Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy Pobiedziska decyzją z 15.01.2018r. nr [...] wydaną na podstawie art. 8a ust. 3 oraz art. 9 ust. 1c pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 4 dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1289 ze zm., dalej: "u.c.p.g."), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1257, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez [...] (dalej: "skarżący") odmówił wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych i ich części, na terenie działki nr [...] w m. [...] 10A, gm. Pobiedziska
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1c pkt 1 u.c.p.g. organ administracji publicznej przed wydaniem decyzji ma obowiązek m.in. ustalić, czy zamierzony sposób gospodarowania odpadami lub nieczystościami płynnymi jest zgodny z wymaganiami ustawy i przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 9 ust. 1c u.c.p.g. właściwy organ odmówi wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ww. ustawy, jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami lub nieczystościami ciekłymi:
- - jest niezgodny z wymaganiami ustawy i przepisami odrębnymi;
- - mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska;
- - przedsiębiorca ma zaległości podatkowe lub zaległości w płaceniu składek na ubezpieczenie zdrowotne lub społeczne.
Organ wskazał, że z przedłożonych dokumentów wynika, że skarżący nie udokumentował, że spełnia warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności objętej przedmiotowym zezwoleniem. Planowana działalność ma być prowadzona na działce przylegającej bezpośrednio do działki o zabudowie mieszkaniowej, również pozostałe działki o zabudowie gospodarsko-mieszkaniowej znajdują się w bliskich odległościach od działki nr [...]. Oddalenie spalarni od siedlisk ludzkich i sprzyjające warunki dla dobrego rozproszenia produktów spalania są bardzo istotne. Substancje powstające w procesach spalania są szkodliwe dla zdrowia i życia ludzi oraz dla środowiska. Ustawodawca w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wprowadził przesłankę uzasadniającą odmowę wydania przedmiotowego zezwolenia, mając na względzie sytuacje, w których może dojść do zagrożenia dla zdrowia ludzi.
Organ wskazał, że prowadzenie spalarni zwłok zwierząt domowych, (które są zaliczane do materiału kategorii 1 zgodnie z art. 8 rozporządzenia (WE) nr 1069/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2009r.) w sąsiedztwie działek o zabudowie mieszkaniowej lub gospodarsko - mieszkaniowej jest właśnie takim wyjątkowym przypadkiem, gdyż typowym wydaje się być prowadzenie spalarni zwłok zwierząt domowych na terenie odosobnionym. Organ podkreślił, że już motyw 2 zdanie pierwsze i drugie rozporządzenia (WE) nr 1069/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2009 r. wskazuje, że produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego, powstają przede wszystkim przy uboju zwierząt do spożycia przez ludzi, przy produkcji wyrobów pochodzenia zwierzęcego, na przykład produktów mlecznych, przy usuwaniu zwierząt martwych oraz podczas stosowania środków zwalczania chorób. Niezależnie od pochodzenia, produkty te stanowią potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi i zwierząt oraz dla środowiska.
Organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że właściciel przedmiotowej działki posiada pozwolenie na budowę udzielone decyzją nr 1350/17 z dnia 15 marca 2017r., obejmujące budowę dwóch budynków: magazynowego i biurowo-socjalnego na terenie działki nr [...] w m. [...], obręb Polska Wieś. Z dokumentów załączonych do przedłożonego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wynika, że budynek biurowo-socjalny ma spełniać nieuciążliwą funkcję typu biuro i służyć jako przestrzeń do działań obsługujących funkcję magazynu.
Natomiast funkcja budynku magazynowego została podana jako czasowe składowania palet z zapakowanymi w kartonach elementami oświetlenia LED i podobnym osprzętem - budynek przeznaczony na pobyt czasowy do 2 h. W dniu 08.11.2017. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowego oraz budynku biurowo-socjalnego. Organ wskazał, że skarżący aktualnie nie posiada pozwolenia na budowę budynku przeznaczonego do prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych i ich części.
Zgodnie z uchwałą nr XXX/272/2016 Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 21 czerwca 2016r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie drogi krajowej i torów kolejowych na wschód od Pobiedzisk. przedmiotowa działka jest objęta zakazem lokalizacji, budowania i rozbudowywania tymczasowych obiektów budowlanych, z wyjątkiem urządzeń zaplecza budów lokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu budowy.
