Uzasadnienie
- I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Środowiska (dalej również: "organ II instancji" lub "Minister") z [...] lutego 2017 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Minister na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w likwidacji w M. (dalej "skarżąca", "wnioskodawca" lub "Spółka") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Środowiska z [...] stycznia 2017 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej: "Marszałek") z [...] listopada 2015 r., znak: [...], którą odmówiono stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty S. (dalej: "Starosta") z [...] sierpnia 2009 r., znak: [...] wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, położonego na działce nr [...] obręb [...] w m. M., gm. M. W wyniku rozpoznania ww. odwołania Minister utrzymał w mocy decyzję własną z [...] stycznia 2017 r.
- II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.
II.1. Wnioskiem z 23 listopada 2016 r. skarżąca, wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2015 r., odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty S. z [...] sierpnia 2009 r., wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, położonego na działce nr [...] obręb [...] w m. M., gm. M. Spółka podniosła, że wnioskiem z 21 sierpnia 2015 r. zwróciła się do Marszałka Województwa [...] z prośbą o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Starosty S. Chodziło o rozpatrzenie wniosku w trybie art. 155 k.p.a., jednakże organ wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty.
W związku z powyższym Spółka zarzuciła decyzji Marszałka rażące naruszenie prawa. Ponadto zarzuciła tej decyzji naruszenie przepisów o właściwości, twierdząc, że z mocy art. 162 § 1 k.p.a. to Starosta był organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia swojej decyzji.
II.2. Minister Środowiska decyzją z [...] stycznia 2017 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2015 r., którą odmówiono stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty S. z [...] sierpnia 2009 r., wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, położonego na działce nr [...] obręb [...] w m. M., gm. M. Minister wyjaśnił, że w dacie wydania decyzji Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2009 r., wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska odpadów w M. obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz 251 z późn. zm.; dalej: "ustawa o odpadach z 2001 r."). Art. 54 ust. 2 pkt 2 tej ustawy ustanawiał starostę organem właściwym w sprawach zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części dla przedsięwzięć lub instalacji, które nie zaliczają się do przedsięwzięć lub instalacji, o których mowa w art. 378 ust. 2a ustawy - Prawo ochrony środowiska (tj. do przedsięwzięć, które nie zaliczają się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko).
Z dniem 23 stycznia 2014 r. weszła w życie obecnie obowiązująca ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm. dalej: "ustawa o odpadach"), która wprowadziła zmianę w zakresie właściwości rzeczowej organów orzekających w sprawie zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części. Zgodnie z art. 146 ust. 2 nowej ustawy, zgodę taką wydaje marszałek województwa, a w przypadku przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych - regionalny dyrektor ochrony środowiska. Wskazana zmiana przepisów o właściwości rzeczowej skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji na nowy organ, który uzyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów (np. postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. I OW 74/15). Zważywszy więc, że decyzja Starosty S. wyrażająca zgodę na zamknięcie składowiska odpadów w M. nie dotyczy składowiska odpadów położonego na terenie zamkniętym, to organem właściwym w sprawie wygaszenia decyzji był Marszałek Województwa [...].
Zatem decyzja Marszałka nie jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Dalej Minister wskazał, że postępowanie zakończone decyzją Marszałka zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z 21 sierpnia 2015 r., w którym wskazano: "w związku z utratą tytułu prawnego z dniem [...].12.2012 r. do instalacji w postaci składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, zwracam się z prośbą o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak: [...], zezwalającej na zamknięcie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, położonego na działce nr [...] obręb [...], gm. M.". Tak sformułowana treść wniosku budziła zdaniem Ministra wątpliwości co do trybu postępowania jakiego domaga się wnioskodawca. Wprawdzie we wniosku Spółka wskazała tryb nieważnościowy, ale nie wskazała wady kwalifikowanej i nie zanegowała decyzji. Powodem zaś wniesionego żądania była wyłącznie okoliczność utraty tytułu prawnego do instalacji.
