Uzasadnienie
Wojewoda Wielkopolski (dalej również: Wojewoda; skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), w skardze przekazanej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przez Radę Miejską w Nowym Tomyślu (dalej również: Rada Miejska; Rada; organ) w dniu 10 stycznia 2024 r., zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 28 października 2022 r. nr LIX/626/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Nowy Tomyśl – ZACHÓD (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z dnia 18 listopada 2022 r., poz. 8093) - w części obejmującej słowa:
- - "dwuspadowego" w postanowieniach § 15 ust. 5 pkt 1 lit. e tiret drugie, § 15 ust. 6 pkt 1 lit. e tiret drugie i § 15 ust. 7 pkt 1 lit. e tiret drugie,
- - "mieszkalnego" w postanowieniach § 15 ust. 13 pkt 1 lit. f tiret pierwsze,
- - "mieszkalnego wielorodzinnego" w postanowieniach § 15 ust. 25 pkt 1 lit. g tiret pierwsze.
Wojewoda wniósł (pkt 1 skargi) o stwierdzenie nieważności tej uchwały w zaskarżonej części, tj. w zakresie słów "dwuspadowego", "mieszkalnego" i "mieszkalnego wielorodzinnego" w wyżej opisanych postanowieniach § 15 ust. 5 pkt 1 lit. e tiret drugie, § 15 ust. 6 pkt 1 lit. e tiret drugie i § 15 ust. 7 pkt 1 lit. e tiret drugie, § 15 ust. 13 pkt 1 lit. f tiret pierwsze i § 15 ust. 25 pkt 1 lit. g tiret pierwsze. Ponadto skarżący wniósł (pkt 2 skargi) o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, że zaskarżona uchwała została przekazana organowi nadzoru w dniu 14 listopada 2022 r., a jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) - dalej: u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - dalej: u.p.z.p.
Wyjaśnił, że w wyniku analizy uchwały w zakresie zgodności z ustawą (w brzmieniu obowiązującym w dniu 28 października 2022 r.) w odniesieniu do zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził, że w § 15 ust. 5 pkt 1 lit. e tiret drugie, § 15 ust. 6 pkt 1 lit. e tiret drugie i § 15 ust. 7 pkt 1 lit. e tiret drugie uchwały ustalono, w zakresie szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolami 4MN, 7MN, 9MN, 12MN, 13MN, 14MN i 19MN, wysokość budynku pomocniczego: w przypadku dachu płaskiego - nie więcej niż 4,0 m, w przypadku dachu stromego dwuspadowego - nie więcej niż 5,5 m. Skarżący wskazał na to, że w § 15 ust. 5 pkt 1 lit. f tiret drugie, § 15 ust. 6 pkt 1 lit. f tiret drugie i § 15 ust. 7 pkt 1 lit. f tiret pierwsze, ustalono dla budynków pomocniczych lokalizowanych na tych terenach dachy strome lub dachy płaskie; przy tym dach stromy został zdefiniowany w § 2 pkt 3 uchwały jako "dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych powyżej 30° do 45° lub dach wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych powyżej 16° do 45°, z symetrycznym kątem spadku głównych połaci dachowych".
W związku z tym, określone w uchwale parametry zabudowy nie pozwalają na ustalenie wysokości budynków pomocniczych z dachami stromymi wielospadowymi, które zostały dopuszczone (zgodnie z definicją dachu stromego) do realizacji na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolami 4MN, 7MN, 9MN, 12MN, 13MN, 14MN i 19MN.
Ponadto Wojewoda podniósł, że w § 15 ust. 13 pkt 1 lit. f tiret pierwsze uchwały ustalono, w zakresie szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenu oznaczonego symbolem 7MN/U, wysokość zabudowy dla budynku mieszkalnego, budynku pomocniczego i obiektów budowlanych innych niż budynki. W § 15 ust. 13 pkt 1 lit. a dopuszczono na terenie oznaczonym jako 7MN/U lokalizację budynku mieszkalnego lub mieszkalno-usługowego lub usługowego w zabudowie wolnostojącej lub bliźniaczej. W związku z tym w uchwale nie została określona wysokość zabudowy dla budynków mieszkalno-usługowych i usługowych.