Organ podkreślił, że ustawodawca zobowiązał radę gminy do określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o wydanie przedmiotowego zezwolenia. Rada Miejska Gminy Pobiedziska w uchwale nr LI/513/2010 z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami oraz prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części, w § 2 pkt 1 lit. d) i e) określiła następujące wymagania dla przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych i ich części: dysponowanie prawem do nieruchomości wraz z obiektami i urządzeniami technicznymi do prowadzenia działalności objętej zezwoleniem, w szczególności takiego rodzaju jak chłodnie przystosowane do przechowywania zwłok zwierzęcych i ich części, urządzenie do spalania zwłok zwierzęcych i ich części.
W ocenie organu wnioskodawca nie wykazał dysponowania obiektami i urządzeniami technicznymi do prowadzenia działalności objętej zezwoleniem - takim obiektem nie jest budynek magazynowy, ani biurowy.
Organ wskazał, że zgromadzona dokumentacja dowodowa nie jest wystarczająca do stwierdzenia, że przedsiębiorca spełnia warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności objętej przedmiotowym zezwoleniem, oraz do potwierdzenia, że planowana działalność nie spowoduje zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska.
Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł [...] wnosząc w razie stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z 23.05.2018r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Pobiedziska z dnia 15 stycznia 2018 r., znak sprawy: [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 9 ust. 1c u.c.p.g. w przypadku, gdyby organ uznał, że wnioskodawca nie spełnił prawnych warunków uzyskania zezwolenia musi on jednoznacznie wskazać, które spośród obowiązków ciążących na potencjalnym przedsiębiorcy nie zostały dochowane przez skarżącego, czego nie uczynił organ I instancji.
Kolegium stwierdziło, że Burmistrz Miasta i Gminy Pobiedziska nie przeprowadził wystarczającej indywidualizacji norm prawnych mających zastosowanie w sprawie, a także nie wyjaśnił precyzyjnie jakie warunki prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych i ich części nie zostały spełnione przez [...]. W ocenie organu odwoławczego niedopuszczalnym jest wydanie decyzji odmawiającej w oparciu o odgórne stwierdzenie, że w wyniku realizacji inwestycji może dojść do zagrożenia dla zdrowia ludzi. Przy wydaniu takiej oceny organ I instancji nie powołał się na żadne dowody, a jednocześnie całkowicie pominął stanowisko, a także nie dokonał oceny dowodów złożonych przez skarżącego.
Organ odwoławczy wskazał, że art. 79a k.p.a. wprowadzony nowelizacją ustawy z dnia 8 czerwca 2017 r. miał na celu zapewnienie zmobilizowanie wnioskodawcy do czynnego uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym oraz do zasygnalizowania, że zgromadzone w postępowaniu dowody nie są wystarczające dla pozytywnego załatwienia sprawy. W obwieszczeniu z dnia 8 grudnia 2017 r., [...] Burmistrz Miasta i Gminy Pobiedziska nie sprecyzował, które, lecz wyłącznie poinformował wnioskodawcę, że zgromadzona dokumentacja nie jest wystarczająca do poświadczenia, że przedsiębiorca spełnia warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności objętej zezwoleniem. W ocenie Kolegium nie jest wystarczające pouczenie polegające na przytoczeniu literalnego brzmienia przepisu, lecz organ był zobligowany do szczegółowej egzemplifikacji, które wymagania nie zostały spełnione przez skarżącego.
Organ odwoławczy uznał, że oprócz szczegółowego zrelacjonowania przebiegu postępowania oraz przytoczenia treści obowiązujących przepisów prawnych, organ I instancji nie dokonał ich należytej interpretacji oraz uzasadnienia w kontekście ustalonego stanu faktycznego w sprawie, co stanowi niewątpliwie naruszenie normy wyrażonej w art. 107 § 3 k.p.a.
