Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. W., powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 kpa, z urzędu zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie myjni samochodowej w O. W.. Przy ul.B., na działce nr [...] obręb [...] do czasu rozstrzygnięcia o ważności decyzji pozwolenia na budowę S. O. z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...].
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że W. S. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie myjni samochodowej w związku z wykonaniem wszystkich robót budowlanych, na które uzyskała pozwolenie na budowę decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. Do złożonego wniosku dołączyła dokumenty wymagane zgodnie z art. 56 i 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz.1118 ze zm.). W dniu [...].08.2010r. wpłynęła decyzja W. Wlkp. Z dnia [...] lipca 2010r. stwierdzająca nieważność decyzji Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2010r., będąca następstwem postanowienia Wojewody W.. z dnia [...] czerwca 2010r. o wstrzymaniu wykonania decyzji pozwolenia na budowę.
Mając na względzie fakt, iż decyzja pozwolenia na budowę, co do której wstrzymano jej wykonanie a następnie stwierdzono nieważność, nie może stanowić podstawy wydania następnej innej decyzji zależnej od poprzedniej, organ zawiesił niniejsze postępowanie.
W złożonym na powyższe postanowienie zażaleniu skarżąca W. S. domagała się wydania pozwolenia na użytkowanie myjni, ponadto podniosła, iż wykonanie decyzji Wojewody W.. o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę nastąpiło po zakończeniu budowy myjni i uprzątnięciu placu budowy. Wpis kierownika budowy o zakończeniu budowy widnieje pod datą [...].07.2010r., a wpis Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. W.. o wstrzymaniu budowy w dzienniku widnieje pod datą [...]07.2010r. Decyzja Wojewody dotyczyła pozwolenia na budowę, które zostało zrealizowane. Pozwolenie na budowę było jedynym prawomocnym dokumentem bezpośrednio związanym z inwestycją myjni. Postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji pozwolenia na budowę myjni, jak i decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji pozwolenia na budowę zostały zaskarżone przez odwołującą do Głównego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W..
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.144 oraz art.123 par 1 kpa utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że skoro budowa myjni samochodowej posadowionej na działce [...] była prowadzona na podstawie ostatecznej decyzji Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2010r.; organami właściwymi w sprawie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę są inne niż PINB organy administracji; w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie należy ustalić czy budowa była prowadzona zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, to zagadnieniu pozostawania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę należy przypisać zasadnicze znaczenie dla załatwienia sprawy pozwolenia na użytkowanie. Jest ono zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w art. 97 par 1 pkt 4 kpa. Obowiązkiem więc organu nadzoru budowlanego I instancji było zwieszenie postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej myjni ze względu na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ sprawy nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę tejże myjni.
W. S. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, stwierdzenie że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1. art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę po zakończeniu budowy, stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie;
- 2. art. 16 § 1 kpa poprzez naruszenie zasady ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych;
- 3. art. 57 ust.1 pkt 2 lit.a w zw. z art.59 ust.5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że toczące się postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest wystarczającą podstawą do zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty, iż inwestor zobowiązany jest prowadzić roboty budowlane w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. O ile wykona roboty budowlane zgodnie z ustaleniami i warunkami pozwolenia oraz w okresie ważności pozwolenia budowlanego, nie można zarzucić mu realizacji tych robót niezgodnie z przepisami. Okoliczność wykonania tych robót na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w okresie ważności tego pozwolenia, uprawnia inwestora do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, o ile rozpoczęcie użytkowania obiektu uzależnione jest od uzyskania takiego pozwolenia. Późniejsze zaskarżenie w trybie nadzwyczajnym decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma znaczenia dla oceny, czy wykonany obiekt na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zrealizowany został zgodnie z warunkami tego pozwolenia (tak wyrok WSA we Wrocławiu z 24.04.2008r.
IISA/Wr 93/08). W niniejszej sprawie prace budowlane zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę w okresie jej ważności. Prace budowlane zostały zakończone do dnia [...].07.2010r. Tego dnia po południu skarżąca odebrała postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Uznać zatem należy, że całość prac budowlanych, objętych wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie została wydana w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę (nieważność tej decyzji stwierdzona została dopiero postanowieniem z dnia [...] lipca 2010r., a więc już po zakończeniu robót budowlanych i złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie.). Kwestia stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie powinna zatem być brana pod uwagę przy ocenie czy istnieje podstawa do wydania pozwolenia na użytkowanie, skoro prace budowlane zostały wykonane w okresie obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę, przed stwierdzeniem (i to nieprawomocnym) jej ważności.
Odmienne stanowisko organu prowadzi do naruszenia zasady ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art.16 par 1 kpa., bowiem oznaczałoby to, że skarżąca nie może realizować inwestycji na podstawie ostatecznej, istniejącej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę.