Natomiast w § 15 ust. 25 pkt 1 lit. g tiret pierwsze uchwały ustalono, w zakresie szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej oznaczonego symbolem 7MW/U, wysokość zabudowy ustalono dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego, budynku pomocniczego i obiektów budowlanych innych niż budynki. W § 15 ust. 25 pkt 1 lit. a uchwały dopuszczono na terenie oznaczonym jako 7MW/U lokalizację budynku mieszkalno-usługowego (wielorodzinnego) lub usługowego. W związku z tym w uchwale nie została określona wysokość zabudowy dla budynków usługowych realizowanych na przedmiotowym terenie.
Zdaniem Wojewody, omówione uchybienia stanowią istotne naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ uniemożliwiają zastosowanie ustaleń uchwały przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w odniesieniu do niektórych rodzajów zabudowy dopuszczonych do realizacji na obszarze objętym planem i prowadzą do wątpliwości interpretacyjnych na etapie udzielania pozwolenia na budowę.
Skarżący zauważył również, że zgodnie z wyjaśnieniami Burmistrza Nowego Tomyśla w toku postępowania nadzorczego (pismo z dnia 11 maja 2023 r. znak UiGN.6722.3.3.2019.II) we wskazanych miejscach w uchwale, w wyniku omyłek pisarskich zapisano słowa: "dwuspadowego" w § 15 ust. 5 pkt 1 lit. e tiret drugie i § 15 ust. 6 pkt 1 lit. e tiret drugie, "budynku mieszkalnego" w § 15 ust. 13 pkt 1 lit. f tiret pierwsze, "budynku mieszkalnego" w § 15 ust. 25 pkt 1 lit. g tiret pierwsze; w związku z powyższym Burmistrz Nowego Tomyśla wniósł o unieważnienie w uchwale wybranych słów, co pozwoli na funkcjonowanie ustaleń planu miejscowego bez problemów interpretacyjnych.
Wojewoda stwierdził również, że ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały we wskazanej części i dlatego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wnosi o to do Sądu.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Nowy Tomyślu, reprezentowana przez Burmistrza Nowego Tomyśla, zastępowanego przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), wniosła o uwzględnienie skargi w zakresie pkt 1 "na koszt skarżącego" i nieobciążanie Rady Miejskiej kosztami procesu. Ponadto Rada wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W uzasadnieniu pełnomocnik organu przedstawił zagadnienia proceduralne związanych z podjęciem zaskarżonej uchwały, podnosząc, że nie powinien budzić zastrzeżeń tryb podejmowania przez Radę Miejską zaskarżonej uchwały, nie naruszono tutaj przepisów ustaw o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia ani też przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Pełnomocnik wskazał również na to, że Burmistrz Nowego Tomyśla w skierowanym do Wojewody piśmie z dnia 11 maja 2023 r. znak UiGN.6722.3.3.2019.II przychylił się do jego uwag, odnoszących się m.in. do niezgodności z prawem zawartych w treści uchwały postanowień, polegających na użyciu: wyrazu "dwuspadowego" w § 15 ust. 5 pkt 1 lit. e tiret drugie, oraz w § 15 ust. 6 pkt 1 lit. e tiret drugie uchwały, wyrazu "mieszkalnego" w wyrażeniu "budynku mieszkalnego" w § 15 ust. 13 pkt 1 lit. f tiret pierwsze uchwały i wyrażenia "mieszkalnego wielorodzinnego" w § 15 ust. 25 pkt 1 lit. g tiret pierwsze uchwały.
Zdaniem organu, skarżący "ma rację, domagając się stwierdzenia nieważności wyrazów i wyrażeń użytych we wskazanych przez siebie jednostkach redakcyjnych zaskarżonej uchwały", nie sposób natomiast zgodzić się z tezą, jakoby poprzez użycie wzmiankowanych wyrazów i wyrażeń doszło do "istotnego naruszenia prawa". W ocenie organu doszło do oczywistej omyłki pisarskiej, a sygnalizowane przez stronę skarżącą uchybienie nie należy do takich, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (co w konsekwencji stanowiło by "istotne naruszenie prawa"). Podniósł, że ciężar gatunkowy tego uchybienia wskazuje wprawdzie, że "wyrazy i wyrażenia opisane w skardze wprowadzają pewne wątpliwości interpretacyjne, nie skutkują natomiast formułowaniem tezy, jakoby miało dojść do "istotnego naruszenia prawa", teza taka jest tezą idącą zbyt daleko". Zarazem organ stwierdził, że "usunięcie z tekstu uchwały wskazanych wyrazów i wyrażeń pozwala na bezkonfliktowe stosowanie uchwalonego aktu prawa miejscowego", stąd też wniosek skarżącego o zasądzenie od Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu zwrotu kosztów procesu – jakkolwiek znajdujący podstawę prawną – idzie zbyt daleko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie rozważań należy zauważyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. Wystąpił o to organ w odpowiedzi na skargę, zaś strona przeciwna (skarżący) nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Dodać należy, że obydwie strony postępowania były reprezentowane przez zawodowych pełnomocników procesowych.