Marszałek więc winien wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania złożonego podania co do jego charakteru formalnoprawnego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., czyli wyjaśnienia rzeczywistej jego woli. Organ w tym zakresie nie podjął żadnych działań, uznał bowiem, że w związku z utratą tytułu prawnego do instalacji skarżący, domaga się stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. W konsekwencji w dniu 27 sierpnia 2015 r. skierował do Spółki wezwanie (doręczone 31 sierpnia 2015 r.),w którym wyjaśnił, że "po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty S. z [...] sierpnia 2009 r. znak: [...], wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, położonego na działce nr [...] obręb [...], gm. M.", wzywa do złożenia uzupełnień powyższego wniosku. Strona dostosowała się do wezwania.
Następnie zawiadomieniem z 21 września 2015 r. (doręczonym 24 września 2015 r.) poinformował, że na wniosek Przedsiębiorstwa skarżącej zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji Starosty S., a kolejnym zawiadomieniem z 15 października 2015 r. (doręczonym 19 października 2015 r.) poinformował o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia w sprawie. W takich okolicznościach oczywistym jest, zdaniem Ministra że wnioskująca Spółka była świadoma rozpoznawania przez Marszałka jej sprawy z wniosku z 21 sierpnia 2015 r. jako żądania stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty S. Jednakże na żadnym z etapów postępowania, w którym miała zapewniony czynny, nie kwestionowała trybu postępowania, nie skorzystała także z środka odwoławczego, co wskazuje na właściwe odczytanie przez organ jej intencji wynikającej z wniosku z 21 sierpnia 2015 r. W świetle powyższego Minister stwierdził, że jakkolwiek organ nie zastosował art. 64 § 2 k.p.a., to nie doszło tu do rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego.
W nawiązaniu zaś do twierdzenia Spółki, że wnioskiem z 21 sierpnia 2015 r. zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. w trybie art. 155 k.p.a., Minister wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, uzasadniających zmianę decyzji.
II.3. Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra. Zarzuciła naruszenie przepisów kpa, tj.:
- - błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie przez Ministra, że nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka, podczas gdy Marszałek dokonał samodzielnej zmiany kwalifikacji żądania, czym rażąco naruszył art. 61 § 1 k.p.a. i w konsekwencji wydał decyzję niezgodnie z wnioskiem;
- - błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie przez Ministra, że nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka, podczas gdy Marszałek nie wezwał Spółki do sprecyzowania treści żądania, czy rażąco naruszył art. 64 § 2 k.p.a. i wydał decyzję niezgodnie z wolą Spółki;
- - błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a. poprzez stwierdzenie przez Ministra, że nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka, podczas gdy Marszałek rażąco naruszył zasadę wyczerpującego informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie Spółki o dokonanej zmianie kwalifikacji przedmiotu postępowania: z żądania stwierdzenia nieważności na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, co spowodowało wydanie decyzji niezgodnie z wolą Spółki.
II.4. Minister Środowiska wskazaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] stycznia 2017 r. W uzasadnieniu wskazał, że celem postępowania nieważnościowego jest przeprowadzenie kontroli ostatecznej decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2015 r. z jednego tylko punktu widzenia, tj. czy decyzja w dacie jej podjęcia była dotknięta jedną z wad kwalifikowanych i opisanych w zamkniętym katalogu w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Analiza decyzji Marszałka z punktu widzenia wskazanego przez Spółkę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie potwierdziła zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji to kwalifikowane naruszenie prawa - dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek.
Marszałek przywołał w podstawie prawnej własnej decyzji art. 104 k.p.a. i w jej uzasadnieniu odniósł się do treści art. 162 § 1 k.p.a. Minister wskazał, że Marszałek nie naruszył rażąco ww. przepisów ponieważ wydał w sprawie prawidłowe orzeczenie w formie decyzji, a ponadto w analizowanym przypadku nie zaistniała żadna z przesłanek wygaśnięcia decyzji. Organ II instancji wskazał, że Spółka w odwołaniu zarzuciła Ministrowi błędną ocenę kwestionowanej decyzji Marszałka, która - jej zdaniem - została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 § 1, art. 64 § 2 i art. 9 k.p.a., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie skarżącej, Marszałek rozpoznał jej wniosek bez uprzedniego wezwania go do sprecyzowania żądania. Minister zauważył, że zarzut ten mógł być podnoszony przez Spółkę w trakcie postępowania prowadzonego przez Marszałka, w wymienianej korespondencji lub w odwołaniu od tej decyzji, a w razie utrzymania decyzji w mocy przez organ odwoławczy w skardze do sądu administracyjnego.
