Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r.- nr [...] Prezydent Miasta K. na podstawie art. 2, art. 3, art. 5, art. 6 ust. 1, 5 i 6, art. 7, art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. 71/01/734 [ze zm.]- dalej udm) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. 156/01/1817- dalej rozporządzenie), przyznał na okres od [...]września 2006 do [...] lutego 2007 r. P.S.: dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie; ryczałt z uwagi na brak CO, CW, gazu przewodowego w lokalu nr [...] w budynku położonym w K. przy ul. Poznańskiej [...], w wysokości [...] zł miesięcznie.
W uzasadnieniu Prezydent podniósł, że w mieszkaniu o powierzchni [...] m2 wraz z Wnioskodawcą zamieszkuje jeszcze jedna osoba. Średni dochód na 1 członka rodziny brutto za okres ostatnich 3 miesięcy wynosi [...] zł. Zostały spełnione warunki uprawniające do przyznania dodatku mieszkaniowego i ryczałtów na ogrzewanie lokalu i wody (k. 5 akt administracyjnych).
Pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. P.S. odwołał się jedynie od tej części decyzji, w której nie przyznano Mu dodatku mieszkaniowego za miesiąc sierpień 2006 r. Wskazał, że poprzedni dodatek miał przyznany do [...] lipca 2006 r.; wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego na kolejny okres złożył [...] sierpnia 2006 r. Nie może się zgodzić z tym, że Urząd przyznał Mu dodatek dopiero od września 2006 r. Wniósł o zmianę decyzji i przyznanie dodatku od sierpnia 2006 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. Odwołujący się podniósł, że decyzja z dnia [...]sierpnia 2006 r.- nr [...] jest dlań krzywdząca także w zakresie określenia wysokości przyznanego dodatku mieszkaniowego i ryczałtu.
W ocenie Wnioskodawcy, "według Urzędu Miejskiego czym większy dochód tym więcej dopłacają". Do odwołania P.S. dołączył kserokopie dwu decyzji o przyznaniu Mu dodatku mieszkaniowego i ryczałtu w okresach: od [...] lutego 2005 do [...] lipca 2005 i od [...] sierpnia 2005 do [...] stycznia 2006 r.(k. 3-6 akt odwoławczych).
Decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.
W szczegółowym uzasadnieniu Samorządowe Kolegium wskazało, że z wniosku złożonego dnia 2 sierpnia 2006 r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego wynika, że P.S. zajmuje lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w K. o powierzchni użytkowej [...] m2. Lokal ów nie jest wyposażony w centralne ogrzewanie, w centralnie dostarczaną ciepłą wodę i gaz przewodowy. W lokalu tym mieszkają 2 osoby. W deklaracji o dochodach Odwołujący podał, że średni miesięczny dochód w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku (w maju, czerwcu i lipcu 2006 r.) wynosił [...]6 zł. Jeśli osoba ubiegająca się o dodatek zamieszkuje w lokalu mieszkalnym lub domu, który nie wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu gminy, wówczas do jej wydatków mieszkaniowych, na podstawie których obliczany jest dodatek, zalicza się wydatki, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy (art. 6 ust. 6 udm).
Wydatki za zajmowany lokal wyliczone wg stawek w zasobie mieszkaniowym miasta K. wynoszą [...]zł miesięcznie. Lokal Wnioskodawcy nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, co i gazu przewodowego; do wydatków na mieszkanie należy doliczyć ryczałt za brak tych urządzeń- za brak co- [...] zł+ brak cw- [...]zł+ brak gazu [...] zł= 102,92 zł (§ 3 rozporządzenia). Kwota stanowiąca podstawę wyliczenia dodatku mieszkaniowego wynosi [...]zł ([...]zł+ [...]zł). Wysokość dodatku stanowi różnicę między wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu, a kwotą wydatków, jakie osoba otrzymująca dodatek musi sama ponieść- tj 12% dochodów gospodarstwa domowego w gospodarstwie 2-4 osobowym, czyli [...] zł- [...] zł (12% z [...] zł)= [...]zł. Wysokość dodatku mieszkaniowego, łącznie z ryczałtem, nie może przekraczać 70 % faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeśli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa powierzchni normatywnej (art. 6 ust. 10 udm).