Sąd miał na uwadze, że skargę wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.).
W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy jego zdaniem akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 320/05 i postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 572/05 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności kwestionowanej obecnie uchwały, wobec czego był władny ją zaskarżyć później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.
W następnej kolejności należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tylko istotne naruszenie zasad sporządzania oraz istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 u.p.z.p. jako lex specialis stanowi niewątpliwie modyfikację ogólnej reguły wyrażonej w art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którą uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważne, jeżeli naruszenie prawa jest istotne (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1981/16). Za istotne naruszenie prawa w tym zakresie, skutkujące nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części, należy rozumieć jedynie takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania aktu planistycznego.
Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego (tzw. procedury planistycznej), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego, których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia: 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08 - dostępne jw.). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym obowiązkowo (ust.
- 2) oraz w zależności od potrzeb (ust. 3).
Dodać jeszcze należy, że w świetle art. 3 § 2 pkt 5 dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że zasadniczo bada zaskarżoną uchwałę w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu, przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej była w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 28 października 2022 r. nr LIX/626/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Nowy Tomyśl – ZACHÓD w części obejmującej w świetle skargi Wojewody § 15 ust. 5 pkt 1 lit. e tiret drugie, § 15 ust. 6 pkt 1 lit. e tiret drugie i § 15 ust. 7 pkt 1 lit. e tiret drugie w zakresie użytych w tych przepisach wyrazów i zwrotów "dwuspadowego", "mieszkalnego" i "mieszkalnego wielorodzinnego".
Zakwestionowana uchwała w § 2 (słowniczku) definiuje, że ilekroć w niniejszej uchwale jest mowa o: 1) budynku pomocniczym - należy przez to rozumieć budynek garażowy, budynek gospodarczy lub budynek garażowo-gospodarczy;
- 2) dachu płaskim - należy przez to rozumieć dach o kącie nachylenia połaci dachowych od 0° do 12°;
- 3) dachu stromym - należy przez to rozumieć dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych powyżej 30° do 45° lub dach wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych powyżej 16° do 45°, z symetrycznym kątem spadku głównych połaci dachowych.
Z kolei w § 3, w zakresie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania ustalono m.in. tereny zabudowy (pkt 1): mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone symbolami 1MN-28MN (lit. a), mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej, oznaczone symbolami 1MN/U-8MN/U (lit. b), mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, oznaczone symbolami 1MW/U-8MW/U (lit.d).
Natomiast w § 15 ustalono szczegółowe parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla poszczególnych rodzajów terenów – w tym:
- 1) dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej:
- - w 15 ust. 5 pkt 1 dla terenów oznaczonych symbolami 9MN, 12MN, 13MN i 14MN ustalono: lokalizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej lub bliźniaczej (lit. a), wysokość budynku pomocniczego: w przypadku dachu płaskiego - nie więcej niż 4,0 m, w przypadku dachu stromego dwuspadowego - nie więcej niż 5,5 m (lit. e tiret drugie); geometrię połaci dachowych: dla budynku pomocniczego: dach stromy lub dach płaski (lit. f tiret drugie); w § 15 ust. 5 pkt 2 lit. a dopuszczano lokalizację budynków pomocniczych;
- - w 15 ust. 6 pkt 1 dla terenów oznaczonych symbolami 4MN i 7MN ustalono: lokalizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej (lit. a), wysokość budynku pomocniczego: w przypadku dachu płaskiego - nie więcej niż 4,0 m, w przypadku dachu stromego dwuspadowego - nie więcej niż 5,5 m (lit. e tiret drugie); geometrię połaci dachowych: dla budynku pomocniczego: dach stromy lub dach płaski (lit. f tiret drugie); w § 15 ust. 6 pkt 2 lit. a dopuszczano lokalizację budynków pomocniczych;
- - w 15 ust. 7 pkt 1 dla terenów oznaczonych symbolem 19MN ustalono: lokalizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej (lit. a), wysokość budynku pomocniczego: w przypadku dachu płaskiego - nie więcej niż 4,0 m, w przypadku dachu stromego dwuspadowego - nie więcej niż 5,5 m (lit. e tiret drugie); geometrię połaci dachowych: dla budynku pomocniczego: dach stromy lub dach płaski (lit. f tiret drugie); w § 15 ust. 7 pkt 2 lit. a dopuszczano lokalizację budynków pomocniczych;
- 2) dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej oznaczonej symbolem 7MN/U w § 15 ust. 13 pkt 1 ustalono: lokalizację budynku mieszkalnego lub mieszkalno-usługowego lub usługowego w zabudowie wolnostojącej lub w zabudowie bliźniaczej (lit. a), wysokość budynku mieszkalnego: do dwóch kondygnacji nadziemnych, tj. nie więcej niż 9,0 m (lit. f tiret pierwsze);
- 3) dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej oznaczonej symbolem 7MW/U w § 15 ust. 25 pkt 1 ustalono: lokalizację budynku mieszkalno-usługowego (wielorodzinnego) lub usługowego (lit. a), wysokość budynku mieszkalnego wielorodzinnego: wysokość budynku mieszkalnego wielorodzinnego: do trzech kondygnacji nadziemnych, tj. nie więcej niż 12,0 m (lit. g tiret pierwsze).
