Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2008 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, na podstawie art. 134 oraz 144 k.p.a., ze względu na uchybienie terminu wniesienia zażalenia stwierdził niedopuszczalność zażalenia z dnia 29 stycznia 2008 r. wniesionego przez W. - Z. na postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z dnia (...) grudnia 2007 r., dotyczącego odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie drogi -połączenia ul. (...) z W. i budowie miejsc postojowych przy W. - na części działek ewidencyjnych nr (...) w obrębie ewidencyjnym (...) w Dzielnicy B. miasta W. W uzasadnieniu organ podał, iż z akt sprawy wynika, że postanowienie Dyrektora Regionalnego Lasów Państwowych w W. z dnia (...) grudnia 2007r. zostało doręczone na adres widniejący we wniosku Urzędu W. Biura Architektury i Planowania Przestrzennego z dnia 12 października 2007 r. Wskazane pismo wysłano zatem na adres pełnomocnika W. – F. C. B. "M.".
Organ ustalił, iż potwierdzenie odbioru postanowienia zostało podpisane - wraz z podbiciem pieczątki B. "M." - w dniu 27 grudnia 2007 r., zatem termin do wniesienia zażalenia na postanowienia z dnia (...) grudnia 2007 r. upłynął w dniu 3 stycznia 2008 r. W ocenie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych sposób przekazywania korespondencji wewnątrz struktur organizacyjnych W. nie ma znaczenia dla sprawy i nie może być podstawą do przyjęcia zażalenia.
Organ potwierdził, iż W. – Z. - reprezentowane przez pełnomocnika A. P. - jest wymieniony jako uczestnik postępowania przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wraz z F. C., B."M.". Organ wskazał jednak, iż postępowanie uzgodnieniowe jest odrębnym postępowaniem, do którego Urząd W. Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Delegatura w Dzielnicy B. wskazał jako pełnomocnika tylko F. C. 1
W ocenie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, organ I instancji dopełnił obowiązku przesłania rozstrzygnięcia stronie postępowania, przekazując postanowienie z dnia (...) grudnia 2007 r. Urzędowi W. Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Delegatura w Dzielnicy B. oraz pełnomocnikowi W. – F.C. Organ ustalił również, iż załączone zostały przez W. kopie pełnomocnictw do postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, dla pełnomocników wymienionych w projekcie decyzji F. C. B. "M." oraz A. P., p.o. Naczelnika Dyrektora Z. Organ ocenił, iż F.C. działał z upoważnienia W. – Z., a nie ma informacji, aby wskazane pełnomocnictwo było odwołane.
W skardze na powyższe postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych w W. z dnia (...) kwietnia 2008 r. Z. w W. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił naruszenie art. 28, art. 29, art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich nieuwzględnienie oraz niewłaściwą interpetację. Ponadto zarzucono naruszenie art. 32 i art. 40 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że stronę postępowania reprezentował pełnomocnik ustanowiony zgodnie ze wskazanymi przepisami. Skarżący podniósł również zarzut naruszenia art. 42 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż ustanowionemu pełnomocnikowi doręczono zaskarżone postanowienie, art. 134 w zw. z art. 141 § 1 k.p.a., polegające na nierozpatrzeniu zażalenia złożonego przez stronę postępowania w ustawowym terminie oraz art. 7 i art. 136 w zw. z art. 144 k. p. a. poprzez ich nieuwzględnienie i błędną interpetację.
W uzasadnieniu skarżący podał, iż stanowisko Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych jest nieprawidłowe, gdyż obowiązkiem organu administracji jest doręczanie swoich rozstrzygnięć stronom postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego organy I i II instancji nie wyjaśniły, kto jest wnioskodawcą, a w konsekwencji stroną postępowania oraz adresatem wydanego postanowienia. Skarżący, powołując się na § 2 pkt. 1 i 2 statutu Z., nadanego uchwałą nr (...) Rady W. z dnia (...) grudnia 2004 r. (Dz. Urzęd. Woj. (...) nr (...), poz. (...)) - wskazał, iż Z. jest jednostką organizacyjną W. 2 nieposiadającą osobowości prawnej, prowadzonej w formie jednostki budżetowej, przy pomocy której Prezydent W. wykonuje swoje obowiązki jako zarządca dróg publicznych krajowych - z wyjątkiem ekspresowych i autostrad - dróg wojewódzkich i powiatowych. Organ wskazał, iż stosownie do § 7 pkt. 1 powołanego statusu pracą Z. kieruje Naczelny Dyrektor, z którym Prezydent W. nawiązuje i rozwiązuje stosunek pracy oraz udziela niezbędnych pełnomocnictw i upoważnień.