Z tego też względu Minister w zaskarżonej decyzji uznał, że Marszałek powinien wezwać Spółkę do sprecyzowania swojego żądania, jednakże nie uznał tego naruszenia - wbrew stwierdzeniom Spółki zawartym we wniosku - za rażące. Samodzielna kwalifikacja żądania stanowi naruszenie zasady wynikającej z art. 61 § 1 k.p.a. związania organu treścią wniosku oraz art. 64 § 2 k.p.a. Tego rodzaju naruszenie nie jest natomiast naruszeniem rażącym. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa, stanowiące podstawę do wyeliminowania decyzji w trybie odwoławczym czy sądowoadministracyjnym może być uznane za rażące, a tylko takie stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec powyżej wymienionych przesłanek rażącego naruszenia prawa, wskazane przez Spółkę naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa, a tym samym nie można im przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa.
Jak wskazywano wyżej, pismem z 21 sierpnia 2015 r. Spółka wystąpiła do Marszałka o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. w związku z utratą tytułu prawnego do instalacji w postaci składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, z którego nie wynikało wprost, jaka była wola strony, bowiem inną rzeczą jest utrata tytułu prawnego do instalacji, a inną stwierdzenie nieważności decyzji, tym bardziej, że Spółka nie wskazała wady decyzji Starosty w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. W takim przypadku wada postępowania Marszałka nie podjęcia dalszych działań wyjaśniających, jaka była intencja strony, uchybiała zasadzie wynikającej z art. 64 § 2 k.p.a. Jednakże, wobec nie wniesienia uwag do zawiadomień i pism organu oraz środków odwoławczych od wydanej decyzji trzeba ocenić, że ówcześnie strona nie przypisywała temu istotnego znaczenia (akceptowała wydane orzeczenie w określonym trybie, niezależnie od tego czy było to zgodne z jej pierwotną intencją).
W danym przypadku wydane przez Marszałka orzeczenie bez precyzyjnego wyjaśnienia żądania strony nie stanowi więc o rażącym naruszeniu przepisów postępowania. Jednocześnie Minister nie stwierdził, aby kwestionowana decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2015 r., została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Powyższemu rozstrzygnięciu nie można również zarzucić, że: dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ostateczną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), było niewykonalne w dniu jego wydania i niewykonalność miała charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), jego wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.).
Minister uznał zatem ostatecznie, że postępowanie Marszałka posiada wprawdzie opisaną wyżej wadę, jednak nie ma ona charakteru rażącego naruszenia prawa wskazanego przez Spółkę, jak też nie są spełnione pozostałe przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.
III.1. Z powyższą decyzją Ministra nie zgodziła się skarżąca. W skardze wniosła, o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- 1) błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., 64 § 2 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Ministra Środowiska, iż nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności Decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2015 r., podczas gdy Decyzja Marszałka Województwa [...] obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, jako że Marszałek Województwa [...] zobowiązany na podstawie art. 6 k.p.a. do działania na podstawie przepisów prawa, rażąco naruszył art. 61 § 1 k.p.a., jako że wykroczył poza granicę żądania zawartego we wniosku Spółki i wbrew żądaniu Spółki samodzielnie dokonał zmiany kwalifikacji żądania, czego dokonał niedopełniając ciążących na nim obowiązków wyrażonych w art. 64 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wezwania Spółki do sprecyzowania treści żądania oraz w art. 9 k.p.a., poprzez niepoinformowanie Spółki wprost o dokonanej zmianie kwalifikacji przedmiotu postępowania, z postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, na postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, a tym samym uniemożliwił Spółce niebędącej profesjonalistą należyte zwrócenie uwagi na tak dokonaną zmianę trybu, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez Marszałka Województwa [...] decyzji wykraczającej poza granicę żądania zawartego we wniosku i w przedmiocie niezgodnym z rzeczywistą wolą Spółki, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Marszałka.