Jak już wspomniano, przedmiotowa uchwała została zaskarżona przez Wojewodę jedynie w wyżej opisanej części - i w tym też zakresie została ona poddana kontroli Sądu z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego przedmiotem i zakresem zaskarżenia.
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 u.p.z.p. (aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), przy czym Sąd w dalszej części uzasadnienia odnosi się do przepisów tej ustawy – jako wzorca kontroli – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zakwestionowanej uchwały. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.
Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.
Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, dostępne jw.).
Skoro zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok wcześniej wskazanych szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1189/18 i 14 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 459/23, dostępne jw.).
Sąd w pełni podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego (zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p), stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien stanowić o tym w sposób "czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych". Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu lub parametrów lokalizacji inwestycji na terenie objętym planem miejscowym, to może stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. Zasady zagospodarowania terenu i zasady kształtowania zagospodarowania muszą być jasne i niedwuznacze (por. wyroki NSA z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3208/17, 10 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1649/16 i 10 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 1854/08 - orzeczenia dostępne jw.).
W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (patrz np. wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1874/18, dostępny jw.).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, Sąd uznał konieczność stwierdzenia nieważności następujących postanowień zawartych w § 15 zaskarżonej uchwały: ust. 5 pkt 1 lit. e tiret drugie, ust. 6 pkt 1 lit. e tiret drugie i ust. 7 pkt 1 lit. e tiret drugie - w zakresie użytego w tych przepisach wyrazu "dwuspadowego", ust. 13 pkt 1 lit. f tiret pierwsze - w zakresie wyrazu "mieszkalnego", ust. 25 pkt 1 lit. g tiret pierwsze - w zakresie zwrotu "mieszkalnego wielorodzinnego" – jako naruszających prawo w stopniu istotnym (w zakresie zasad sporządzania aktu planistycznego).
Skoro na terenach wskazanych w § 15 ust. 5-7 uchwały mogą być lokalizowane poza budynkami i mieszkalnymi jednorodzinnymi również (patrz: § 15 ust. 5 pkt 2 lit. a, § 15 ust. 6 pkt 2 lit. a i § 15 ust. 7 pkt 2 lit. a) budynki pomocnicze (zdefiniowane w § 2 pkt 1 uchwały), a dach stromy w świetle § 2 pkt 3 uchwały obejmuje dach dwuspadowy lub dach wielospadowy o określonym kącie nachylenia połaci dachowych, to skoro określając § 15 ust. 5 pkt 1 lit. e tiret drugie, ust. 6 pkt 1 lit. e tiret drugie i ust. 7 pkt 1 lit. e tiret drugie wysokość budynku pomocniczego, odniesiono ją do "dachu płaskiego" (nie więcej niż 4 m) i "dachu stromego dwuspadowego" (nie więcej niż 5,5 m), to tak określone parametry zabudowy nie pozwalają na ustalenie wysokości budynków pomocniczych z dachami stromymi wielospadowymi, które zostały dopuszczone do realizacji na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolami 4MN, 7MN, 9MN, 12MN, 13MN, 14MN i 19MN.