Skarżący Z. wskazał, iż jest on stroną postępowania, a tymczasem z akt sprawy wynika, że wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego został złożony przez Z. poprzez F. C., pracownika B. "M.". Skarżący podniósł, iż nie do przyjęcia jest stanowisko organu, że stroną w postępowaniu był pełnomocnik W. F. C., co wynika z pisma Dyrekcji Generalnej Lasów Państwowych z dnia (...) lutego 2008 r.
Skarżący zarzucił również, iż F. C. wykonywał na rzecz Z. czynności przygotowawcze i techniczne związane z uzyskaniem orzeczeń administracyjnych, a powyższe umocowanie nie oznaczało, iż został on ustanowiony pełnomocnikiem. Skarżący wskazał, iż postanowienie zostało doręczone stronie postępowania – Z. w dniu 22 stycznia 2008 r. i było zaskarżone w terminie wskazanym w art. 141 § 2 k.p.a. Dodatkowo skarżący podniósł, iż zaskarżone postanowienie narusza również art. 7 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ podał również, iż pełnomocnik W. – F.C. z B."M." w W. brał czynny udział w postępowaniu, odbierał korespondencję, udzielał wyjaśnień i prowadził rozmowy. Na adres tego pełnomocnika wysłane zostało postanowienie Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych z dnia (...) grudnia 2007 r., zatem termin do wniesienia zażalenia upływał w dniu 3 stycznia 2008 r. W ocenie organu, wniesienie zażalenia przez Z. w dniu 29 styczna 2008 r., nastąpiło po upływie przeszło 1 miesiąca od doręczenia skarżącemu postanowienia z dnia (...) grudnia 2007 r.
Organ wskazał również, iż wzywał skarżącego do złożenia wyjaśnień i nadesłania odpowiednich pełnomocnictw. Skarżący w piśmie z dnia 25 lutego 2008 r. poinformował, iż jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k. p. a., ale nie 3 przedstawił w tym zakresie żadnego uzasadnienia. Organ ustalił natomiast, iż wszystkie pełnomocnictwa są udzielone wprost lub są pełnomocnictwami substytucyjnymi, pochodzącymi od Prezydenta W. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższego postanowienia.
Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. -zwanej dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy stwierdzić, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Należy przyjąć, iż zasadnie Dyrektor Generalny Lasów Państwowych przyjął, że wniesienie zażalenia przez W. – Z. nastąpiło po upływie terminu.
W niniejszej sprawie decydujące dla rozstrzygnięcia kwestii obliczenia terminu do wniesienia zażalenia było ustalenie, czy doręczenie przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych postanowienia z dnia (...) grudnia na adres F. C. B. "M." - było doręczeniem skutecznym.
Przedmiotowe postępowanie prowadzone było w trybie art. 53 ust. 4 pkt. 6 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.). W piśmie z dnia 18 października 2007 r. Urząd W. Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Delegatura w Dzielnicy B. organ prowadzący postępowanie o wydanie decyzji o ustaleniu warunków 4 i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy - tj. Prezydent
W. - zwrócił się do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do określonych działek, stanowiących w części grunty leśne, w granicach których znajduje się teren inwestycji. W piśmie z dnia 18 października 2007 r. wskazano, iż zostało ono wysłane do wiadomości m.in. "pełnomocnika W. F.C. B."M.".
Ze znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa z dnia 1 marca 2007 r. udzielonego przez p.o. Naczelnego Dyrektora Z. F. C. wynika, iż uzyskał on upoważnienie do reprezentowania W. – Z. w zakresie uzyskiwania informacji, opinii, wystąpień, uzgodnień, decyzji i pozwoleń oraz odbioru dokumentów związanych z opracowaniem dokumentacji projektowej dla zadania "Wykonanie połączenia ul. (...) z W. i zapewnienie miejsc postojowych przy W.".