- 2) błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 2 k.p.a., 63 § 2 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Ministra Środowiska, iż nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności Decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2015 r., podczas gdy Decyzja Marszałka Województwa [...] obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, jako że Marszałek Województwa [...] zobowiązany na podstawie art. 6 k.p.a. do działania na podstawie przepisów prawa, bez żądania Spółki, a tym samym z urzędu prowadził postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia Decyzji Starosty, a tym samym naruszył rażąco art. 61 § 2 k.p.a. jako że jego działanie nie spełniało przesłanek upoważniających do prowadzania przez organ administracji publicznej postępowania z urzędu, postępowanie to Marszałek prowadził bez formalnego wszczęcia postępowania, a przy tym nie uzyskując wymaganej tym przepisem zgody strony na prowadzenie postępowania z urzędu, a nadto rażąco naruszając art. 9 k.p.a. nie udzielił Spółce rzetelnych i pełnych informacji odnośnie procedur, a w konsekwencji pomimo braku zgody strony na prowadzenie z urzędu postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji, zamiast postępowanie umorzyć wydał decyzję, w przedmiocie wygaśnięcia decyzji, pomimo, iż wnioskodawca nie żądał wszczęcia postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji Starosty, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Marszałka;
- 3) błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z 162 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2010 r., Nr 28, poz. 145; dalej: "ustawa nowelizująca") poprzez przyjęcie przez Ministra Środowiska, iż nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2015 r., podczas gdy decyzja Marszałka Województwa [...] obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, jako że Marszałek Województwa [...] przyjął, iż nie zachodzą przesłanki do wygaśnięcia decyzji Starosty, w tym, iż brak jest przepisu prawa nakazującego wygaśnięcie tej decyzji, podczas gdy na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych ustaw, decyzja Starosty straciła ważność z 12 czerwca 2010 r., tj. po upływie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ww. Ustawy wobec niedostosowania postanowień tej decyzji do zmienionych przepisów ww. ustawy, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Marszałka.
III.2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
III.3. W piśmie z 22 sierpnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała zarzuty skargi. Jednocześnie odnosząc się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę wskazała, że w odpowiedzi na skargę błędnie przyjął i twierdził, iż zarzuty (pierwszy i drugi) skargi są tożsame z zarzutami podniesionymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tymczasem organ zupełnie przeoczył fakt, iż zarzut drugi skargi Spółki, tj. zarzut błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 i 2, art. 63 § 2 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 6 k.p.a. nie był podnoszony w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Tym samym organ w ogóle nie zajął stanowiska w odniesieniu do przedmiotowego zarzutu. Ponadto odnosząc się do trzeciego zarzutu skargi organ stanął na stanowisku jakoby przepisy ust. 1 i 2 art. 12 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych ustaw nie dotyczyły analizowanej sprawy, a Spółka nie dostrzegła ust. 3 art. 12 tejże ustawy. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że Spółka w Skardze na decyzję Ministra Środowiska z [...] lutego 2017 r. nie przytoczyła ust. 3 art. 12 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r., albowiem przepis ten nie dotyczy utraty ważności decyzji wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska odpadów, a jako przepis przejściowy modyfikuje uprawnienie zarządzającego składowiskiem odpadów, określając limit czasowy, w jakim może przyjmować odpady na składowisko, po wejściu w życie ustawy z 22 stycznia 2010 r. Przepis ten jednocześnie w żaden sposób nie wyłącza stosowania ust. 1 i 2 art. 12 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. w odniesieniu do decyzji wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska, a jedynie stanowi regulacje dodatkową w zakresie takich decyzji.
Natomiast przywołane w skardze na decyzję Ministra Środowiska z [...] lutego 2017 r. przepisy zawarte w ust. 1 i 2 art. 12 ustawy z 22 stycznia 2010 r. określają warunki i terminy, w jakich posiadane przez zarządzającego składowiskiem odpadów zezwolenia, pozwolenia i decyzje (w tym również decyzje wyrażające zgodę na zamknięcie składowiska) tracą ważność po upływie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Co miało miejsce właśnie w przypadku Spółki, która nie wnioskowała o dokonanie stosownych zmian decyzji Starosty z 2009 r. do przepisów ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. Tymczasem ani Minister środowiska, ani wcześniej Marszałek Województwa [...] nie uwzględnili tej okoliczności procedując kolejne wnioski Spółki. Mając powyższe na uwadze, decyzja Starosty z 2009 r. wobec braku dostosowania jej postanowień do przepisów ustawy z 22 stycznia 2010 r., na mocy art. 12 ust. 2 tejże ustawy straciła ważność z dniem 12 czerwca 2010 r., czyli po upływie 3 miesięcy od daty wejścia w życie przepisów ustawy z 22 stycznia 2010 r. Wobec powyższego Marszałek Województwa [...] procedując w sprawie wygaśnięcia decyzji Starosty z 2009 r., nie powinien był rozstrzygać odmawiając stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty z 2009 r., a umorzyć postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe wskazując przy tym, iż decyzja Starosty straciła ważność ex lege z dniem 12 czerwca 2010 r. Minister Środowiska dokonał błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie dostrzegając, iż dowolne i nieoparte przepisami prawa działanie Marszałka skutkowało prowadzeniem postępowania w przedmiocie wykraczającym poza granice żądania zawartego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty.