Z całokształtu okoliczności sprawy – tak z treści innych postanowień planu miejscowego dotyczących budynków pomocniczych i ich wysokości, jak i stanowiska organów gminnych – wynika zaś, że intencją organu stanowiącego było określenie wysokości budynków pomocniczych o wszystkich dopuszczalnych rodzajach dachu, w tym dwóch typach dachu stromego – obok dachu stromego dwuspadowego, również dachu stromego wielospadowego, gdyż obiekty o wszystkich tych rodzajach dachów dopuszczono w ramach zabudowy omawianych terenów.
Z kolei według § 15 ust. 13 uchwały dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej ustalono lokalizację budynku mieszkalnego lub mieszkalno-usługowego lub usługowego w zabudowie wolnostojącej lub w zabudowie bliźniaczej (lit. a), jednak wysokość w ramach zabudowy głównej określono jedynie w stosunku do "budynku mieszkalnego": do dwóch kondygnacji nadziemnych, tj. nie więcej niż 9,0 m (lit. f tiret pierwsze). I w tym wypadku okoliczności jednoznacznie wskazują, że na terenie oznaczonym symbolem 7MN/U w ramach zabudowy podstawowej poza budynkiem mieszkalnym przewidziano również możliwość sytuowania budynku mieszkalno-usługowego lub usługowego, jednak taki kształt przepisu nie pozwala na ustalenie dopuszczalnej wysokości takich pozostałych budynków.
Podobnie w § 15 ust. 25 pkt 1 uchwały ustalono lokalizację budynku mieszkalno-usługowego (wielorodzinnego) lub usługowego (lit. a), jednak wysokość zabudowy głównej określono jedynie w stosunku do "budynku mieszkalnego wielorodzinnego": do trzech kondygnacji nadziemnych, tj. nie więcej niż 12,0 m (lit. g tiret pierwsze). Również w tym wypadku okoliczności sprawy jasno wskazują, że na terenie oznaczonym symbolem 7MW/U w ramach zabudowy podstawowej poza budynkiem wielorodzinnym (mieszkalno-usługowym) przewidziano również możliwość sytuowania budynku usługowego, jednak taki kształt przepisu nie pozwala na ustalenie dopuszczalnej wysokości takich pozostałych budynków.
Wszystkie powyżej przedstawione uchybienia w zakresie określenia wysokości obiektów budowlanych, których lokalizacja została dopuszczona na terenach, których dotyczą zakwestionowane przepisy planu miejscowego, stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ uniemożliwiają prawidłowe, bezsporne zrozumienie i zastosowanie ustaleń uchwały przez jej adresatów (właścicieli gruntów objętych postanowieniami planu miejscowego i organy administracji) w związku ze stosowaniem przepisów prawa miejscowego. W szczególności dotyczy to organów administracji architektoniczno-budowlanej, skoro prowadzić może do zasadniczych wątpliwości interpretacyjnych na etapie udzielania zgód budowlanych, w tym zwłaszcza pozwolenia na budowę. Dlatego też Sąd zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, a nie podzielił zdania organu, że skoro doszło do oczywistej omyłki pisarskiej przy redagowaniu tych przepisów, to stwierdzone uchybienie nie stanowi "istotnego naruszenia prawa".
Sąd podkreśla, że to nie natura (przyczyna) uchybienia (błędu), lecz jego skutki stanowią podstawę do oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter istotny czy też nie. W tym wypadku, z przyczyn wyłożonych powyżej należało omawiane uchybienia uznać za istotne. Tym bardziej, że dopiero zgodne ze stanowiskiem obydwu stron postępowania stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie użytych w tych przepisach sformułowań, tj. "usunięcie z tekstu uchwały wskazanych wyrazów i wyrażeń pozwala na bezkonfliktowe stosowanie uchwalonego aktu prawa miejscowego", jak zauważył to sam organ w odpowiedzi na skargę.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając żądanie strony i wynik sprawy. Na koszty te składa się należne pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935). W odpowiedzi na żądanie organu w zakresie uwzględnienia skargi "na koszt skarżącego" i nieobciążanie Rady Miejskiej kosztami procesu, Sąd wyjaśnia, że nie znalazł żadnych podstaw do odstąpienia od zasady ogólnej wyrażonej w art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którą w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
W sprawie nie zachodził uzasadniony przypadek, który pozwalałby na fakultatywne (pozostawione uznaniu sądu administracyjnego) rozważenie odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania w całości lub w części.