Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] r. S. Cz. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o "stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] r., nr [...]" w przedmiocie odmowy sprzedaży mieszkania komunalnego zlokalizowanego w [...].
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 104 § 2 w związku z art. 105 § 1, art. 156 § 1 i art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; ze zm. – dalej Kpa) umorzyło postępowanie w sprawie.
W uzasadnieniu SKO wskazało, iż w przedmiotowej sprawie pismo Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] r. informujące skarżącą o negatywnym załatwieniu wniosku w sprawie sprzedaży mieszkania komunalnego nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 Kpa, gdyż żaden przepis prawa materialnego nie przewiduje takiego sposobu załatwienia wniosku.
Z powyższych względów zdaniem organu postępowanie o stwierdzenie nieważności pisma należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, gdyż brak jest przedmiotu postępowania tj. decyzji administracyjnej.
Wnioskiem z dnia [...] r. skarżąca zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o sprostowanie i uzupełnienie ww. decyzji, które to wniosek rozpoznano postanowieniem z dnia [...] r., nr [...].
W piśmie z dnia [...] r. skarżąca wskazała, iż nie zgadza się z umorzeniem postępowania i w związku z tym wnosi o ponowne "załatwienie sprawy".
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r., [...]. Organ wskazał, iż pismo Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] r. nie jest decyzją administracyjną, ani postanowieniem, na które służy zażalenie czy też czynnością materialno-techniczną, do której zastosowanie mają przepisy o stwierdzeniu nieważności i z tych względów nie można stwierdzić jego nieważności w trybie art. 156 § 1 Kpa. Ponadto organ wyjaśnił, iż stosownie do treści art. 105 § 1 Kpa postępowanie ulega umorzeniu gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania występuje gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a więc przedmiotu lub podmiotu, co uniemożliwia wydanie decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła S. Cz. zarzucając jej naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz.1591 ze zm.) w związku z art. 11 ust. 2 oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz.2603 ze zm.). Skarżąca wskazała, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło również art. 6-10, art. 61, art. 77, art. 78, art. 80, art. 107 i art. 139 KPA
Zdaniem skarżącej organ błędnie przyjął, iż żaden przepis prawa nie przewiduje rozstrzygnięcia wniosku o sprzedaż mieszkania w drodze decyzji. Uzasadniając powyższe skarżąca wskazała na art. 6 ust. 2, art. 30 i art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jak również na art. 18 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym. Według skarżącej z powyższych przepisów wynika, iż Burmistrz jako organ wykonawczy gminy wydaje rozstrzygnięcia na podstawie zasad ustalonych w uchwałach, które w kwestii zasad nabywania i zbywania nieruchomości podejmuje Rada gminy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenia powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i dodatkowo ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze wskazało, iż żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami powołanych przez skarżącą nie daje podstaw do rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej kwestii zbywania nieruchomości w tym również lokali.
Pismem z dnia [...] r. skarżąca złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodu z "aktu prawnego" wydanego przez Burmistrza Miasta [...] w dniu [...] r. nr [...] oraz z protokołu nr [...] z sesji Rady Miejskiej w [...]. W piśmie tym skarżąca zarzuciła organom naruszenie:
- - art. 105 § 2 w zw. z art. 156 § 2 Kpa,
- - art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 39 § 1 Kpa, art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 9, art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami,
- - art. 2 i 32 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP
Na rozprawie w dniu sąd wniosek strony skarżącej o przeprowadzenie dowodów oddalił.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się bezzasadna.
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 134 § 1 powyższej ustawy, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż postępowanie toczące się z wniosku skarżącej ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest zbadanie czy decyzja nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą, które enumeratywnie wylicza art. 156 § 1 Kpa.
Zakresem tego postępowania objęte są przede wszystkim decyzje administracyjne, a na mocy art. 126 Kpa postanowienia, na które służy zażalenie, postanowienia wydane w wyniku zażalenia, zatwierdzone ugody oraz postanowienia w sprawie ich zatwierdzenia.