Marszałek prowadził z urzędu postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji Starosty, nie uzyskując na to wymaganej prawem zgody strony i zamiast umorzyć postępowanie w tym przedmiocie, wydał decyzję merytoryczną. Jednocześnie Marszałek prowadząc bez stosownego wniosku strony postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia decyzji Starosty pozostawił wniosek Spółki o stwierdzenie nieważności Decyzji Starosty bez formalnego rozpoznania. Takie działanie Marszałka jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności, albowiem wywołuje skutki prawne niemożliwe do zaakceptowania.
- IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
IV.2.1. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.). Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postepowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki NSA z 29 kwietnia 2009 r., I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., I OSK 1979/14 - CBOSA).
Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki NSA z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12 - CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontroluje w pełnym zakresie zgodności z prawem opisanej wyżej decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2015 r. odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty S. z [...] sierpnia 2009 r., a jedynie ocenia legalność odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji przez Ministra. W realiach niniejszej sprawy chodzi przede wszystkim o to, czy decyzja Marszałka nie została wydana z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązującego prawa, przy czym skarżąca upatruje tego kwalifikowanego naruszenia prawa w wadliwym – zdaniem skarżącej- zakwalifikowaniu podania Spółki z 21 sierpnia 2015 r. oraz nieuwzględnieniu przez Marszałka art. 12 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej.
IV.2.2. Jeżeli chodzi o zarzuty skargi dotyczące wydania decyzji Marszałka z rażącym naruszeniem prawa, to należy następnie przypomnieć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady.
Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że w polskim systemie prawa istnieje, jeśli nie domniemanie, to co najmniej założenie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 oraz wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2131/14 - CBOSA). Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07 – CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3148/13, CBOSA).
Następnie należy podnieść, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r., II OSK 2551/15, CBOSA). Wyjątkowo przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14 – CBOSA). Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenie nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki NSA z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – CBOSA).
Wymóg ten, tzn. wpływ rażących wad proceduralnych na wynik sprawy, ma silne oparcie w wartościach konstytucyjnych. Chodzi tu nie tylko o zasadę stabilności obrotu prawnego (art. 2 Konstytucji RP; por. np. por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Należy mieć na uwadze, że ze stwierdzeniem nieważności decyzji lub stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa mogą być związane roszczenia odszkodowawcze realizowane ze środków publicznych (art. 417¹ § 2 k.c.). Zatem przyjętą wykładnią przemawia również konstytucyjna zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Odszkodowania te wypłacane są przecież kosztem ogółu obywateli i ze szkodą dla realizacji innych zadań publicznych (środki publiczne z natury rzeczy są ograniczone).
IV.2.3. Z kolei o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyroki NSA z 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2929/14 oraz z 18 listopada 2013 r., I OSK 1900/13 - CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA).
Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76).
W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a.). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki NSA z 8 czerwca 2017 r., II OSK 2551/15; 28 maja 2015 r., II OSK 899/15, CBOSA oraz z 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05 - CBOSA; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red.
M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2017, 20 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a.
IV.3.1. Mając na uwadze omówione wyżej zasady obowiązujące przy kontroli decyzji dotyczących stwierdzenia nieważności należy stwierdzić, że bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 64 § 2 w zw. z art. 6 i 9 k.p.a. Zdaniem Sądu, Marszałek nie naruszył tych przepisów proceduralnych w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji [...] listopada 2015 r.
