie jednak: A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 3 do art. 36; M. Augustyniak [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 2 do art. 36–37).
Kwestię zakresu podmiotowego prawa wybierania w wyborach do organów gminy reguluje przede wszystkim art. 10 § 1 pkt 3 lit. a i pkt 4 k.w.. – w świetle którego czynne prawo wyborcze w wyborach do rady gminy oraz w wyborach wójta w danej gminie ma "obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy" – a także przepis art. 10 § 2 k.w., który stanowi, że: "Nie ma prawa wybierania osoba: 1) pozbawiona praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu;
- 2) pozbawiona praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu;
- 3) ubezwłasnowolniona prawomocnym orzeczeniem sądu."
W tym kontekście należało uznać za zasadny zarzut Prokuratora dotyczący wadliwości § 23 ust. 2 Statutu, jako postanowienia powtarzającego w sposób nieuprawniony unormowanie z art. 10 ust. 2 k.
Uszło jednak uwagi autora skargi, że także ściśle związany z zaskarżonym § 23 ust. 2 statutu – § 23 ust. 1 statutu – jest rażąco wadliwy, gdyż pozbawia czynnego prawa wyborczego w wyborach sołtysa i rady sołeckiej, stale mieszkających na obszarze sołectwa obywateli Unii Europejskiej niebędących obywatelami polskim. Taka regulacja ma charakter jawnie dyskryminacyjny i pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a k.w. Z tych względów należało stwierdzić nieważność § 23 ust. 1 i 2 uchwały.
W § 20 ust. 2 uchwały określono, że "Kontrolę działalności Sołectwa sprawuje Rada Gminy przez Komisję Rewizyjną oraz Zebranie Wiejskie.", z kolei w § 20 ust. 3, że "Bieżący nadzór nad działalnością sołectwa sprawuje Wójt, a w zakresie finansowym Skarbnik Gminy."
Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd, zgodnie z którym w art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g.: "ustawodawca jednoznacznie wskazuje, że uprawnienia kontrolne i nadzorcze nad działalnością organów jednostki pomocniczej przysługują organom gminy, a więc nie tylko radzie gminy, ale i organowi wykonawczemu gminy. Jednocześnie jednak chodzi tu tylko o organy gminy, nie zaś o inne podmioty, jak np. niemające statusu organów gminy komisje rady, czy też o skarbnika gminy, który jest pracownikiem samorządowym. Nie jest zatem prawnie dopuszczalne powierzenie w statucie jednostki pomocniczej uprawnień kontrolnych w zakresie spraw finansowych sołectwa skarbnikowi gminy" (B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35).
Z tych względów Sąd uznał za zasadny zarzut Prokuratora dotyczący wadliwości powierzenia w § 20 ust. 2 statutu funkcji kontrolnych Zebraniu Wiejskiemu, a w § 20 ust. 3 statutu – funkcji nadzorczych Skarbnikowi Gminy.
W konsekwencji należało stwierdzić nieważność § 20 ust. 2 uchwały w zakresie użytego w nim wyrażenia "oraz Zebranie Wiejskie oraz § 20 ust. 3 uchwały w zakresie użytego w nim wyrażenia ", a w zakresie finansowym Skarbnik Gminy".
Natomiast w pozostałym zakresie żądanie Skarżącego stwierdzenia nieważności ww. postanowień statutowych podlegało oddaleniu (pkt 2 sentencji wyroku), gdyż jest poza sporem, że zarówno Rada Gminy, jak i Wójt, są "organami gminy", o jakich mowa w art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., a z art. 18a ust. 1 u.s.g. jasno wynika, że rada gminy kontroluje m.in. działalność jednostek pomocniczych gminy za pośrednictwem komisji rewizyjnej.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały w części określonej w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W pozostałej części Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.