Kolegium uznało, że według organu I instancji oprócz wskazania potencjalnego przekroczenia normy, o której mowa w art. 9 ust. 1c pkt 2 ustawy u.c.p.g. wyłącznym zarzutem jest ewentualna niezgodność przedsięwzięcia z uchwałą nr XXX/272/2016 Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 21 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie drogi krajowej i torów kolejowych na wschód od Pobiedzisk, zakazującą wznoszenia tymczasowych obiektów budowlanych, z wyjątkiem urządzeń zaplecza budów lokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu budowy. Wspomniana niezgodność wynikać ma z okoliczności, iż w decyzji nr [...] z dnia 15 marca 2017 r. stanowiącej pozwolenie na budowę dwóch budynków: magazynowego i biurowo-socjalnego na dz. nr [...] w m. [...], obręb Polska Wieś, określono inne przeznaczenie budynków, niż związane z prowadzeniem działalności w zakresie prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych i ich części. Z uwagi na brak przedmiotowego aktu administracyjnego w aktach sprawy Kolegium nie było w stanie dokonać weryfikacji przyjętych w niej ustaleń.
Jednocześnie pomimo obszernego przytoczenia wybranych przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) organ I instancji nie wykazał konkretnego naruszenia oraz braku organizacyjnego przedsiębiorcy w kontekście uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o.u.c. Nie przesądzając o zasadności powyższej tezy podniesiono, że przy wyprowadzaniu powyższych rozważań organ I instancji nie wziął pod uwagę (tj. nie dokonał oceny wartości dowodowej) dokumentów przedłożonych przez skarżącego (w tym znajdującej się w aktach decyzji [...] Powiatowego Lekarza Weterynarii w Poznaniu z dnia 19 lipca 2017 r., który w zakresie swoich kompetencji pozytywnie ocenił warunki weterynaryjne w zakładzie zlokalizowanym w miejscowości [...] 10A; w tym spełnienie wymogów określonych we wspomnianym rozporządzeniu (WE) nr 1069/2009).
Kolegium wskazało, że organ I instancji w przypadku wątpliwości w przedmiocie należytego przygotowania w zakresie rozwiązań technologicznych i organizacyjnych przedsiębiorcy do prowadzenia działalności objętej wymaganym zezwoleniem, mógł zgodnie z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. przeprowadzić m.in. oględziny nieruchomości. Jeżeli powyższe działania nie wyjaśnią wątpliwości organ I instancji powinien zlecić wykonanie ekspertyzy przez biegłego posiadającego wiedzę specjalistyczną umożliwiającą ocenę, czy realizacja przedsięwzięcia może spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska.
Kolegium przyznało rację odwołującemu, że Burmistrz Miasta i Gminy Pobiedziska nie rozpoznał pełnego materiału dowodowego, gdyż nie podjął się on oceny dokumentów, a także nie podjął się uzasadnienia dlaczego nie dał wiary dowodom przedkładanym przez wnioskodawcę. Kolegium stanęło na stanowisku, że organ administracji publicznej działający w warunkach swobodnej oceny dowodów może uznać przedkładane przez strony dowody za niewiarygodne, bądź nieprzydatne z punktu widzenia przedmiotu postępowania, jednakże musi on podjąć się ich oceny oraz uzasadnić, z jakiej przyczyny i w jakim stopniu nie zgadzają się one z ustaleniami tego organu.
W ocenie Kolegium organ I instancji w prowadzonym postępowaniu nie zbadał wystarczająco, a także nie udowodnił, że skarżący nie spełnił warunków udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych i ich części. W związku z tym wydana decyzja administracyjna oparta została na niewyjaśnionym stanie faktycznym, mającym istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Uznano to za naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., stanowiącego, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ I instancji w decyzji z dnia 15 stycznia 2018 r. nie dochował należytej staranności przy uzasadnieniu podjętej decyzji polegającej na niepełnej ocenie materiału dowodowego oraz zbyt ogólnym uzasadnieniu faktycznym decyzji, co mogło przełożyć się na uzasadnione wrażenie stron postępowania dowolności wydanego rozstrzygnięcia.
Za zasadny uznano podniesiony przez skarżącego zarzut dopuszczenia zbyt dużej liczby podmiotów do uczestnictwa w postępowaniu na prawa strony postępowania. W przedmiotowej kwestii Burmistrz Miasta i Gminy Pobiedziska piśmie z dnia 13 października 2017 r., [...] udzielił wyłącznie zdawkowego wyjaśnienia, że strony zostały ustalone na podstawie art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.2017.459 ze zm.) — a więc z uwagi na posiadane prawa rzeczowe w rozumieniu prawa cywilnego. Jednak z dokumentacji zgromadzonej w sprawie nie wynika jakiekolwiek jasne kryterium, którym kierował się organ I instancji przy ustalaniu stron postępowania, w szczególności w sytuacji dopuszczenia do udziału w postępowaniu czterdzieści pięć podmiotów. Powyższej kwestii organ nie wyjaśnił także w wydanej decyzji administracyjnej.
