Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 8 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 666/17

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] Starosta S. (zwany dalej: Starosta), orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz H. F. i J. F. w łącznej kwocie [...]zł za utracone prawo własności nieruchomości położonej w K. oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działki nr [...], [...] i [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...] (aktualnie odpowiednio księgi wieczyste: KW nr [...], [...], [...]).

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr SN-II 1.7534.83.2016.2 Wojewoda (zwany dalej: Wojewoda), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm., zwanej dalej: Kpa), po rozpatrzeniu odwołania Gminy K. od decyzji Starosty z [...] listopada 2016 r., w sentencji, której stwierdzono:

1. I. "Ustalić, na rzecz P. H. i J. F., odszkodowanie w wysokości [...] zł (słownie: trzydzieści osiem tysięcy złotych [...]) z tytułu przeniesienia na rzecz Gminy K. prawa własności nieruchomości położonych w K., stanowiących fragmenty drogi gminnej, zapisanych w dniu przeniesienia własności w księdze wieczystej nr POI [...], aktualnie w księgach wieczystych nr [...], POI [...], POI [...], oznaczonych ewidencyjnie, odpowiednio, jako działki nr [...] o pow. 0,0246 ha, [...] o pow. 0,0247 ha, [...] o pow. 0,0248 ha, które przeszły na własność Gminy K. na podstawie ostatecznej decyzji W. K. nr [...], znak: [...] z dnia [...] grudnia 2001 roku, zatwierdzającej na wniosek właścicieli nieruchomości projekty podziału działek w rejonie ulicy [...], [...] i [...] w K..
2. II. Do wypłaty odszkodowania, o którym mowa w pkt I, zobowiązać Gminę K..
3. III. Odszkodowanie zostanie wypłacone jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
4. IV. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego".

uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie II oraz III i orzekł odpowiednio w tym zakresie o: zobowiązaniu W. K. do wypłaty ustalonego w punkcie I odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji, pozostałą część decyzji organu pierwszej instancji pozostawiając w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że decyzją W. K. (zwanego dalej: Wójt) z [...] grudnia 2001 r. znak [...], Nr [...] zwanej dalej: decyzja podziałowa), zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiącej współwłasność H. F. i J. F., w wyniku którego, wydzielone zostały m.in. działki nr [...], [...] i [...], przeznaczone pod "poszerzenie istniejących i budowę nowych dróg gminnych". W przedmiotowej decyzji podziałowej powołano się na ustalenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wsi K. rejon ulicy [...] i [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z [...] lutego 1993 r., zaktualizowanego częściową zmianą planu - uchwalą Rady Gminy K. N. [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. Decyzja podziałowa stałą się ostateczna w dniu [...] grudnia 2001 r.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu Gminy K. z [...] listopada 2016 r. wniosku o "unieważnienie decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. w części dotyczącej przejęcia na rzecz Gminy K. wydzielonych pod drogi działek nr [...], [...] i [...]. Ww działki oznaczone w planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego we wsi K. - rejon ulicy [...] i [...], jako KDW, wewnątrzosiedlowe, nie mogą przejść z mocy prawa na własność Gminy K." Wojewoda podniósł, iż nie jest ustawowo uprawniony do rozpoznania wniosku o wzruszenie ostatecznej decyzji Wójta z [...] grudnia 2001 r. orzekającej o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Organem wyższego stopnia w stosunku do W. K. jest bowiem, zgodnie z art. 17 pkt 1 Kpa w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659, z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P..

W związku z powyższym organ II instancji wskazał, że przekazał ww. wniosek Gminy K. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. i do dnia wydania decyzji Wojewody nie zapadło w tej sprawie żadne rozstrzygnięcie. Zdaniem organu odwoławczego brak było również podstaw do zawieszenia postępowania w związku z wnioskiem o wzruszenie ostatecznej decyzji Wójta z [...] grudnia 2001 r.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł W. K., domagając się uchylenia zaskrzonej decyzji w całości i zarzucając:

1. 1. naruszenie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej: Ugn) w związku z art. 93 w związku z art. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, że wydzielone ulice wewnętrzne są drogami publicznymi i za przejęte pod nie działki gruntu przysługuje odszkodowanie;
2. 2. naruszenie art. 134 w związku z art. 154 Ugn w związku z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, polegające na przyjęciu wadliwego operatu szacunkowego wskutek uznania, że rzeczoznawca dokonał prawidłowej wyceny nieruchomości, z uwzględnieniem właściwych transakcji porównawczych;
3. 3. naruszenie art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 Kpa polegające na nieustaleniu rzeczywistego charakteru wydzielonej ulicy na dzień uprawomocnienia się decyzji o podziale, w szczególności bezkrytycznemu przyjęciu, iż wydzielona ulica wewnętrzna jest drogą publiczną bez jednoczesnego dokonania szczegółowej i wyczerpującej analizy pozwalającej na jednoznaczne ustalenie, że działki [...], [...] oraz [...] służą nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, a nie wyłącznie do obsługi mieszkańców nieruchomości przy niej położonych;
4. 4. naruszenie art. 7 Kpa polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz map ewidencyjnych i zaniechanie poczynienia rozważań w tym zakresie, a także pominięcie części zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności zawartych w planie oznaczeń przedmiotowych ulic jako dróg wewnętrznych, a także ich przeznaczenia jako wyłącznie dróg dojazdowych do projektowanych zabudowań, a nie jako służących do obsługi nieograniczonej liczby podmiotów;
5. 5. naruszenie art. 6 Kpa poprzez wydanie decyzji w oparciu o przepisy prawa nie mogących mieć zastosowania, w szczególności w oparciu o uchwałę nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] października 2002 roku w sprawie nadania nazw przedmiotowym drogom, w sytuacji gdy wszelkie ustalenia w zakresie dostępności drogi poczynić należało w oparciu stan prawny i faktyczny istniejący w dacie uprawomocnienia się decyzji o podziale, a więc na dzień [...] grudnia 2001 roku, kiedy przedmiotowa uchwała nie istniała i nie mogła mieć zastosowania;
6. 6. naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 Kpa polegające na nierozpatrzeniu sprawy w sposób wyczerpujący, tj. w szczególności na zaniechaniu dokonania przez organ dokładnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i, w konsekwencji, błędne przyjęcie, iż decyzja podziałowa jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z treści których, zdaniem organu, ma wynikać, iż sporne drogi są drogami publicznymi, podczas gdy treść zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie wskazuje, iż drogi te są drogami wewnętrznymi, co przesądza o okoliczności wydania decyzji podziałowej z naruszeniem przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, odniósł się szczegółowo do zarzutów skargi i wniósł o jej oddalenie.

Pismem procesowym z dnia z dnia [...] września 2017 r. działający przez pełnomocnika skarżący wniósł replikę na odpowiedź na skargę, podtrzymując wniosek o uchylenie w całości decyzji Wojewody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t. z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów, niż w niej wskazane. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 roku, poz. 1369, zwanej dalej – Ppsa), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1. 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;
2. 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;
3. 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;
4. 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;
5. 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;
6. 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;
7. 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);
8. 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, została spełniona przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 8 Kpa. Podobne stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie sądów (por. wyrok Sądu Najwyższego dnia 5 lipca 1996 r. III ARN 21/96, publ. OSNAP 1997, Nr 3, poz. 32). Przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 Kpa należy bowiem rozumieć jako związek przyczynowy pomiędzy decyzją organu administracji, a inną decyzją lub orzeczeniem. Z kolei związek ten należy rozumieć szeroko, można zobrazować go jako pewną sekwencję działań prawnych organu administracyjnego, zgodnie z logiką których jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji (ta druga decyzja zależna jest od decyzji pierwszej) - por. Kodeks postępowania administracyjnego komentarz. M. Jaśkowska, A. Wróbel, wyd. Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., Warszawa 2009, s. 725.

W niniejszej sprawie niewątpliwie taki związek zachodzi pomiędzy zaskarżoną decyzją, a decyzją podziałową. Tymczasem z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (zwane dalej: SKO, Kolegium) stwierdziło nieważność decyzji podziałowej z dnia [...] grudnia 2001 r. i decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej daje, w ocenie Sądu, podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją dotyczącą wypłaty odszkodowania z tytułu przeniesienia na rzecz Gminy K. prawa własności nieruchomości, które przeszły na własność Gminy na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej z dnia [...] grudnia 2001 roku.

Reasumując, Wojewoda ponownie rozpoznając sprawę w przedmiocie powyższego odszkodowania weźmie pod uwagę zmianę okoliczności sprawy oraz rozważania Sądu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa, orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 cytowanej ustawy.