Wobec powyższego należy ustalić czy pismo Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...] informujące, iż podanie dotyczące sprzedaży mieszkania zostało rozpatrzone negatywnie jest decyzją administracyjną lub postanowieniem, na które przysługuje zażalenie.
Rozstrzyganie indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej może nastąpić tylko wówczas, gdy kompetencja ta wyraźnie wynika z konkretnego przepisu prawa.
Zdaniem Sądu żadne przepisy prawa administracyjnego nie przewidują rozstrzygania kwestii sprzedaży mieszkania komunalnego w drodze decyzji administracyjnej. Przepisem tym w żadnym wypadku nie jest wskazany przez skarżącą art. 6 ust. 2, art. 30 i art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wyraża jedynie ogólną zasadę działania gminy we wszystkich sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, a nie stanowi natomiast samodzielnej podstawy do wydawania decyzji administracyjnych. Również tą podstawą nie jest art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który wskazuje wyłącznie, iż organem wykonawczym gminy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Art. 30 normujący zadania wójta jako organu gminy nie stanowi także podstawy do wydania decyzji w sprawie sprzedaży mieszkania komunalnego. Artykuł ten ma na celu określenie właściwości rzeczowej organów gminy.
Podobny charakter ma również przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.
Powyższy przepis zastrzega do wyłącznej właściwości rady gminy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących nieruchomości. Z powyższego wynika, iż jeżeli rada gminy nie ustaliła zasad zbycia, nabycia, obciążania nieruchomości, obrót dokonuje się wyłącznie według zasad wskazanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i za zgodą rady gminy w sytuacjach w ustawie tej wskazanych.
Należy zauważyć, iż kwestię nabywania i zbywania nieruchomości stanowiących własność gminy, w tym przypadku mieszkania komunalnego, reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 27 ww. ustawy sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Zatem sprzedaż mieszkania komunalnego może nastąpić jedynie w drodze umowy cywilnoprawnej, a zawarcie takiej umowy nie należy do sfery administracji publicznej. Gmina jako właściciel nieruchomości nie ma obowiązku jej sprzedaży. Wobec powyższego w żadnym wypadku pisma Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] r. nie można traktować jako decyzji administracyjnej.
Skoro pismo Burmistrza Miasta [...] nie jest decyzją administracyjną, a jedynie informacją o sposobie załatwienia sprawy to brak było podstaw, w świetle art. 156 § Kpa, do stwierdzenia jego nieważności.
Zgodnie z art. 105 § 1 Kpa organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne z zakresu prawa administracyjnego, a sprawy z zakresu prawa cywilnego, ubezpieczeń społecznych i prawa pracy tylko wtedy, gdy zostały przekazane na drogę postępowania administracyjnego przepisem ustawy. W związku z tym wszczęcie postępowania w sprawie, która nie jest sprawą administracyjną w tym szerokim znaczeniu prowadzi do umorzenia postępowania.
Zdaniem Sądu organ w toku postępowania nie dopuścił się naruszenia powoływanych przez skarżącą przepisów, wobec czego zarzuty te należy uznać jako bezzasadne. Sąd uznał za nietrafny również zarzut naruszenia przepisów konstytucyjnych (art. 2 i 32 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP). Regulacje te bowiem, jako statuujące zasady: sprawiedliwości społecznej oraz równości obywateli wobec prawa, muszą być szanowane przez wszystkich i muszą być stosowane w stosunku do wszystkich. W obecnie obowiązującym stanie prawnym nie ma możliwości stwierdzenie nieważności pisma o charakterze informacyjnym, a organ wydający inne rozstrzygnięcie naraża się na postawienie mu zarzutu wydania decyzji bez podstawy prawnej.
Organ rozpoznając wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności pisma Burmistrza Miasta słusznie, jak wskazano wyżej, uznał, iż nie jest to decyzja administracyjna i nie można stwierdzić jego nieważności oraz właściwie wobec prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy wydał decyzję o umorzeniu postępowania.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), należało orzec jak w sentencji.
/-/ E. Makosz-Frymus /-/ P. Miładowski /-/ I. Kucznerowicz
AT