Kolegium wskazało, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien ponownie ustalić katalog stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w oparciu o czytelne i weryfikowalne kryterium, celem wyodrębnienia podmiotów uprawnionych do uczestnictwa w toczącym się postępowaniu. Ponadto organ I instancji powinien dokonać ponownej analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego (w tym przedłożonego przez skarżącego), w celu jednoznacznego ustalenia, czy przedsięwzięcie planowane przez niego może powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska.
Ponadto w sytuacji, gdy dotychczas zgromadzone dowody nie wyeliminują wątpliwości w przedmiotowej kwestii, organ I instancji powinien rozważyć czy nie będzie konieczne przeprowadzenie oględzin nieruchomości, bądź zlecenie wykonania niezależnej ekspertyzy przez biegłego posiadającego wiedzę specjalistyczną w tym zakresie.
Sprzeciw od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zwrot od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, a z uwagi na przedmiot postępowania oraz zebrany materiał dowodowy organ II instancji powinien uchylić decyzję organu I i wydać decyzję uwzględniającą żądanie wnioskodawcy (orzec co do istoty sprawy). Wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż organ I instancji powinien skorzystać z dowodu z opinii biegłego jest błędne.
Sprzeciw od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w Poznaniu także [...] (dalej jako "skarżące stowarzyszenie"), wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie.
W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem norm prawnych dotyczących oceny materiału, co miało wpływ na ostateczny kształt decyzji i jej uzasadnienie.
W ocenie skarżącego stowarzyszenia organ I instancji w obszerny sposób wyartykułował argumentację faktyczną i prawną przenosząca normy wynikające z ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu porządku i czystości na grunt przedmiotem sprawy. Organ I instancji (zgodnie z wymaganiami art. 9 ust. 1c u.c.p.g.) wykazał:
- - niezgodność wniosku z wymaganiami ustawy i przepisami odrębnymi,
- - możliwość spowodowania zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi lub środowiska.
Decyzja organu I instancji zawiera jasno wyprowadzony wywód z argumentacją przyczynowo - skutkową: od lokacji przedsięwzięcia w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych, poprzez wskazania podstaw do określenia zagrożeń dla życia i zdrowia (odniesienie się do norm UE), aż do odniesienia się do oceny ww. elementów na grunt bezpośrednich zagrożeń dla życia i zdrowia,
W ocenie skarżącego stowarzyszenia posiadanie podstaw prawnych do decyzji odmownej plus legitymacja społeczna w przedmiotowej sprawie wskazują na prawidłowość wydanej decyzji przez organ I instancji.
[...] uzupełniając swój sprzeciw pismem z 05.08.2018r. wskazał, że w ocenie organu II instancji praktycznie wyłącznym zarzutem w stosunku do prowadzenia zamierzonej inwestycji jest ewentualna niezgodność przedsięwzięcia z uchwałą XXX/272/2016 Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z 21 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie drogi krajowej i torów kolejowych na wschód od Pobiedzisk, zakazującą wznoszenia tymczasowych obiektów budowlanych, z wyjątkiem urządzeń zaplecza budów lokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu budowy.
W ocenie wnoszącego sprzeciw w niniejszej sprawie organ II instancji nie miał podstaw do wydawania orzeczenia kasacyjnego. Organ odwoławczy ma obowiązek podjęcia wszystkich zgodnych z prawem czynności mających na celu ustalenie staniu faktycznego. Jeżeli dostrzeże luki postępowania I instancji, powinien w zakresie tych luk przeprowadzić we własnym zakresie uzupełniające postępowanie dowodowe lub zlecić jego przeprowadzenie organowi I instancji (wykorzystując normę art. 136 k.p.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 roku, poz. 1369, zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935, dalej k.p.a.) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.).
Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji.
Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych.
Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu II instancji, co do wystąpienia przesłanek dla wydania postanowienia o charakterze kasatoryjnym nie są trafne, a co najmniej przedwczesne.