Organ I instancji prawidłowo wyliczył kwotę przysługującego Odwołującemu się dodatku mieszkaniowego wraz z ryczałtem w wysokości [...]zł miesięcznie. Dodatek mieszkaniowy przyznawany jest na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku (art. 7 ust. 5 udm). Wniosek o dodatek mieszkaniowy wraz z deklaracją o wysokości dochodów rodziny złożono w siedzibie organu I instancji dnia [...] sierpnia 2006 r.- organ prawidłowo ustalił termin przyznania dodatku na okres [...] miesięcy począwszy od dnia [...] września 2006 r. Brak było podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji.
W skardze na powyższą decyzję P.S. wniósł o jej uchylenie. Wnioskodawca przywołał w szczególności i rozwinął argumenty podniesione uprzednio w odwołaniu. Nadto wskazał, że jest ojcem, samotnie wychowującym syna D., urodzonego w 1994 r., zgodnie z wyrokiem Sądu w K.- sygn. [...]. Jego miesięczne dochody to: [...]zł brutto renty ([...]zł netto)+ [...] zł miesięcznie zasiłku rodzinnego. Skarżący uznany został za całkowicie niezdolnego do pracy przez ZUS do [...] września 2007 r. Dodatek mieszkaniowy miał przyznany [...] lipca 2006 r.; nowy wniosek złożył dnia [...]sierpnia 2006 r. ze względu na stan zdrowia. Lekarz orzecznik ZUS uznał Skarżącego całkowicie niezdolnym do pracy- jest to poważna przesłanka do przywrócenia Mu dodatku mieszkaniowego od sierpnia 2006; w przeciwnym razie będzie zaległość na kolejny okres zasiłkowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się niezasadną.
1. Zgodnie z art. 3 § 1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa) sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej.
2. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ustalenia faktyczne Samorządowego Kolegium, czyniąc je integralną częścią swych ustaleń. Bezspornym w sprawie jest stan faktyczny- w tym w szczególności w zakresie miesięcznego dochodu rodziny ([...]zł). Dodatek mieszkaniowy przysługuje między innymi najemcom lokali mieszkalnych pod warunkiem, że średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego, liczony w ciągu trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o dodatek, nie przekracza 125% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku (art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 udm). Kwota najniższej emerytury i renty od 1 marca 2006 r. wynosi 597,46 zł (Komunikat Prezesa ZUS z dnia 13 lutego 2006 r.- MP 12/06/166), a 125% tej kwoty stanowi 746,83 zł.
3. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że w owym lokalu mieszkają 2 osoby i trafnie przyjęły do obliczeń 12% dochodów gospodarstwa domowego (pkt 2 ust. 1 art. 6 udm)- w gospodarstwie 2-4-osobowym. Prawidłowo organy obu instancji wyliczyły wydatki na powierzchnię normatywną.
4. Ustawodawca nie wprowadził żadnej podstawy do obniżenia tej wartości do 90% z owej kwoty [...] zł= [...] zł. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 maja 2006 r.- sygn. P 4/05 (OTK-A 5/06/55; R. Krupa- Dąbrowska "Ograniczenie wydatków było bezprawne"- Rzeczpospolita z 10.5.2006- C1) orzekł, że: art. 9 ust. 1 pkt 1 udm jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji; § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. 156/01/1817) jest niezgodny z art. 6 ust. 1 udm. Sentencja wyroku została opublikowana 18 maja 2006 r. (Dz.U. 84/06/587).
W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych- mimo wadliwości zastosowanej terminologii, uregulowanej w sposób wysoce skomplikowany i niejasny, metody ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego- zawiera pełną regulację sposobu wyliczenia dodatku mieszkaniowego. Skoro możliwe było od początku ustalenie wysokości dodatku mieszkaniowego wyłącznie na podstawie przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych, to rzeczą niedopuszczalną było uregulowanie w rozporządzeniu w sposób samoistny odrębnego od ustawowego reżimu określania wysokości dodatku mieszkaniowego. Niedopuszczalne jest bowiem- przy oczywistym naruszeniu konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa- by normy o charakterze wykonawczym determinowały treść norm ustawowych.
