Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 11 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1100/16

Uzasadnienie

1. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej także "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania P. Spółki Akcyjnej (dalej "skarżącej"), reprezentowanej przez pełnomocnika, od decyzji odszkodowawczej Wojewody [...] (dalej także "Wojewody") z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], orzekającej:
2. - w pkt 1 - o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 75 268,00 zł, za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie N., w obrębie W., oznaczonej jako działka nr [...] o po w. 0,0211 ha, przeznaczonej pod realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie odcinka drogi ekspresowej [...] od rejonu węzła "[...]" na terenie gminy M. (z wyłączeniem tego węzła) do węzła "[...]" i powiązania z drogą krajową nr [...] do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] w miejscowości M. (wraz z węzłem "[...]" i ww. skrzyżowaniem); etap 1 - odcinek węzeł "[...]" (bez węzła) - węzeł "[...]" (z węzłem), w tym za prawo własności nieruchomości na rzecz G. Spółka Akcyjna w wysokości 68 622,00 zł oraz za wygasłe ograniczone prawo rzeczowe - służebność przesyłu na rzecz P. Spółka Akcyjna w wysokości 6 646,00 zł,
3. - w pkt 2 o odmowie powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości,
4. - w pkt 3 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna
5. - utrzymał decyzję Wojewody z dnia [...] października 2015 r. w mocy.
6. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] lutego 2016 r., przedstawia się w następujący sposób:
7. 1. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...] (dalej "decyzją zrid") Wojewoda [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie odcinka drogi ekspresowej [...] od rejonu węzła "[...]" na terenie gminy M. (z wyłączeniem tego węzła) do węzła "[...]" i powiązania z drogą krajową nr [...] do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] w miejscowości M. (wraz z węzłem "[...]" i ww. skrzyżowaniem); etap 1 - odcinek węzeł "[...]" (bez węzła) - węzeł "[...]" (z węzłem) - decyzja ta została zreformowana decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...].
8. 1.1. Decyzją zrid objęta została m.in. nieruchomość położona w gminie N., w obrębie W., oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0211 ha. W dacie wydania decyzji zrid przedmiotowa działka stanowiła, wg danych zawartych w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, własność G. Spółka Akcyjna. W świetle zapisów działu III księgi wieczystej nr [...] na ww. nieruchomości zostało ustanowione ograniczone prawo rzeczowe - służebność przesyłu na rzecz P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W.. Zgodnie z wpisem w rejestrze przedsiębiorców nr [...] następcą prawnym P. S.A. jest spółka P. S.A. (skarżąca).
9. 2. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Wojewoda [...] orzekł w następujący sposób w przedmiocie odszkodowania należnego uprawnionym podmiotom od Skarbu Państwa – nabywcy własności przedmiotowej nieruchomości z dniem ustatecznienia się decyzji zrid:
10. - w pkt 1 ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 75 268,00 zł, za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości, w tym:

(-) za prawo własności nieruchomości na rzecz G. Spółka Akcyjna w wysokości 68 622,00 zł oraz (-) za wygasłe ograniczone prawo rzeczowe - służebność przesyłu, na rzecz P. Spółka Akcyjna w wysokości 6 646,00 zł,

1. - w pkt 2 orzekł o odmowie powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości,
2. - w pkt 3 orzekł o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
3. 3. Pismem z dnia 16 listopada 2015 r. spółka wniosła do Ministra (za pośrednictwem Wojewody) odwołanie od decyzji odszkodowawczej Wojewody z dnia [...] października 2015 r. W odwołaniu podniesiono, że organ wojewódzki naruszył szereg przepisów proceduralnych poprzez zaniechanie podjęcia działań mających na celu prawidłowe ustalenie wartości przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżącej operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia odszkodowania został wykonany w sposób wadliwy z uwagi na niewłaściwy dobór nieruchomości porównawczych, nieprawidłowe określenie współczynnika współkorzystania "k", a także niewskazanie pod jakiej kategorii drogi zostały przeznaczone porównywane nieruchomości. Ponadto skarżąca zarzuciła, że rzeczoznawca majątkowy nieprawidłowo określił powierzchnię służebności przesyłu. W odwołaniu wniesiono o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym opłaty skarbowej od pełnomocnictw, wg norm przepisanych.
4. III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Minister rozpatrzył odwołanie skarżącej od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. 1. W myśl przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 2031), dalej "specustawy", wydanie decyzji zrid wywołuje następujące skutki prawne (z dniem, w którym decyzja ta staje się ostateczna):
2. - nieruchomości wskazane w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem (art.12 ust.4 pkt 1 specustawy),
3. - jeżeli na nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, prawa te wygasają (art.12 ust.4c),
4. - powstaje obowiązek ustalenia przez organ właściwy do wydania decyzji zrid odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w art.12 ust.4 ustawy, na zasadach określonych w jej art.18.
5. 2. Podstawę ustaleń w zakresie wysokości należnego uprawnionym podmiotom odszkodowania stanowi w niniejszej sprawie operat szacunkowy z dnia [...] lutego 2015 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. C. (uprawnienia nr [...]). Operat ten jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 i 80 k.p.a.