Organ odwoławczy w okolicznościach niniejszej sprawy powinien dokonać merytorycznego jej rozstrzygnięcia lub wyjaśnić dlaczego jest ono niedopuszczalne.
Sąd wskazuje, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Artykuł 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę.
Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Organ odwoławczy bowiem rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie.
Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Przy tym ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji.
W realiach niniejszej sprawy organ II instancji w nieuzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej i bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty i wydania decyzji reformatoryjnej. Sąd przy tym wskazuje, że organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną w ogóle nie wyjaśnił dlaczego nie było możliwe merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.
Organ odwoławczy wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy Pobiedziska nie przeprowadził wystarczającej indywidualizacji norm prawnych mających zastosowanie w sprawie, a także nie wyjaśnił precyzyjnie jakie warunki prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych i ich części nie zostały spełnione przez Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe [...]k [...]k. W ocenie organu odwoławczego niedopuszczalnym jest wydanie decyzji odmawiającej w oparciu o odgórne stwierdzenie, że w wyniku realizacji inwestycji może dojść do zagrożenia dla zdrowia ludzi. Organ odwoławczy wskazał, że przy wydaniu takiej oceny organ I instancji nie powołał się na żadne dowody, a jednocześnie całkowicie pominął stanowisko, a także nie dokonał oceny dowodów złożonych przez skarżącego, co stanowi naruszenie normy prawa procesowego wyrażonej w art. 79a k.p.a. Organ odwoławczy podniósł również, że w obwieszczeniu z dnia 8 grudnia 2017 r., [...] Burmistrz Miasta i Gminy Pobiedziska poinformował wnioskodawcę, że zgromadzona dokumentacja nie jest wystarczająca do poświadczenia, że przedsiębiorca spełnia warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności objętej zezwoleniem, nie wskazując jakich dokumentów brakuje.
W ocenie Kolegium organ I instancji był zobligowany do szczegółowej egzemplifikacji, które wymagania nie zostały spełnione przez skarżącego. Ponadto Kolegium wskazało, że oprócz szczegółowego zrelacjonowania przebiegu postępowania [...] oraz przytoczenia treści obowiązujących przepisów prawnych, organ I instancji nie dokonał ich należytej interpretacji oraz uzasadnienia w kontekście ustalonego stanu faktycznego w sprawie, co stanowi niewątpliwie naruszenie normy wyrażonej w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie wykazał konkretnego naruszenia oraz braku organizacyjnego przedsiębiorcy w kontekście uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o.u.c. Nie przesądzając o zasadności powyższej tezy podniesiono, że przy wyprowadzaniu powyższych rozważań organ I instancji nie wziął pod uwagę (tj. nie dokonał oceny wartości dowodowej) dokumentów przedłożonych przez skarżącego (w tym znajdującej się w aktach decyzji [...] Powiatowego Lekarza Weterynarii w Poznaniu z dnia 19 lipca 2017 r., który w zakresie swoich kompetencji pozytywnie ocenił warunki weterynaryjne w zakładzie zlokalizowanym w miejscowości [...] 10A; w tym spełnienie wymogów określonych we wspomnianym rozporządzeniu (WE) nr 1069/2009).
Organ odwoławczy wskazał również, że organ I instancji w przypadku wątpliwości w przedmiocie należytego przygotowania w zakresie rozwiązań technologicznych i organizacyjnych przedsiębiorcy do prowadzenia działalności objętej wymaganym zezwoleniem, mógł zgodnie z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. przeprowadzić m.in. oględziny nieruchomości. Jeżeli powyższe działania nie wyjaśnią wątpliwości organ I instancji powinien zlecić wykonanie ekspertyzy przez biegłego posiadającego wiedzę specjalistyczną umożliwiającą ocenę, czy realizacja przedsięwzięcia może spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska. Organ odwoławczy wskazał także, że organ I instancji w prowadzonym postępowaniu nie zbadał wystarczająco, a także nie udowodnił, że skarżący nie spełnił warunków udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych i ich części.
W ocenie Kolegium organ I instancji w decyzji z dnia 15 stycznia 2018 r. nie dochował należytej staranności przy uzasadnieniu podjętej decyzji polegającej na niepełnej ocenie materiału dowodowego oraz zbyt ogólnym uzasadnieniu faktycznym decyzji, co mogło przełożyć się na uzasadnione wrażenie stron postępowania dowolności wydanego rozstrzygnięcia.