Sama regulacja zawarta w art. 9 ust. 1 udm nie zawiera wytycznych dotyczących treści rozporządzenia; nie zawiera ich również art. 9 ust. 2 wskazujący, że jest rozwinięciem ust.
1. Ani cały art. 9 udm, ani inne przepisy tej ustawy, nie zawierają wytycznych co do treści rozporządzenia. Dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem pieniężnym wypłacanym z funduszy publicznych, przy czym przesłanki uzyskania prawa do dodatku związane są z sytuacją materialną osoby zajmującej lokal mieszkalny, służący zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych (art. 2, art. 3 udm). Instytucja dodatku mieszkaniowego nie jest bezpośrednio uregulowana w Konstytucji, ale wydanie regulujących ją przepisów stanowi realizację ciążącego na władzach publicznych konstytucyjnego obowiązku prowadzenia działań sprzyjających zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli i ochrony prawa do użytkowania lokalu służącego zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych (art. 75 Konstytucji). Temu obowiązkowi władz publicznych odpowiadają stosowne uprawnienia obywateli, które- w myśl art. 81 Konstytucji- mogą być dochodzone w granicach określonych w ustawie.
Skoro zatem wysokość dodatku mieszkaniowego określała od początku ustawa o dodatkach mieszkaniowych, to trafnie przyjęto podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego 100% poniesionych wydatków za zajmowany lokal mieszkalny. W tym zakresie wyrok Trybunału jest skuteczny ex tunc, tym bardziej, że obowiązek prokonstytucyjnej wykładni prawa, z zachowaniem prymatu ustawy w hierarchii źródeł prawa spoczywa na każdym organie stosującym prawa- zarówno na sądach, jak i na organach administracji publicznej (art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji; art. 6 kpa). Dał temu w szczególności wyraz Trybunał Konstytucyjny wskazując, że wobec przywołania jako podstawy prawnej rozporządzenia całego art. 9 udm, ustalenie, które przepisy tego rozporządzenia tracą moc obowiązującą (ponad § 2 pkt 2 rozporządzenia, wymieniony w punkcie 2 sentencji wyroku) jest zadaniem organów powołanych do stosowania prawa, w szczególności (zatem nie tylko) sądów (pkt III ppkt 2 uzasadnienia).
5. Trafnie organy obu instancji ustaliły, że wniosek o dodatek mieszkaniowy wpłynął do organu I instancji dnia [...] sierpnia 2006 r. i prawo do dodatku i ryczałtu można było przyznać dopiero od [...] września 2006 r. (art. 7 ust. 5 udm). Trafnie organ odwoławczy uznał, że sytuacja zdrowotna Wnioskodawcy i Jego trudna sytuacja rodzinna, nie mogły wpłynąć na termin przyznania dodatku mieszkaniowego i ryczałtu. Okoliczności te mogą być przesłanką przyznania dodatku celowego (art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej- Dz.U. 64/04/593 ze zm.)- w odrębnym postępowaniu.
Oba złożone przez Skarżącego odpisy decyzji nie mogły wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Decyzje te są ostateczne i chronione art. 16 § 1 kpa. Nie zapadły one w granicach sprawy (art. 135 ppsa). Dla określenia wysokości świadczeń posłużyło szereg zmiennych parametrów- w tym wysokość czynszu w lokalach gminnych, ceny 1 kWh według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, wysokość najniższej emerytury (562,58 zł- MP10/04/162) etc. Czy wysokość przyznanych uprzednio świadczeń była prawidłowa, mógłby zbadać jedynie właściwy organ w ewentualnym postępowaniu nadzwyczajnym (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Wysokość przyznanych uprzednio świadczeń nie podważa prawidłowości subsumcji w niniejszej sprawie.
Skoro ustalenia faktyczne były prawidłowe i nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, należało orzec jak w sentencji (art. 151 ppsa).
/-/D.Rzyminiak - Owczarczak /-/E. Kręcichwost – Durchowska /-/M. Dybowski
MB