W przedmiotowym operacie autorka zawarła następujące ustalenia, odnoszące się do wyceny przedmiotowej działki:

1. - (przeznaczenie) - zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – W. przy Trasie [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy N. Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., szacowana nieruchomość znajduje się na terenach usług i obiektów produkcyjnych oznaczonych symbolem UP,
2. - (stan nieruchomości) - wyceniana nieruchomość położona jest w miejscowości W., przy alei K., w odległości ok. 3,5 km od miejscowości N.. Działka ma kształt czworokąta. Działka była niezabudowana i nieogrodzona, porośnięta trawą. Działka położona przy drodze asfaltowej, na terenach z dostępem do sieci energetycznej, wodociągowej i telefonicznej. Bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości stanowiły działki z zabudową mieszkaniową oraz komercyjną. W dalszej odległości znajdował się kompleks leśny i tereny użytkowane rolniczo,
3. - (zastosowane podejście i metoda wyceny) – rzeczoznawczyni zastosowała podejście porównawcze, metodę porównania parami,
4. - (porównanie cen uzyskiwanych za nieruchomości przeznaczone pod zabudowę usługową oraz cen uzyskiwanych za nieruchomości drogowe) - ceny uzyskiwane za nieruchomości drogowe są niższe niż ceny uzyskiwane za nieruchomości przeznaczone pod zabudowę usługową.
5. - (dobór nieruchomości porównawczych) - biegła objęła analizą transakcje gruntami niezabudowanymi o przeznaczeniu pod zabudowę usługową, położonymi na terenie powiatu [...], gminy R., N. oraz M., w okresie od lutego 2013 r. do lutego 2015 r. Autorka operatu szacunkowego określiła te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Cechy te rzeczoznawca majątkowy uporządkowała następująco: lokalizacja szczegółowa (waga 28%), otoczenie i sąsiedztwo (waga 14%), wyposażenie w infrastrukturę techniczną (waga 24%), powierzchnia działki (waga 16%), dostępność komunikacyjna (waga 13%) i warunki zagospodarowania (waga 5%).Do ostatecznej analizy porównawczej biegła przyjęła 3 transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę. Najniższą cenę, tj. 239,66 zł/m2 uzyskała nieruchomość o pow. 1064 m2, położona w powiecie [...], gminie R., miejscowości F., przy drodze gruntowej, w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, na terenach uzbrojonych w sieć energetyczną, wodną, kanalizacyjną i gazową. Działka niezabudowana, niezagospodarowana, nieogrodzona. Natomiast najwyższą cenę, tj. 440,00 zł/m2 uzyskała nieruchomość o pow. 5900 m2, położona w powiecie [...], gminie R., miejscowości S., bezpośrednio przy drodze krajowej nr [...], w sąsiedztwie zabudowy usługowej, na terenach uzbrojonych w sieć energetyczną, wodną, kanalizacyjną, gazową i telefoniczną. Działka niezabudowana, niezagospodarowana, nieogrodzona.
6. - (ustalenie wartości przedmiotowej nieruchomości) - wartość przedmiotowej nieruchomości obliczono na kwotę 75 268,00 zł, ustalając wartość 1 m2 na kwotę 356,72 zł.
7. - (ustalenie wartości służebności przesyłu) – wartość przedmiotowej służebności, ustanowionej na części nieruchomości w związku ze zlokalizowaniem dwutorowej linią wysokiego napięcia 220 kV relacji M. – P. i M. – K., ustalono na kwotę 6 646,00 zł.
8. 3. Wiarygodność, prawidłowość i zgodność sporządzonego operatu z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), dalej także "u.g.n.", oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) nie budzi zastrzeżeń. Zarzuty odwołania, kwestionujące prawidłowość operatu, nie zasługują na uwzględnienie:
9. 3.1. (kwestia doboru nieruchomości podobnych) Nietrafnie zarzuca odwołanie przyjęcie przez rzeczoznawcę do porównania transakcji nieruchomościami, nie spełniających kryteriów podobieństwa. Należy w tym kontekście wskazać, że na stronach 12-13 oraz w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. biegła wyjaśniła, jakie kryteria zostały przyjęte do porównania nieruchomości. Do bezpośrednich porównań zostały przyjęte trzy nieruchomości, które biegła uznała za najbardziej podobne, zaś różnice zostały skorygowane odpowiednio wyliczonymi poprawkami. Wagi cech zostały ustalone w oparciu o badanie preferencji potencjalnych nabywców jakie zostało wykonane na potrzeby Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości.
10. 3.2. (kwestia wzięcia pod uwagę transakcji nieruchomościami drogowymi) Ustosunkowując się do zarzutu odwołania w kwestii braku wskazania pod jakie kategorie drogowe zostały przeznaczone porównywane nieruchomości należy zauważyć, że do analizy nie zostały przyjęte transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym lecz zgodne z dotychczasowym przeznaczeniem wycenianej działki, czyli usługowo - produkcyjnym.
11. 3.3. (kwestia prawidłowości określenia współczynnika "k") Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut zaniżenia współczynnika współkorzystania z nieruchomości "k". Biegła w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. wyjaśniła, że przyjęcie współczynnika "k" na poziomie 1, zgodnie z żądaniem strony, byłoby możliwe jedynie w sytuacji, w której właściciel nie ma żadnej możliwości korzystania z przedmiotowego gruntu np. w sytuacji, w której na działce usytuowane są obiekty lub urządzenia infrastruktury naziemnej. Na przedmiotowej nieruchomości brak jest takich obiektów. Właściciel w dużym stopniu może korzystać z działki.
12. 3.4. (kwestia ustalenia powierzchni służebności przesyłu) Podobnie niezrozumiały jest zarzut dotyczący nieprawidłowego określenia powierzchni służebności przesyłu. Biegła w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. wyjaśniła, że zgodnie z aktem notarialnym, w którym ustanowione zostało ograniczone prawo rzeczowe - służebność przesyłu (Rep. A nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r.) oraz mapą z wyrysowanym pasem służebności, która stanowiła załącznik do tego aktu, powierzchnia zajęta pod pas służebności na wycenianej działce wynosi 46 m2 i taka powierzchnia została przyjęta na potrzeby wyceny.
13. 4. W świetle orzecznictwa sądowego dokonywanie przez organ administracji oceny prawidłowości operatu szacunkowego sporządzanego przez rzeczoznawcę majątkowego musi następować z poszanowaniem granic tej oceny, wynikających z faktu nieposiadania przez organ wiadomości specjalnych z zakresu szacowania wartości nieruchomości. Jeżeli w ocenie skarżącej sporządzony na zlecenie organu wojewódzkiego operat szacunkowy budzi wątpliwości powinien przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych bądź operat szacunkowy sporządzony na swoje zlecenie (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2014 r., sygn. I OSK 2529/13, dost. CBOSA, oraz wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., sygn. I OSK 611/13, dost. CBOSA). W niniejszej sprawie tego nie uczyniono.
14. IV. Pismem z dnia 23 marca 2016 r. skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję odwoławczą Ministra z dnia [...] lutego 2016 r., zarzucając organowi naruszenie następujących przepisów prawa:

1. 1. naruszenie art.7, art.77 § 1 i art.80 k.p.a. poprzez dokonanie jedynie pobieżnej oceny operatu szacunkowego i zaniechanie przez organ odwoławczy ustalenia prawidłowej wartości przedmiotowej nieruchomości,
2. 2. naruszenie art.18 ust.1 i art.12 ust.4a specustawy drogowej, art.134 u.g.n. w związku z art.6 k.p.a. oraz §36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego poprzez przyjęcie jako podstawy ustalenia odszkodowania wyceny przedmiotowej nieruchomości, sporządzonej w operacie szacunkowym z dnia [...] lutego 2015 r. bez dokonywania jego wnikliwej kontroli - w następstwie powyższego naruszenia doszło do zaniżenia kwoty odszkodowania należnego skarżącej z tytułu wygaśnięcia służebności przesyłu (zaniżenie to wyniknęło w szczególności z zaniżenia przez rzeczoznawczynię powierzchni działki, zajętej na potrzeby służebności – przyjęto jedynie 46 m2, podczas gdy powierzchnia ta winna wynosić 211 m2),
3. 3. naruszenie art.75 § 1 k.p.a. w związku z art.art.84 k.p.a. i art.77 § 1 poprzez pominięcie wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z biegłego geodety na okoliczność wyznaczenia pasa nieruchomości, obciążonego służebnością przesyłu,
4. 4. naruszenie art.79 § 2 k.p.a. w związku z art.10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym w szczególności poprzez niewyznaczenie rozprawy administracyjnej,
5. 5. naruszenie art.107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne przedstawienie w uzasadnieniu decyzji odwoławczej faktycznego i prawnego uzasadnienia przyjętej wartości odszkodowania.
6. V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r. w części dotyczącej ustalenia na rzecz skarżącej spółki odszkodowania za wygasłe ograniczone prawo rzeczowe – służebność przesyłu wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 w związku z art.15 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji decyzję tę, we wskazanej wyżej części, należało wyeliminować z obrotu prawnego.

1. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r. prowadzi do następujących wniosków:
2. 1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego, w którym w drugiej instancji orzekł zaskarżoną obecnie decyzją Minister, było ustalenie na rzecz skarżącej spółki odszkodowania z tytułu wygaśnięcia z mocy prawa, na podstawie art.12 ust.4c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ("specustawy"), przysługującej skarżącej służebności przesyłu, obciążającej nieruchomość położoną w gminie N., w obrębie W., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0211 ha. Trafnie zarzuca skarga, że w postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący, czy sporządzona przez biegłą rzeczoznawczynię wycena, w oparciu o którą ustalono wysokość odszkodowania w sprawie, została sporządzona prawidłowo w części odnoszącej się do ustalenia wartości wygasłego prawa służebności przesyłu.
3. 2. Odnotować należy, że przedmiotem wniesionej skargi jest całość odwoławczej decyzji odszkodowawczej, którą to decyzją orzeczono nie tylko o odszkodowaniu należnym skarżącej spółce ale również o równolegle ustalonym odszkodowaniu należnym drugiemu z uprawnionych podmiotów, tj. byłemu właścicielowi działki przejętej pod drogę publiczną. Stwierdzić należy, że ten zakres rozstrzygnięcia decyzji odwoławczej (tj. ustalenie odszkodowania na rzecz byłego właściciela nieruchomości) nie wpływa w żaden sposób na interes prawny skarżącej spółki, z czego wynika brak prawnej możliwości jego kwestionowania przez ten podmiot przed tut. Sądem. Powyższe obligowało Sąd do oddalenia wniesionej skargi w tej części. Przyznać wprawdzie należy, że zarówno w przypadku ustalenia odszkodowania na rzecz byłego właściciela nieruchomości, jak i na rzecz skarżącej występuje element wspólny w postaci oparcia tychże odszkodowań o parametr w postaci wartości prawa własności 1 m2 wywłaszczonej nieruchomości (parametr ten jest zatem podstawą do ustalenia wartości zarówno wywłaszczonego prawa własności, jak też wygasłego prawa służebności przesyłu). Nie można jednakże zakładać, że kontrola prawidłowości wyznaczenia wskazanego wyżej parametru (tj. kontrola prawidłowości jego wyznaczenia przez rzeczoznawcę majątkowego) na potrzeby skontrolowania legalności ustalenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia służebności wiąże się z koniecznością kontroli całej decyzji odszkodowawczej (a zatem również kontroli tej decyzji w zakresie ustalenia odszkodowania z tytułu odjęcia prawa własności). Pomimo bowiem wskazanej wyżej wagi przedmiotowego parametru dla ustalenia wysokości obu przyznanych odszkodowań, całkowicie dopuszczalnym jest (w braku zaskarżenia w stosownym zakresie decyzji przez podmiot, który w związku z wydaniem decyzji zrid utracił prawo własności nieruchomości) zweryfikowanie jego prawidłowości tylko i wyłącznie w kontekście ustalenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia służebności.
4. 3. Kontrola legalności przez sąd administracyjny każdego orzeczenia odwoławczego obejmuje w pierwszej kolejności kontrolę poszanowania przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z art.15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r., poz. Nr 78, poz. 1071 z późn. zm.), dalej "k.p.a.") postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Przepis ten stanowi ustawowy wyraz konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przypomnieć bowiem należy, że w myśl art. 78 zd. 1 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji.

Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest kontrola decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne i całościowe rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie t ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt: SAM/r 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt: V SA 721/92, (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95), do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Inną konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego jest to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt: IV SA 385/87, por. także B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, 2012 r. System Informacji Prawnej Legalis).

W świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa sądowego nie ulega wątpliwości, że przeprowadzenie w sprawie administracyjnej dowodu z operatu szacunkowego (sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego), a zatem oparcie się na źródle dowodowym o statusie kwalifikowanym, tj. wymagającym wiadomości specjalnych, nie zwalnia organu administracji, podobnie jak i sądu administracyjnego z obowiązku oceny jego wiarygodności. Tytułem przykładu należy wskazać chociażby stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05, w myśl którego w razie wątpliwości co do treści sporządzonego operatu szacunkowego organ administracji publicznej może żądać od rzeczoznawcy jego uzupełnienia, udzielenia wyjaśnień co do jego treści, a w konsekwencji również - jeśli istnieją ku temu uzasadnione powody - odmówić mocy dowodowej sporządzonemu operatowi.

Operat szacunkowy powinien bowiem spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, z póź. zm.), ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści.

Zatem ocena wartości dowodowej operatów zarówno przez organy administracji publicznej, jak też i sądy, jest możliwa w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi uzasadnione wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, a także wtedy, gdy operaty szacunkowe zawierają nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe, czy też pomijają niektóre istotne dla ustalenia wartości szacowanych nieruchomości elementy. W takiej sytuacji oczekiwanie od rzeczoznawcy majątkowego, że w formalnie prawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym budzące uzasadnione wątpliwości kwestie zostaną dostatecznie wyjaśnione i w sposób zrozumiały i logiczny umotywowane - nie obniża rangi rzeczoznawcy jako osoby zaufania publicznego.

4. Odnosząc powyższe uwarunkowania do niniejszej sprawy, Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że wartość prawa własności 1 m2 wywłaszczonej nieruchomości została wyznaczona przez rzeczoznawczynię w sposób nieprawidłowy. Zdaniem Sądu wszystkie zastrzeżenia strony skarżącej w tym zakresie zostały w wyczerpujący sposób wyjaśnione w piśmie rzeczoznawczyni z [...] lutego 2016 r. W szczególności za przekonujące uznać należy wyjaśnienia rzeczoznawczyni w odniesieniu do przesłanek doboru nieruchomości podobnych, czy też oceny wagi poszczególnych cech tychże nieruchomości dla ustalenia ich wartości. Oparcie się przez organ odwoławczy na tychże wyjaśnieniach należy uznać za całkowicie uprawnione i zasadne. Zarzuty spółki w tym zakresie należy uznać za nieudokumentowane (w szczególności niepoparte stosownym kontroperatem).

5. Skarga dokonuje zbyt daleko idącej wykładni art.12 ust.5 specustawy drogowej, w myśl którego to przepisu, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18, wywodząc z tego odesłania obowiązek przeprowadzenia przez organ odszkodowawczy rozprawy administracyjnej na zasadzie art.118 ust.1 u.g.n. Podkreślenia wymaga bowiem fakt, że art.118 ust.1 u.g.n., zamieszczony w Rozdziale 4 "Wywłaszczanie nieruchomości" Działu III tej ustawy, dotyczy ściśle postępowania wywłaszczeniowego, nie zaś odszkodowawczego (do którego odnosi się odesłanie, o którym mowa w art.12 ust.5 specustawy), uregulowanego na gruncie u.g.n. w przepisach Rozdziału 5 tego Działu "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości".

6. Podzielić natomiast należy zarzut skargi, że w postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny wątpliwości związanych z ustaleniem obszaru działki nr [...], zajętego pod służebność przesyłu, ustanowioną na rzecz skarżącej na działce nr [...] o powierzchni 85 arów (z której w związku z wydaniem decyzji zrid wyodrębniona została działka nr [...]) w akcie notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r., obejmującym ("Umowa o ustanowienie służebności przesyłu"), sporządzonym przed notariuszem R. D. prowadzącym Kancelarię Notarialną w R. przy A. [...] (dalej "akt (notarialny)" albo "umowa"). Należy w tym kontekście stwierdzić, co następuje:

(1). Przedmiot ustanowionej na rzecz skarżącej spółki służebności, obciążającej działkę nr [...], opisano szczegółowo w §4 aktu notarialnego, wymieniając przysługujące skarżącej uprawnienia. Odnotować należy, że co najmniej w dwóch miejscach postanowienia przywołanego wyżej paragrafu określają powierzchnię działki, którą skarżąca może wykorzystywać w ramach ustanowionego na jej rzecz prawa, tj. 698 m2 (ust.1) i 456 m2 (ust.2). Powyższe ustalenia odnoszą się jednakże wyłącznie do niektórych, wycinkowych uprawnień skarżącej, mających ściśle określony, czasowy charakter (tj. uprawnień do wstępu, ewentualnie zajęcia działki na okres jednego tygodnia w celu odpowiednio przebudowy istniejącej linii wysokiego napięcia oraz przebudowy infrastruktury melioracyjnej). Stwierdzić tym samym należy brak tego rodzaju precyzji (w tekstowej części umowy) w odniesieniu do zasadniczej części uprawnień skarżącej, składających się na przysługującą jej służebność, mających ze swej istoty charakter długotrwały (z racji ustanowienia przedmiotowej służebności na czas nieoznaczony), a polegających na stałym znoszeniu przez właściciela działki zarówno faktu istnienia na jego działce wymienionej w akcie infrastruktury technicznej, jak i wynikających stąd ograniczeń.

Z postanowień §4 aktu należy wnosić, że zakres przestrzenny ustanowionej służebności należy ustalać z uwzględnieniem załączonego do aktu załącznika graficznego. Analiza treści przedmiotowego załącznika w zestawieniu z tekstem umowy prowadzi do następujących wniosków:

1. - na załączniku uwidoczniono szereg działek, znajdujących się w bezpośrednim lub dalszym sąsiedztwie działki nr [...], której akt ten dotyczył;
2. - na załączniku uwidoczniono przebieg projektowanej linii wysokiego napięcia wraz z jej pasem technologicznym;
3. - z §4 ust.1 umowy wynika (str.6 trzeci akapit od góry), że przedmiotowy pas technologiczny linii wysokiego napięcia posiada szerokość 25 metrów od osi linii;
4. - pas technologiczny wraz z samą linią posadowiony jest w przeważającej części na działce ewid. nr [...] i [...], tj. na działkach sąsiadujących z działką nr ewid. [...], której dotyczył akt notarialny;
5. - lokalizację części pasa technologicznego zaprojektowano również na działce nr ewid.[...]; część ta posiada na załączniku graficznym kształt oznaczonego ciemnym kolorem trójkąta różnobocznego, którego wierzchołki znajdują się w następujących punktach: a) punkt przecięcia linii granicznej pasa technologicznego posadowionego od strony działki nr [...] z granicą tej działki, b) punkt przecięcia granicy działki nr [...] z działką nr [...] (ewentualnie z działką nr [...]) z linią rozgraniczającą pas drogowy (ewentualnie jezdnię) alei K.), c) punkt przecięcia linii rozgraniczającej pas drogowy (ewentualnie jezdnię) alei K.) z linią graniczną pasa technologicznego, biegnącego przez działkę nr [...].

(2). W zleconym przez organ I instancji, na potrzeby niniejszej sprawy, operacie szacunkowym zawarto następujące ustalenia na temat wartości służebności przesyłu, przysługującej skarżącej do dnia wydania decyzji zrid (str.15 – 16 operatu):

(-) Zgodnie z §4 ust.1 Aktu Notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r., na działce ustanowione jest ograniczone prawo rzeczowe – służebność przesyłu, polegająca na prawie wejścia na teren działki i prawie przejazdu, w tym ciężkim sprzętem i przechodu dla operatora P. S.A. oraz osób przez nią upoważnionych, w celu przygotowania i wykonania robót związanych z eksploatacją, konserwacją, modernizacją, przebudową, remontami oraz przeprowadzeniem napraw i usuwania awarii dwutorowej linii wysokiego napięcia 220 kV relacji M. – P. i M. – K.;

(-) W myśl postanowień §36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. wartość służebności przesyłu ustala się w oparciu o iloczyn trzech parametrów, tj.: 1) powierzchni pasa służebności przesyłu (w niniejszej sprawie – 46 m2), 2) wartości rynkowej 1 m2 nieruchomości nieobciążonej służebności przesyłu (w niniejszej sprawie – 356,72 zł), 3) współczynnika współkorzystania z nieruchomości w pasie służebności przesyłu przez przedsiębiorstwo przesyłowe (w niniejszej sprawie – współczynnik 0,3). W oparciu o powyższe rzeczoznawczyni ustaliła wartość przedmiotowego prawa służebności przesyłu na 6 646 zł. (3). W swoim odwołaniu od decyzji Wojewody z dnia [...] października 2015 r. skarżąca podniosła, że:

(-) W operacie szacunkowym przyjęto w sposób subiektywny, iż powierzchnia ustanowionej na rzecz skarżącej służebności przesyłu na działce [...] wynosi jedynie 46 m2, skoro jej zakres wynosił 25 liczonych od osi linii energetycznej. Rzeczoznawca nie wskazał, na jakiej podstawie przyjął tak ustaloną powierzchnię służebności, zważywszy na fakt, iż nie posiada on kompetencji z zakresu geodezji, umożliwiających wytyczanie obszaru służebności przesyłu. Organ I instancji nie zweryfikował prawidłowości wskazanych wyżej ustaleń rzeczoznawcy. W ocenie skarżącej, zważywszy na trasę przebiegu linii energetycznej przez działkę nr [...], cała powierzchnia tej działki obciążona jest służebnością przesyłu;

(-) Przyjęty przez rzeczoznawcę współczynnik współkorzystania terenu zajętego pod służebność przesyłu (0,3) został znacząco zaniżony, co jest skutkiem pominięcia faktu, że nieruchomość w pasie 25 m liczonych od osi linii energetycznej została wyłączona spod zabudowy oraz utrzymania drzew i krzewów o wysokości powyżej 2 metry (vide: §4 pkt 1 umowy o ustanowienie służebności przesyłu). W tych okolicznościach współczynnik ‘k" winien być określony na poziomie zbliżonym do 1. (4). W piśmie z dnia 16 lutego 2016 r., ustosunkowującym się, na wezwanie organu odwoławczego, zawarte w piśmie z dnia 8 lutego 2016 r., do zarzutów odwołania, rzeczoznawczyni zajęła następujące stanowisko w kwestii ustalenia wartości ustanowionego na rzecz skarżącej prawa służebności przesyłu:

(-) "Prawdą jest twierdzenie strony skarżącej, że pas służebności nie został wyznaczony na gruncie. Sporządzając operat, zapoznałam się z aktem notarialnym, w którym ustanowione zostało ograniczone prawo rzeczowe - służebność przesyłu (Rep. A nr [...] z dnia 2008-11-[...]) oraz mapą z wrysowanym pasem służebności, która stanowiła załącznik do tego aktu. Na podstawie tej mapy określiłam powierzchnię pasa służebności na 46 m2, którą przyjęłam do wyceny.";

(-) Nie można zgodzić się z twierdzeniem odwołania, że przy określaniu wartości służebności przesyłu zaniżony został współczynnik współkorzystania z nieruchomości "k". Wyznaczenie tego współczynnika na poziomie 1 byłoby wskazane jedynie w sytuacji, w której właściciel nie ma żadnej możliwości korzystania z przedmiotowego gruntu np. w sytuacji, w której na działce usytuowanie są obiekty lub urządzenia infrastruktury naziemnej takie jak stacja trafo, słup energetyczny itp. Tymczasem na szacowanej działce takich obiektów nie było. Oczywistym faktem jest, że nigdy cała działka budowlana nie podlega zabudowie. Do prawidłowego funkcjonowania działki usługowo - przemysłowej niezbędne jest urządzenie parkingów, placów składowych, manewrowych, powierzchni biologicznie czynnej itp. Właśnie do tego celu właściciel działki może wykorzystać fragment gruntu pokrywający się z pasem służebności. Nie można zatem zgodzić się, że przedsiębiorstwo przesyłowe korzystało z tego pasa w 100%.

Instytut Infrastruktury Liniowej w swoim biuletynie z 2010 r. zaleca stosowanie następujących współczynników współkorzystania: "k" = 1 dla strefy wyłączonej pod infrastrukturę naziemną (np. stacje trafo, studnie rewizyjne, słupki znacznikowe i anodowe, słupy) – oznacza to, iż w tym obszarze właściciel nieruchomości utracił w zasadzie cale władztwo nad gruntem. W biuletynie tym przewidziano właściwe poziomy współczynników dla poszczególnych rodzajów użytków funkcyjnych (rzeczoznawczyni zamieściła w tym kontekście stosowną tabelę - źródło: Biuletyn Nieruchomości, listopad 2010).

W rozpatrywanej sprawie pas służebności przebiega przez frontową część działki, na której zazwyczaj lokuje się wjazdy i parkingi. Upoważnia to do przyjęcia, że stopień ingerencji sieci nie jest duży i współczynnik "k" na poziomie 0,3 jest wystarczający.

(5). Rozpatrując odwołanie skarżącej od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy nie podzielił zastrzeżeń odwołania do prawidłowości operatu szacunkowego, uznając stosowne wyjaśnienia rzeczoznawczyni, przedłożone w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r., za przekonujące.