IV.3.2. Rację ma oczywiście skarżąca, że w podaniu z 21 sierpnia 2015 r. złożono literalnie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty (tom 2/2 akt administracyjnych). To ustalenie nie jest jednak jeszcze wystarczające do przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia prawa w realiach danej sprawy poprzez rozpoznanie przez Marszałka – na skutek nadmienionego podania Spółki – sprawy o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty zamiast sprawy o stwierdzenie nieważności. Po pierwsze, w przedmiotowym podaniu, sporządzonym nie przez zawodowego prawnika, podano równocześnie uzasadnienie żądania stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] sierpnia 2009 r. jako "utrata tytułu prawnego z dniem [...] grudnia 2012 r. do instalacji w postaci składowiska odpadów". Z samej zatem treści podania wynikało w sposób oczywisty, że Spółka powołuje się na okoliczności, które zaszły już po wydaniu decyzji Starosty.
Tymczasem w świetle treści art. 156 § 1 k.p.a. i celu instytucji nieważności decyzji nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ nadzoru orzeka na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności, a nie w dacie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności (por. np. wyrok NSA z 28 października 2016 r., II OSK 155/15, CBOSA). Zdaniem Sądu, Marszałek, mając na uwadze zasady ogólne postępowania (m. in. zasadę zaufania – art. 8 k.p.a.), nie naruszył rażąco prawa interpretując podanie Spółki zgodnie z jego istotą, a nie literalnym brzmieniem. Godzi się przypomnieć w tym miejscu, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje, powszechnie przyjęta w procedurach sądowych i administracyjnych państw demokratycznych, zasada procesowa falsa demonstratio non nocet.
Na obowiązywanie tej zasady w każdym postępowaniu przed organem władzy publicznej zwrócił uwagę NSA m. in. w wyroku z 13 listopada 2015 r., I OSK 459/14 oraz uzasadnieniu do uchwały pełnego składu tego Sądu z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 - CBOSA). Zastosowaniu tej zasady procesowej nie stoi na przeszkodzie wskazana w skardze zasada legalizmu (art. 6 k.p.a.). Wręcz przeciwnie, z zasady legalizmu oraz zasady praworządności (art. 7 k.p.a.) wynikają dla organów obowiązki wnikliwego zadania treści podania. Nakaz działania na podstawie i w granicach prawa obejmuje również obowiązek organu stosowania powszechnie przyjętych metod wykładni (a nie tylko wykładni językowej) przy interpretacji norm prawnych oraz oświadczeń stron, a także obowiązek stosowania w praktyce tych organów zasad prawa powszechnie przyjętych w demokratycznych państwach (szerzej na temat zob. np. G. Rząsa, Zasada legalizmu w ogólnym postępowaniu administracyjnym (wybrane zagadnienia), Monitor Prawniczy 2016, Nr 13 i cyt. tam orzecznictwo i piśmiennictwo).
Reasumując ten wątek, w realiach niniejszej sprawy zinterpretowanie przez Marszałka podania Spółki jako wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty, a nie stwierdzenie jej nieważności, nie naruszało art. 6 w zw. z art. 61 § 1 oraz 64 § 2 k.p.a., a w każdym razie nie można mówić o rażącym naruszeniu tych przepisów. Równocześnie należy przypomnieć o omówionej wyżej zasadzie, że rażące naruszenie przepisów procesowych może uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji tylko w sytuacji, w której uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdzenie takie może mieć miejsce tylko wówczas, gdy pozostawienie w porządku prawnym kwestionowanej decyzji powoduje skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Tymczasem w świetle akt sprawy jest oczywiste, że nawet gdyby Marszałek potraktował podanie Spółki jako wniosek o stwierdzenie nieważności, to podana przez Spółkę okoliczność (tj. utrata z dniem [...] grudnia 2012 r. tytułu prawnego do nieruchomości) nie mogła doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z tego powodu.
IV.3.3. Bezzasadne są również zarzuty rażącego naruszenia zasady informowania (art. 9 k.p.a.). Po pierwsze, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Spółka była przed wydaniem decyzji z [...] listopada 2015 r. kilkukrotnie informowana przez Marszałka, że prowadzi on postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty. Tak określono przedmiot postępowania w wezwaniu z 27 sierpnia 2015 r., na które Spółka odpowiedziała pismem z 7 września 2009 r. Spółka otrzymała również zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. datowane na dzień 21 września 2015 r., gdzie wskazano, że postepowanie dotyczy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty (taki też przedmiot sprawy został wskazany w zawiadomieniach Marszałka z 23 września 2015 r. oraz 15 października 2015 r.).
