Uzasadnienie
Pismem z 28 października 2022 r. Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, zaskarżył uchwałę Nr LII/483/2018 Rady Gminy Rokietnica z dnia 26 marca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Rokietnica, rejon ul. Leśnej, Szkolnej i ul. Bukowej – w części obejmującej § 10 ust. 2 – z powołaniem się na zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej: "u.p.z.p.") w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie") poprzez brak określenia w Uchwale wszystkich wskazanych w § 4 pkt 8 rozporządzenia parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o:
- 1) uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w części obejmującej jej § 10 ust. 2;
- 2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w § 10 ust. 1 Uchwały rada zapisała, że: "W zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym - nie wskazuje się terenów wymagających wszczęcia procedury scalania i podziału nieruchomości w rozumieniu przepisów odrębnych.
Natomiast zgodnie z § 10 ust. 2 Uchwały: "W przypadku wszczęcia procedury scalania i podziału nieruchomości w rozumieniu przepisów odrębnych ustala się:
- 1) minimalną powierzchnię działki budowlanej:
- a) 600 m2 dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej realizowanej w formie wolnostojącej,
- b) 800 m2 dla zabudowy usługowej, przy czym nie dotyczy to działek, przeznaczonych pod infrastrukturę techniczną;
- 2) kąt położenia granicy działki budowlanej w stosunku do terenów komunikacji nie mniejszy niż 60°".
Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Natomiast w myśl § 4 pkt 8 rozporządzenia jednym ze standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego są ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, które powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że w przepisie § 10 ust. 2 Rada Gminy Rokietnica określiła jedynie minimalną powierzchnię działki budowlanej oraz kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Brak w planie określenia minimalnych lub maksymalnych frontów działek powoduje, iż możliwe jest ich dowolne określenie co jest niezgodnie z intencją ustawodawcy.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Rokietnica wniósł o oddalenie skargi w całości. Podniósł, że analogiczna kwestia była już przedmiotem zapytania Wojewody Wielkopolskiego na etapie weryfikacji zgodności podjętego planu z prawem. Pismem o znaku IR-III.4130.161.2.2018.3 z dnia 8 sierpnia 2018 r. Wojewoda Wielkopolski wniósł o wyjaśnienia, czy intencją organu planistycznego było faktycznie wprowadzenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. W odpowiedzi Wójt Gminy Rokietnica wyjaśnił, że ze względu na istniejący stan geodezyjny, w § 10 Uchwały odstąpiono od wskazywania terenów wymagających wszczęcia procedury scalania i podziału nieruchomości w rozumieniu przepisów odrębnych, w trybie Wskazano jedynie, że na terenie objętym planem dopuszcza się scalanie i podział nieruchomości. Ustalenia dotyczące parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. organ zamieszcza obowiązkowo jedynie dla obszarów, które w planie miejscowym zostały przewidziane do scalenia i podziałów.
W wyroku z dnia 16 lutego 2011 r. (II SA/GI 920/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że o niezgodności z prawem planu miejscowego nie rozstrzyga brak określenia minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego dla obszarów, które to działki w planie miejscowym nie zostały wskazane jako wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 ustawy, brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem. W dacie przyjęcia Uchwały z ówczesnej analizy orzecznictwa sądowo-administracyjnego, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikało, iż treść Uchwały jest poprawna i spełnia wymogi prawne w tym wynikające z art. 15 ust 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) i tego typu uchybienie nie stanowiło istotnego naruszenia prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
W świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40, dalej: u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć ją później, w trybie art. 93 u.s.g.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 217) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu, przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych.
Przedmiotowa uchwała została zaskarżona przez Wojewodę jedynie w części obejmującej jej § 10 pkt 2 i w tym też zakresie została ona poddana kontroli Sądu z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego przedmiotem i zakresem zaskarżenia.
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.
Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym: "obowiązkowo" (ust.
- 2) oraz "w zależności od potrzeb" (ust.
- 3) – a dodatkowo scharakteryzowany w rozporządzeniu Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; w skrócie "rozporządzenie"). Należy jednak zauważyć, że taki sposób rozumienia owej "obligatoryjności" elementów planu wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w tym przepisie, wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyroki NSA: z 23.04.2010 r., II OSK 311/10; z 13.10.2011 r., II OSK 1566/11; z 06.09.2012 r., II OSK 1343/12 – CBOSA; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 15 Nb 6, s. 18; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 15). W pewnym sensie są to więc także postanowienia wprowadzane do konkretnego planu miejscowego "w zależności od potrzeb" – z tym że "potrzeb" pojmowanych obiektywnie, jako ściśle uwarunkowanych istniejącymi okolicznościami faktycznymi, a nie, jak na tle art. 15 ust. 3 u.p.z.p., bardziej subiektywnie, jako wynikających z własnej, swobodnej oceny organu planistycznego (por. wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2406/18, CBOSA).
Dalej należy podkreślić, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w – przywołanym nota bene w skardze – wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2022 r. w sprawie II OSK 296/19, CBOSA). Na kanwie analogicznego stanu faktycznego NSA stwierdził m.in., że "przystępując do ustalania zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości należy określić je kompleksowo realizując § 4 pkt 8 Rozporządzenia, czego Rada Gminy w niniejszej sprawie nie uczyniła. Wyliczony w przepisie katalog zawiera obligatoryjne minimum zasad i warunków, które należy ustalić. Wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie ma charakter istotny i rażący. Z tych względów należało stwierdzić nieważność zaskarżonego przepisu miejscowego planu. Jak wskazano powyżej ustalenie zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości w miejscowym planie nie zawsze jest obligatoryjne, ich brak w tym konkretnym przypadku nie jest sprzeczny z prawem, nie zachodziła zatem konieczność uchylenia całego aktu prawa miejscowego."
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a., obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego wynagrodzenie pełnomocnika w kwoce 480 zł równe minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) - pkt 2 sentencji wyroku.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 1842 ze zm.).