Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Burmistrz G. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; zwanej dalej jako "k.p.a.") zawiesił postępowanie w sprawie zaopiniowania dokumentacji projektowej na rekultywację gruntu po wydobyciu kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" i "[...]" położonych na działkach oznaczonych numerami [...], [...], [...] w obrębie ewidencyjnym P., gmina G..
W zażaleniu M. P. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]" (zwany dalej również jako "Skarżący") wniósł o uchylenie postanowienia Burmistrza zarzucając mu niewłaściwą wykładnię przepisów oraz brak pełnego i rzetelnego uzasadnienia. W uzasadnieniu zażalenia stwierdził, iż organ I instancji niesłusznie przyjął, że rozstrzygnięcie postępowania w przedmiotowej sprawie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wydanej wcześniej decyzji Marszałka Województwa [...], który cofnął z urzędu zezwolenie na odzysk odpadów. Zaznaczył, że zaopiniowania dokumentacji projektowej na rekultywację gruntu po wydobyciu kruszywa naturalnego związane jest z odrębnym postępowaniem, które jest niezależne od rozstrzygnięcia decyzji Marszałka Województwa [...].
Zdaniem Skarżącego pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozumie się sytuacje, w których rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania przed organem administracji publicznej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem postępowania przed innym organem lub sądem. Prowadząc postępowanie w sprawie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie jeżeli w oparciu o przepis prawa, będący podstawa materialnoprawną rozstrzygnięcia wyprowadzi związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W ocenie Skarżącego organ I instancji nawet nie uzasadnił związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym.
Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z decyzją w sprawie odzysku odpadów Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r. ([...]) zmienioną orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. ([...]) i z dnia [...] października 2011 r. ([...]) Skarżący został zobowiązany do uzyskania decyzji niezbędnej do ustalenia kierunku rekultywacji oraz zagospodarowania terenu poeksploatacyjnego w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2006 r., Nr 49, poz. 356 zwanego dalej również jako "rozporządzenie"). Warunkiem prowadzenia odzysku w procesie R14 zgodnie z rozporządzeniem było uzyskanie decyzji określającej zakres, sposób i termin zakończenia rekultywacji zgodnie z przepisami ochrony środowiska lub ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Prowadzenie rekultywacji bez ustalonego kierunku rekultywacji oraz zagospodarowania terenu poeksploatacyjnego przy użyciu odpadów jest niekompletne pod względem prawnym tym samym zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy postępowaniem w sprawie cofnięcia z urzędu zezwolenia na odzysk (przetwarzanie) odpadów, a postępowaniem w sprawie zaopiniowania dokumentacji projektowej na rekultywację gruntu po wydobyciu kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" i "[...]".
Ustalenia poczynione w postępowaniu w sprawie cofnięcia z urzędu zezwolenia na odzysk (przetwarzanie) odpadów mogą determinować kierunek rekultywacji, a tym samym treść opinii wydanej przez organ opiniujący - Burmistrza G.. Tym samym w ocenie Kolegium postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na odzysk odpadów oraz postępowanie w sprawie ustalenia rolnego kierunku rekultywacji dla gruntów po wydobyciu kruszywa naturalnego pozostają ze sobą w bezpośrednim związku. Decyzja ostateczna o cofnięciu zezwolenia w przedmiocie gospodarowania odpadami pozwoli jednoznacznie stwierdzić czy Skarżący prowadził działalność w zakresie odzysku odpadów niezgodnie z warunkami wydanego zezwolenia oraz, w przypadku utrzymania w mocy decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], ustalić zakres powodowanych naruszeń pozwolenia oraz ustalić czy możliwa jest rekultywacja w kierunku rolnym gruntu po wydobyciu kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" i "[...]".
Kolegium przyznało, że postanowienie Burmistrza zawiera braki w zakresie rozwinięcia poszczególnych elementów uzasadnienia postanowienia, jednak uznało, że organ I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.
W jego ocenie Kolegium bez głębszej analizy stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Organ niesłusznie przyjął, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o niezupełny stan faktyczny, albowiem Minister Środowiska przychylił się do argumentacji Skarżącego wyrażonej w odwołaniu i uchylił w całości decyzję. Obecnie na skutek błędów urzędników musi uzupełniać decyzję o zezwoleniu na odzysk odpadów tylko dlatego, ze urzędnik ją wydający pominął fakt braku wcześniejszej decyzji w sprawie kierunku rekultywacji.