Sąd wskazuje, że organ odwoławczy wskazał liczne błędy organu I instancji, jednak w żaden nie wyjaśnił dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa.
Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien ponownie ustalić katalog stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w oparciu o czytelne i weryfikowalne kryterium, celem wyodrębnienia podmiotów uprawnionych do uczestnictwa w toczącym się postępowaniu. Ponadto organ I instancji powinien dokonać ponownej analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego (w tym przedłożonego przez skarżącego), w celu jednoznacznego ustalenia czy przedsięwzięcie planowane przez niego może powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska.
Ponadto w sytuacji, gdy dotychczas zgromadzone dowody nie wyeliminują wątpliwości w przedmiotowej kwestii, organ I instancji powinien rozważyć czy nie będzie konieczne przeprowadzenie oględzin nieruchomości, bądź zlecenie wykonania niezależnej ekspertyzy przez biegłego posiadającego wiedzę specjalistyczną w tym zakresie.
Sąd stoi na stanowisku, że przeprowadzenie dowodu z ekspertyzy wykonanej przez biegłego powinno być dokonywane przez organ I instancji w celu zapewnienia realizacji zasady dwuinstancyjności. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy w swoich zaleceniach nakazał organowi I instancji dokonanie ponownej analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego (w tym przedłożonego przez skarżącego) w celu jednoznacznego ustalenia czy przedsięwzięcie planowane przez niego może powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym miał obowiązek dokładnego, ponownego przeanalizowania zgromadzonego materiału dowodowego, a następnie dokonania jego oceny. Organ odwoławczy tego nie zrobił. Nie dokonał analizy zebranego materiału dowodowego i nie dokonał jego oceny. Organ odwoławczy wskazał jedynie liczne błędy organu I instancji.
Organ odwoławczy nie przesądził również o tym, że dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne będzie przeprowadzenie oględzin lub dowodu z ekspertyzy wykonanej przez biegłego. Tym samym organ w nieuzasadniony sposób przerzucił ciążący na nim obowiązek ponownego rozpoznania sprawy na organ I instancji, ograniczając się do wyliczenia błędów popełnionych przez ten organ.
Sąd wskazuje, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. Dlatego w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie przesądził o konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów (oględziny, ekspertyza biegłego). Organ odwoławczy wręcz odstąpił od ponownej oceny ustalonego stanu faktycznego sprawy w toku postępowania administracyjnego.
Należy wskazać, że wydając decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ ma obowiązek uzasadnienia nie tylko niezastosowania § 1 tego artykułu, tj. nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, lecz także niezastosowania art. 136 § 2-4, tj. nieprzeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego. Tylko bowiem uzasadnione i umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. otwiera drogę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie uzasadnił i nie umotywował niezastosowania art. 136 k.p.a.
W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy organ II instancji w nieuzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej i bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty, a w sytuacji w której uznał, że nie jest możliwe załatwienie merytoryczne sprawy, nie uzasadnił jakie przesłanki przemawiają za takim sposobem postępowania.
Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę dokona wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ustali, czy jest on wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ rozważy przy tym możliwość ewentualnego zastosowania art. 136 k.p.a. w wymaganym zakresie, mając na uwadze zaprezentowany wyżej pogląd Sądu, że przeprowadzenie dowodu z ekspertyzy wykonanej przez biegłego powinno być dokonywane przez organ I instancji. W sytuacji uznania, że nie jest możliwe zastosowanie w sprawie art. 136 k.p.a. organ odwoławczy szczegółowo uzasadni takie stanowisko.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Zgodnie z art. 206 p.p.s.a. Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W przedmiotowej sprawie Sąd postanowił odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości dla [...]. Co prawda sprzeciwy skarżącego [...] i skarżącego stowarzyszenia zostały uwzględnione i zaskarżona decyzja została uchylona, to jednak należy wskazać, że argumentacja [...] nie została przez Sąd uwzględniona. Sąd przy tym podkreśla, że w przedmiotowym postępowaniu nie mógł oceniać prawidłowości wykładni i zastosowania przez organy prawa materialnego.