Zatem nie jest tak, że Spółka nie wiedziała, jak zinterpretowano jej podanie i w jakim przedmiocie prowadzono przedmiotowe postępowanie administracyjne. Po drugie, Spółka nie skorzystała z możliwości wniesienia odwołania od decyzji Marszałka pomimo jej prawidłowego doręczenia w dniu 5 listopada 2015 r. W świetle tych okoliczności obecne zarzuty Spółki co do rażącego naruszenia prawa na skutek rzekomej samowolnej zmiany przedmiotu sprawy przez Marszałka nie zasługują na uwzględnienie. Warto dodać, że Spółka w świetle pasywnego zachowania Spółki Marszałek miał pełne prawo przyjąć, że Spółka akceptuje interpretację istoty podania z 21 sierpnia 2015 r. przyjętą przez marszałka.
Należy podkreślić, że Spółka jest przedsiębiorcą korzystającym w celach zarobkowych ze środowiska i można od niej wymagać większej staranności w prowadzeniu spraw urzędowych niż od osoby fizycznej takiej działalności nie prowadzącej. Rzeczona pasywna postawa Spółki (tj. brak współdziałania z organem) nie pozwala również na przyjęcie rażącego naruszenia w aspekcie powszechnie przyjętej zasady prawa venire contra factum proprium nemini licet. Zgodnie tą zasadą, nie wolno występować przeciwko temu, co wynika z własnych czynów (do obowiązywania tej zasady prawa w postepowaniu administracyjnym NSA odwołał się np. w postanowieniu z 11 maja 2017 r., I OZ 603/17, CBOSA).
Należy podkreślić, że przestrzeganie tej zasady w postępowaniu administracyjnym ma ścisły związek m.in. z zasadą praworządności (art. 7 k.p.a.), której elementem jest dążenie do oparcia relacji procesowych między organem i stroną na zasadzie dobrej wiary i wzajemnej lojalności (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 września 2016 r., IV SA/Wa 551/16, CBOSA). Reasumując, nie można Marszałkowi przypisać rżącego naruszenia art. 9 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 oraz 64 § 2 k.p.a. Aktualne są również tu również poczynione w punkcie IV.3.2 uzasadnienia uwagi dotyczące tego, że wskazana w podania przyczyna stwierdzenia nieważności z oczywistych powodów nie mogła uzasadniać uwzględnienia podania Spółki (okoliczności uzasadniające podanie dotyczył zdarzeń, które zaszły po wydaniu decyzji Starosty).
IV.3.4. W ocenie Sądu, Marszałek nie naruszył również rażąco art. 12 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 162 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 12 ust. 1 tej ustawy, zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany do dostosowania posiadanych zezwoleń, pozwoleń i decyzji w zakresie gospodarki odpadami, w tym zezwoleń na odzysk na składowisku odpadów oraz decyzji zatwierdzających instrukcję eksploatacji składowiska, do przepisów ustawy w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. W myśl zaś art. 12 ust. 2, jeżeli zarządzający, o którym mowa w ust. 1, nie dostosował posiadanych zezwoleń, pozwoleń i decyzji, o których mowa w ust. 1, te zezwolenia, pozwolenia i decyzje tracą ważność po upływie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.
Odnosząc się do zarzutów Spółki należy przypomnieć omówione wyżej kryteria uznania danego uchybienia za rażące naruszenie prawa, w tym oczywistość naruszenia. Zdaniem Sądu, już ta przesłanka nie jest spełniona. Po pierwsze, w żadnym z powołanych wyżej przepisów (tj. art. 12 ust. 1 i 2) nie została wskazana decyzja wyrażająca zgodę na zamknięcie składowiska odpadów. Po drugie, niewskazanie tego rodzaju decyzji w powołanych przepisach jest w pełni uzasadnione celem tych regulacji. Otóż dotyczą one obowiązku dostosowania posiadanych zezwoleń, pozwoleń i decyzji w zakresie gospodarki odpadami do nowych standardów prawnych wprowadzonych ustawą z 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., II OSK 1831/13, CBOSA wydany w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego). Tymczasem decyzja o wyrażeniu zgody na zamknięcie składowiska odpadów ze swej istoty zakłada zakończenie, a nie dalsze prowadzenie gospodarki odpadami.