Z analizy dokumentów wynikają następujące wnioski. Należy stwierdzić, iż w postępowaniu uzgodnieniowym stroną postępowania jest m.in. W. – Z. W toku postępowania strona była reprezentowana przez pełnomocnika, któremu prawidłowo organ doręczał korespondencję. Stosownie bowiem do art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracji prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 888/06, LEX nr 303133). Ze znajdującego się w postępowaniu "głównym" pełnomocnictwa wynika, iż obejmuje ono swoim działaniem nie tylko - jak twierdzi skarżący - wykonywanie przez F.C. czynności przygotowawczych i technicznych związanych z uzyskaniem orzeczeń administracyjnych, ale również do "uzyskiwania" wszelkich informacji, opinii, wystąpień, uzgodnień, decyzji i pozwoleń oraz odbioru dokumentów.
Użyte w upoważnieniu sformułowania nie świadczą jedynie 5 o umocowaniu do działań czysto technicznych, ale również do pełnego reprezentowania skarżącego, w tym odbioru wszelkiej korespondencji. O tym, iż pełnomocnictwo ma szeroki zakres działania, świadczy również wyraźnie zawarte ograniczenie, iż nie upoważnia ono do zaciągania zobowiązań finansowych w imieniu W. - Z. A contrario należy przyjąć, iż obejmuje ono umocowanie do pozostałych, wymienionych w pełnomocnictwie czynności. Trzeba zauważyć, iż w upoważnieniu wprost podano, że uprawnia ono do uzyskiwania "uzgodnień". Tego rodzaju sformułowanie w pełni uprawniało organ prowadzący postępowanie główne - o wydanie decyzji o ustaleniu warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, do podania adresu F. C. jako pełnomocnika W. Z. Pełnomocnictwo to upoważniało wprost F. C. do reprezentowania W. – Z. m. in. w zakresie uzgodnień dla przedmiotowego zadania inwestycyjnego.
Upoważnienie to w zakresie uzgodnień nie ograniczało F. C. do podejmowania jedynie określonych czynności, a więc upoważniony był on także do odbioru postanowienia uzgodnieniowego. Należy także stwierdzić, iż pełnomocnik ten brał udział również w toku postępowania uzgodnieniowego. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się własnoręcznie napisane pismo F. C. z dnia 13 grudnia 2007 r., w którym - jako pełnomocnik W. - oświadczył on, iż zapoznał się z aktami sprawy dotyczącymi inwestycji celu publicznego. Z oświadczenia wynika również, iż udzielił on odpowiedzi ustanej na postawione pytania wraz z określeniami celu, jakiemu będzie służyła inwestycja. Z powyższego wynika, iż pełnomocnik ten brał udział w postępowaniu uzgodnieniowym oraz odbierał korespondencję.
W tym stanie rzeczy nie można podzielić zarzutów skarżącego co do naruszenia powołanych przez niego w skardze przepisów prawa. Dotyczą one rozstrzygnięcia w istocie jednej i tej samej materii - tj. ustalenia, czy F.C. był pełnomocnikiem W. w postępowaniu uzgodnieniowym. Skoro, jak wykazano powyżej, pełnomocnictwo udzielone F. C. obejmowało również reprezentowanie w sprawach "uzgodnień" -zarzutów skarżącego nie sposób podzielić. Pełnomocnictwo zostało podpisane przez A. P., p.o. Naczelnika Z.. Była to zatem osoba upoważniona do skutecznego udzielenia pełnomocnictwa.
Wobec powyższych okoliczności nie sposób przyjąć, iż F. C. nie był upoważniony do reprezentowania W. – Z. w postępowaniu. W tej sytuacji Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. prawidłowo wysłał odpis postanowienia z dnia (...) grudnia 2007 r. na adres tej osoby, jako upoważnionej do reprezentowania skarżącego. Skoro odpis postanowienia został doręczony w dniu 27 grudnia 2007 r., zatem upływ terminu do wniesienia zażalenia upływał w dniu 3 stycznia 2008 r. Wniesienie przez skarżącego zażalenia w dniu 29 stycznia 2008 r. (data stempla pocztowego widniejąca na kopercie, w której umieszczone zostało zażalenie skarżącego) nastąpiło z upływem terminu przewidzianego w art. 141 § 2 k.p.a. W tej sytuacji organ II instancji zasadnie orzekł na podstawie art. 143 k.p. a. o niedopuszczalności zażalenia ze względu na uchybienie terminu wniesienia zażalenia.
Wobec powyższego skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.