W odpowiedzi na skargę W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku inwestora z dnia 28 lipca 2010r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego – myjni samochodowej. Stosownie do treści art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w czasie podejmowania zaskarżonego postanowienia - Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor obowiązany jest dołączyć oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane roboty budowlane objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę można rozpocząć tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor zobowiązany jest prowadzić roboty budowlane w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.
O ile więc inwestor wykona roboty budowlane zgodnie z ustaleniami i warunkami pozwolenia oraz w okresie ważności pozwolenia budowlanego, nie można zarzucić inwestorowi realizacji tych robót niezgodnie z przepisami. Natomiast istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia stwarza dla organu nadzoru budowlanego podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane. Okoliczność wykonania robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w okresie ważności tego pozwolenia, uprawnia inwestora do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, o ile rozpoczęcie użytkowania obiektu uzależnione jest od uzyskania takiego pozwolenia. Obowiązkiem zaś właściwego organu jest stwierdzenie na miejscu budowy, co winno zostać utrwalone protokołem, zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy oraz warunkami pozwolenia na budowę.
Błędny jest pogląd, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest kontynuacją postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż są to dwa odrębne postępowania w znaczeniu procesowym i regulowane różnymi przepisami, chociaż mogą dotyczyć tego samego obiektu budowlanego.
Organ wydający pozwolenie na użytkowanie tj. organ nadzoru budowlanego nie bada prawidłowości projektu i ewentualnych jego wad, bo to nie leży w jego kompetencji, ma tylko stwierdzić, czy obiekt wykonano zgodnie z projektem i czy nadaje się do użytkowania. Nieprawidłowość projektu czy wady decyzji o pozwoleniu na budowę badane są w postępowaniu o pozwolenie na budowę i ewentualnie w postępowaniu nadzorczym organów architektoniczno-budowlanych (tak wyrok WSA w Warszawie z 17.06.2008r. VII SA/Wa 2149/07).
Późniejsze zaskarżenie w trybie nadzwyczajnym decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma znaczenia dla oceny, czy wykonany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę obiekt zrealizowany został zgodnie z warunkami tego pozwolenia. Mogący się pojawić spór, czy istotnie roboty budowlane wykonane zostały w okresie ważności pozwolenia na budowę, powinien zostać rozstrzygnięty w toku postępowania wyjaśniającego w sprawie o pozwolenie na użytkowanie. W niniejszej sprawie jak wynika z wpisów w dzienniku budowy nr [...] w dniu [...]07.2010r. zakończono roboty budowlane zgodnie z dokumentacją projektową i teren budowy został uporządkowany, zawiadomienie o zakończeniu budowy zostało złożone dnia [...].07.2010r. wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie myjni. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 2010r. o udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana dnia [...] lipca 2010r. (w aktach administracyjnych brak zwrotnego poświadczenia odbioru tej decyzji od skarżącej).
Jednakże nie ulega wątpliwości, iż nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę została stwierdzona już po zakończeniu robót budowlanych i złożeniu wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Zdarzenie prawne w postaci stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego w zawisłej sprawie o pozwolenie na użytkowanie obiektu w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Tym bardziej, że w dacie [...] sierpnia 2010r. wydawania przez organ I instancji postanowienia o zawieszeniu postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na użytkowanie do czasu rozstrzygnięcia o ważności decyzji o pozwoleniu na budowę, istniała już w obrocie prawnym decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę (data jej wydania to [...] lipca 2010r.).Co prawda w rozpatrywanej sprawie zostało wstrzymane wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę w toku postępowania nieważnościowego, postanowieniem Wojewody W. z dnia [...] czerwca 2010r., jednakże doręczone skarżącej według jej oświadczenia dopiero dnia [...] lipca 2010r. (w aktach administracyjnych brak również zwrotnego poświadczenia odbioru od skarżącej tego postanowienia).
Mając na względzie powyższe uznać należy, że w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania prowadzonego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie myjni samochodowej. Zaskarżone postanowienie i utrzymane przez nie w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane wskutek błędnej wykładni unormowania zawartego w 57 ust. 1 pkt 2 lit. "a" w zw. z art.59 ust.5 ustawy - Prawo budowlane i w konsekwencji tej błędnej wykładni z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Naruszenie to niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do wadliwego zawieszenia przedmiotowego postępowania. Rozpoznając sprawę organ winien wydać decyzję merytoryczną.
W tym stanie rzeczy - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekał na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a zasądzając od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 100 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 257 zł na podstawie w przepisu § 18.1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów i radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata, radcę prawnego (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).