Skarżący podkreślił, że zaopiniowania dokumentacji projektowej na rekultywację gruntu po wydobyciu kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" i "[...]" związane jest z odrębnym postępowaniem, które jest niezależne od rozstrzygnięcia decyzji Marszałka Województwa [...].
W ocenie Skarżącego organ I instancji nie uzasadniał związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r. poz. 718), zwanej dalej jako p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza G. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] dotyczące zawieszenia postępowania w sprawie zaopiniowania dokumentacji projektowej na rekultywację gruntu po wydobyciu kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" i "[...]" położonych na działkach oznaczonych numerami [...], [...], [...] w obrębie ewidencyjnym P., gmina G..
Jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia Kolegium wskazało przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Brak jest ustawowej definicji pojęcia zagadnienia wstępnego jednak zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jaki w doktrynie prawa przyjmuje się, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w omawianym przepisie należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym.
Wystąpienie zagadnienia wstępnego związane jest zatem z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania (por. wyroki NSA z dnia 1 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA 534/98; LEX nr 41763, z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt I OSK 321/14 L EX nr 1926060, z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1789/12 LEX nr 1494705, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, C.H. BECK, Warszawa 2011, s. 377-379).
Kolegium podzielając stanowisko organu I instancji za zagadnienie wstępne uznało sprawę w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na odzysk (przetwarzanie) odpadów udzielonego decyzją Starosty z dnia [...] lipca 2010 r. Rozstrzygając czy wynik prowadzonego przez Marszałka Województwa [...] postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na odzyska odpadów może zostać uznane za zagadnienie wstępne w sprawie zaopiniowania dokumentacji projektowej na rekultywację gruntu po wydobyciu kruszywa naturalnego przybliżyć należy kwestię rekultywacji gruntu oraz wzajemnej zależności między możliwością prowadzenia rekultywacji gruntu po wydobyciu kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" i "[...]" oraz posiadania zezwolenia na odzysk (przetwarzanie) odpadów. O tym bowiem, że rozstrzygnięcie jednej sprawy zależy od rozstrzygnięcia drugiej sprawy decydują przepisy prawa materialnego.
Z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 909) wynika, że osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. M.in. osobę obowiązaną do rekultywacji, kierunek i termin rekultywacji określa decyzja wydana na podstawie art. 22 ust. 1 powołanej ustawy. Zgodnie z art. 4 pkt 18 ww. ustawy pod pojęciem rekultywacji gruntów rozumie się nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Niniejsze postępowanie dotyczyło zaopiniowania dokumentacji projektowej na rekultywację gruntu po wydobyciu kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" i "[...]".
Rekultywacja ta polegać miała na wypełnieniu odpadami wyrobiska po eksploatacji kruszywa naturalnego z ww. złóż., a więc na przetwarzaniu odpadów, które z kolei wymaga, stosownie do art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, uzyskania stosownego zezwolenia.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy uznać należało, że Kolegium prawidłowo uznało tak jak organ I instancji, iż zakończenie postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na przetwarzanie odpadów udzielonego decyzją Starosty z dnia [...] lipca 2010 r. ([...]) zmienioną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. ([...]) i z dnia [...] października 2011 r. ([...]) stanowi zagadnienie wstępne. Skoro bowiem niniejsze postępowanie dotyczyło zaopiniowania dokumentacji projektowej na rekultywację gruntu po wydobyciu kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" i "[...]", a rekultywacja ta odbywać się miała poprzez wypełnienie odpadami wyrobiska po eksploatacji tych złóż (przetwarzanie odpadów), to nie budzi wątpliwości w ocenie Sądu, iż zakończenie postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na przetwarzanie odpadów stanowi zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie. Niewątpliwie bowiem zakończenie postępowania prowadzonego przez Marszałka Województwa determinuje treść rozstrzygnięcia jakie zapadnie w niniejszej sprawie.
Tym samym Kolegium prawidłowo uznało, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniająca zawieszenie postępowania. Tym samym Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi co do zasady nie zasługuje na uwzględnienie.
Marginalnie Sąd wyjaśnia, że rację ma Skarżący, iż wprawdzie organ
I instancji nie uzasadnił jakie znaczenie ma wcześniejsze rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej zaopiniowania dokumentacji projektowej na rekultywację gruntu, to jednak zaznaczyć trzeba, iż kwestia ta została w należyty sposób wyjaśniona przez organ odwoławczy.
Sąd uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w sposób określony w art. 145 § 1 p.p.s.a., na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.