Trudno zresztą byłoby uzasadnić cel wygaśnięcia z mocy prawa tej decyzji na mocy art. 12 ust. 2 ustawy nowelizującej. Decyzja ta nakłada przecież na zarządzającego składowisko szereg obowiązków związanych z zakończeniem prowadzenia tego składowiska. Pozostanie tej decyzji w mocy jest zatem nie tyle w interesie zarządzającego, ile przede wszystkim interesie publicznym (chodzi o to, aby zarządzający składowiskiem wykonał – zwykle bardzo kosztowne - obowiązki związane z procedurą zamknięcia tego składowiska). Tymczasem sankcja z art. 12 ust. 2 ustawy nowelizującej była oparta na założeniu, że jeżeli dany podmiot korzystający dotychczas zarobkowo ze środowiska chce to czynić w dalszym ciągu musi dostosować posiadane zezwolenia do nowych standardów pod rygorem utraty takiej możliwości (czyli utraty możliwości zarobkowania prowadząc składowisko odpadów). Jest to rodzajowo inna sytuacja niż procedura związana z zamknięciem składowiska.
Potwierdza to zresztą egzemplifikacja decyzji zawarta w art. 12 ust. 1 ustawy nowelizującej. Otóż wymieniono tam zezwolenia na odzysk na składowisku odpadów oraz decyzje zatwierdzające instrukcję eksploatacji składowiska. Last but not least trzeba wskazać, że kwestia decyzji o zamknięciu składowiska wydanych przed wejściem w życie ustawy 22 stycznia 2010 r. (12 marca 2010 r.) została w sposób odrębny uregulowana w art. 12 ust. 3 ustawy nowelizującej. Zgodnie z tym przepisem, zarządzający składowiskiem odpadów, który przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy uzyskał decyzję wyrażającą zgodę na zamknięcie składowiska odpadów, może przyjmować odpady do składowania do upływu terminu określonego w decyzji, jednak nie dłużej niż 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy. Przepis ten potwierdza zatem wcześniejsze ustalenia, że decyzje o zgodzie na zamknięcie składowiska nie były objęte rygorem utraty ważności z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej. Reasumując, Marszałek nie naruszył art. 12 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 162 pkt 1 k.p.a., a tym bardziej nie naruszył tych przepisów w sposób rażący.
IV.4. Uzupełniająco należy wskazać (Spółka nie formułuje bowiem takiego zarzutu), że utrata tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowane jest składowisko, nie oznacza per se, że decyzja o wyrażeniu zgody na zamknięcie składowiska jest bezprzedmiotowa. Innymi słowy, Marszałek odmawiając w 2015 r. stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty nie naruszył rażąco art. 162 § 1 k.p.a. Otóż decyzja ta nakłada na zarządzającego składowiskiem szereg obowiązków związanych z zamknięciem instalacji mających na celu ochronę środowiska. Wykonanie tych obowiązków wiąże się z reguły z istotnymi wydatkami, np. w postaci robót ziemnych oraz wykonania określonych instalacji zabezpieczających przed szkodą w środowisku. Nałożenie tych obowiązków na inny podmiot (np. posiadający aktualnie tytuł prawny do nieruchomości) możliwe jest tylko w procedurze przeniesienia praw i obowiązków z takiej decyzji (zob. art. 151 i n. ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - Dz. U. z 2016 r. poz. 1987) lub w sytuacji, gdy zarządzającego składowiskiem odpadów nie można zidentyfikować lub egzekucja okazała się bezskuteczna (art. 149 ust. 2 tej ustawy).
Warto dodać, że władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić wykonanie adresatowi decyzji o zezwoleniu na zamkniecie składowiska tej decyzji, czyli udostępnić nieruchomość w tym celu (zob. art. 149 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r.). Próba przerzucenia przez Spółkę obowiązków wykonania decyzji Starosty z 2009 r. na gminę (zob. też pismo Wójta Gminy M. z [...] września 2015 r. dotyczące sporu co do trwania umowy dzierżawy ze Spółką) nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o odpadach, a także jest sprzeczna z zasadą, że to podmiot korzystający zarobkowo ze środowiska winien ponieść koszty niezbędnych działań zapobiegawczych związanych z tym korzystaniem (zob. m. in. art. 4 ust. 2, art. 6 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska - Dz. U. z 2017 r., poz. 519).
IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.