(6). W skardze na decyzję odwoławczą skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w kwestii wadliwego jej zdaniem ustalenia przez rzeczoznawczynię powierzchni służebności przesyłu na działce nr ewid.[...] i w efekcie zaniżenia tej powierzchni za szkodą dla skarżącej. W ocenie skarżącej służebność przesyłu przysługiwała jej na całej powierzchni nowoutworzonej działki nr ewid. [...], tj. na powierzchni 211 m2, nie zaś tylko na części tej powierzchni, ustalonej przez rzeczoznawczynię na 46 m2.

Odnosząc się do wskazanych wyżej zarzutów skargi, stwierdzić należy, że nie dają one jasnej odpowiedzi na pytanie, czy skarżąca: 1) utożsamia powierzchnię służebności przesyłu z powierzchnią całej działki nr ewid.[...] na tej podstawie, iż w jej ocenie cała działka nr ewid. [...] weszła w skład pasa technologicznego linii wysokiego napięcia, czy też: 2) przyznaje, że wspomniany pas technologiczny pokrywa swoim zasięgiem tylko część działki nr ewid.[...], niemniej pojęcia "powierzchnia służebności przesyłu na działce nr ewid. [...]" nie utożsamia z pojęciem "powierzchnia pasa technologicznego linii energetycznej, zdefiniowanego w akcie notarialnym z 2008 r., przebiegającego na działce nr ewid. [...]", przyjmując iż w skład powierzchni służebności przesyłu na działce nr ewid. [...] wchodzi również powierzchnia innych części tej działki, na których pas technologiczny nie został zlokalizowany.

Niezależnie od powyższych niedostatków uzasadnienia skargi (z zastrzeżeniem, że w toku ponownego rozpatrywania przez Ministra odwołania skarżącej od decyzji Wojewody w części dotyczącej należnego skarżącej odszkodowania skarżąca winna dokonać wyczerpującego sprecyzowania swojego stanowiska) podzielić należy zarzut poczynienia na etapie postępowania administracyjnego niedostatecznych ustaleń faktycznych na okoliczność powierzchni służebności przesyłu. Powyższe należy wiązać z niedostateczną szczegółowością wyjaśnień rzeczoznawczyni w kwestii przyjętej przez nią metodologii obliczania wskazanej wyżej powierzchni (ogólne powołanie się na wnioski wynikające z mapy bez wskazania szczegółowego sposobu dokonania obliczeń). Przy ponownym orzekaniu w sprawie organ odwoławczy winien: 1) wezwać skarżącą spółkę do przedstawienia jednoznacznego stanowiska w kwestii spornej powierzchni wraz ze stosownym uzasadnieniem, 2) ponownie wezwać rzeczoznawczynię do przedstawienia szczegółowych wyjaśnień co do sposobu ustalenia spornej powierzchni, 3) w oparciu o powyższe ocenić, czy ustalenie spornej kwestii faktycznej jest istotnie możliwe tylko i wyłącznie w oparciu treść załącznika graficznego do aktu notarialnego z 2008 r., czy też koniecznym byłoby w szczególności dokonanie oględzin na gruncie.

Jednoznaczne przesądzenie kwestii powierzchni służebności przesyłu umożliwi jednocześnie poczynienie ostatecznych ustaleń w kwestii właściwego dla wygasłej służebności współczynnika współkorzystania "k".

7. W świetle powyższych okoliczności zaskarżoną decyzję odwoławczą Ministra należy uznać za obciążoną w zakresie wskazanym w sentencji naruszeniami przepisów postępowania administracyjnego, wskazanymi na wstępie, mogącymi mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z tej racji decyzję odwoławczą należało w tym zakresie uchylić. W następstwie uprawomocnienia się wskazanego wyżej wyroku organ odwoławczy ponownie przeprowadzi postępowanie odwoławcze w sprawie, stosując się do ocen wskazanych powyżej.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji: (-) na podstawie art.151 p.p.s.a. – w odniesieniu do tej części zaskarżonej decyzji odwoławczej, która odnosi się do ustalenia odszkodowania na rzecz byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, (-) na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. – w odniesieniu do tej części zaskarżonej decyzji odwoławczej, która odnosi się do ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej spółki. O zwrocie skarżącej spółce przez organ odwoławczy kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw w kwocie 5604 zł Sąd orzekł na podstawie art.200, 205 § 2 p.p.s.a. oraz §2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz.1800). Wskazana wyżej kwota obejmuje sumę następujących kwot: 1) kwoty uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego (787 zł), 2) kwoty uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), 3) kwoty wynagrodzenia adwokata (4800 zł).