Uzasadnienie
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], odmawiająca udostępnienia U. Z. żądanych przez nią informacji.
Zaskarżona decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.
W dniu [...] marca 2020 r., w związku z zagrożeniem zniszczenia siedlisk chomika europejskiego U. Z. (dalej: skarżąca) wystąpiła z wnioskiem o udzielenie informacji m.in. w zakresie udostępnienia:
- - kopii wszystkich sprawozdań nadzoru przyrodniczego wraz z dokumentacją fotograficzną lub filmową z kontroli teriologicznej terenu budowy od pierwszej kontroli nadzoru przyrodniczego do daty wydania decyzji derogacyjnej;
- - kopii protokołów akceptacji lub zatwierdzenia sprawozdań nadzoru przyrodniczego przez Inżyniera Kontraktu;
dla inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku S.- W.; Odcinek II: węzeł S. (z węzłem) - węzeł W. (z węzłem), początek inwestycji km 627+500, koniec inwestycji km 640+600, w ramach zadania "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku M.-S.- W. Z.".
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) po rozpoznaniu ww. wniosku decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], odmówił skarżącej udostępnienia żądanych informacji.
Zdaniem organu, żądanie dostępu do informacji zawarte w ww. wniosku w powyższym zakresie stanowi żądanie dostępu do informacji o środowisku, z tego względu uzasadnione było rozpoznanie wniosku na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283; dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku).
Organ wyjaśnił, że realizacja konstytucyjnie przysługującego obywatelom prawa do uzyskiwania informacji publicznej (art. 61 Konstytucji) odbywa się generalnie na zasadach i trybie określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: udip). Natomiast w przypadku odmiennego ukształtowania zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi w innych niż udip ustawach ustawodawca przyznał pierwszeństwo na rzecz tych innych ustaw (art. 1 ust. 2 udip).Ustawą szczególną w niniejszym przypadku będzie wskazana powyżej ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku.
Informacja, o którą we wniosku zwróciła się skarżąca dotyczy udostępnienia m.in. kopii dokumentów z przeprowadzonych kontroli wraz ich akceptacją/zatwierdzeniem przez Inżyniera Kontraktu, zatem jest zdaniem organu informacją o miejscach występowania chomika europejskiego, a przez to niewątpliwie stanowi informację o środowisku.
Dalej organ wskazał, że zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 3 pkt 3 i 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo o ochronie środowiska - przez ochronę środowiska rozumie się podjęcie lub zaniechanie działań umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej, a "środowisko" to ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnia ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Natomiast zgodnie z art. 81 ustawy Prawo ochrony środowiska, ochrona środowiska realizowana jest m.in. na podstawie przepisów ustawy o ochronie zwierząt.
Wniosek skarżącej w ww. zakresie dotyczy informacji, które umożliwią lokalizowanie nor chomika europejskiego. W ocenie GDDKIA informacje te nie mogą zostać udostępnione, gdyż powodowałoby to zagrożenie udostępnienia nieograniczonemu kręgowi osób danych związanych z występowaniem chomika europejskiego. Informacje o stanowiskach/siedliskach gatunków objętych ochroną prawną stanowią dane wrażliwe. Zgodnie z § 10 pkt 2 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2016r. o ochronie gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2016 r. poz. 2183), w stosunku do gatunków zwierząt objętych ochroną ścisłą oraz częściową, o których mowa w Ip. 1-478 i 480-592 w załączniku nr 1 do rozporządzenia oraz w Ip. 1-210 w załączniku nr 2 do rozporządzenia, stosuje się następujące sposoby ochrony: zabezpieczanie ostoi, stanowisk i siedlisk zwierząt przed zagrożeniami zewnętrznymi.
GDDKiA stanął na stanowisku, że udostępnienie informacji o występowaniu siedlisk i wskazanie tym samym dostępu do zlokalizowanych siedlisk nieograniczonemu kręgowi podmiotów, niewątpliwie jest sprzeczne z celem ochrony i ochronę taką w sposób istotny ogranicza.
Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku w art. 16 ust. 1 pkt 6 przewiduje możliwość odmowy udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie w sytuacji, gdy udostępnienie tych informacji może naruszyć stan środowiska, którego informacja dotyczy, w szczególności poprzez ujawnienie ostoi lub siedliska roślin, zwierząt i grzybów objętych ochroną gatunkową. Informacje jakich żąda skarżąca we wskazanym zakresie mogłyby, po dostaniu się do niekontrolowanego kręgu osób, wyrządzić szkody poprzez np. umożliwienie prowadzenia nielegalnej działalności. Uznanie informacji za dostępną "na każde żądanie" oznacza pozbawienie tych informacji przysługującej im ochrony i może doprowadzić do niekontrolowanego ich rozpowszechnienia, a przez to przekazania podmiotom zainteresowanym ich wykorzystaniem sprzecznym z interesem zwierząt, w sposób pozbawiający de facto możliwości właściwej ochrony zwierząt. Mając powyższe na względzie organ stwierdził, że żądane we wniosku dane w określonym wyżej zakresie nie mogą zostać udostępnione.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła U. Z., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 16 ust. 1 pkt 6 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez:
˗ niewłaściwe zastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji, mimo że udostępnienie żądanych informacji nie naruszy stanu środowiska, którego informacja dotyczy, w szczególności przez ujawnienie ostoi lub siedlisk zwierząt objętych ochroną gatunkową;
˗ niewłaściwe zastosowanie i przekroczenie granic uznania administracyjnego oraz wydanie rozstrzygnięcia arbitralnego, dowolnego, tj. bez uzasadnienia przesłanek odmowy udostępnienia informacji o środowisku;
˗ błędną wykładnię i rozszerzającą interpretację wyjątków od reguły udostępnienia informacji o środowisku;
˗ niewłaściwe zastosowanie i odmowę udostępnienia informacji o środowisku bez odniesienia się do ustaleń w zakresie stanu środowiska, poczynionych przez Inspekcję Ochrony Środowiska;
2) art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP), poprzez naruszenie i ograniczenie konstytucyjnego prawa skarżącej do uzyskania informacji o środowisku;
3) art. 8 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 w związku z art. 15 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak udostępnienia informacji o środowisku zgodnie z wnioskiem skarżącej, mimo że zaistniały wszelkie przesłanki prawne i faktyczne warunkujące udzielenie tychże informacji;
4) art. 20 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji o środowisku, mimo że nie zostały spełnione przesłanki wydania takiego rozstrzygnięcia;
5) art. 80 kpa, poprzez przekroczenie granic swobodniej oceny dowodów, polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez wnikliwej i merytorycznej oceny wniosku o udostępnienie informacji o środowisku, a także dowolną ocenę okoliczności istotnych dla sprawy;
6) art. 7 w związku z art. 77 § 1 kpa, poprzez zupełne pominięcie relewantnych okoliczności wskazanych przez skarżącą, a także brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w tym brak określenia stanu środowiska, którego żądane informacje dotyczą;
7) art. 8 § 1 w związku z art. 11 w związku z art. 107 § 3 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej, a także lakoniczne oraz niewyczerpujące i niejasne uzasadnienie skarżonej decyzji oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się wydając rozstrzygnięcie.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Zdaniem skarżącej, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane bez podstaw faktycznych i prawnych.
Po pierwsze, udostępnienie żądanych informacji nie naruszy stanu środowiska, którego informacja dotyczy, w szczególności przez ujawnienie ostoi lub siedlisk zwierząt objętych ochroną gatunkową. Na analizowanym terenie nie ma już bowiem jakiegokolwiek środowiska w postaci ostoi lub siedlisk zwierząt (chomików europejskich) objętych ochroną. Droga [...] jest w trakcie budowy, a jej odcinek S.- W. stanowi plac budowy. Wobec tego obecnie nie ma żadnych zagrożeń dla ww. zwierząt. Zagrożenia te wystąpiły wcześniej i zaktualizowały się w efekcie zniszczenia ostoi lub siedlisk chomika europejskiego, w związku z brakiem prawidłowej inwentaryzacji przyrodniczej na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Powyższe potwierdza również fakt, że nadzór przyrodniczy inwestora nie znalazł na analizowanym terenie chomików europejskich albo ich siedlisk lub ostoi.
Strona wskazała, że zgodnie z pismem (sprawozdaniem) W. T. z dnia [...] października 2019 r. dotyczącym kontroli teriologicznej terenu budowy przed rozpoczęciem planowanego odhumusowania, wykonanej w dniu [...] października 2019 r., nie zaobserwowano nor chomików, w związku z czym nie stwierdzono przeciwwskazań do prowadzenia prac na wyznaczonym terenie. Natomiast stosownie do pisma (sprawozdania) W.T. z dnia [...] października 2019 r., dotyczącego kontroli teriologicznej terenu budowy przed rozpoczęciem planowanego odhumusowania, dokonanej w dniu [...] października 2019 r. w zakresie obserwacji terenowych w km 637+600 - 637+800 trasy głównej oraz w km 0+000 - 0+103 droga dojazdowa DD-19 i 0+000 - 0+377 droga dojazdowa DD-20 nie zaobserwowano nor chomików, w związku z czym nie stwierdzono przeciwwskazań do realizacji drogi technologicznej na tych działkach. Jednakże obserwacje terenowe w km 636+900 wykazały, iż w sąsiedztwie terenu planowanego do odhumusowania, w pasie zajętości inwestycji, występuje jedna prawdopodobnie zasiedlona nora chomika europejskiego, w związku z czym wykonano oznakowanie siedliska chomika otaczającego odnalezioną norę.
Wskazano, że w obrębie oznakowanego siedliska nie należy wykonywać jakichkolwiek prac ziemnych i unikać w tym miejscu przejazdów maszyn budowlanych i innych pojazdów. Ponadto podano, że teren będzie nadal monitorowany przez przyrodników i w okresie wiosennym zostaną wykonane odłowy oraz przesiedlenie chomików do siedlisk zastępczych. We wskazanym kilometrażu, poza oznakowanym siedliskiem, nie wskazano przeciwwskazań do realizacji prac ziemnych. Skarżąca zwróciła uwagę, że w ww. pismach (sprawozdaniach) podano jedynie kilometraż, w jakim mogły być zlokalizowane siedliska chomika europejskiego (a wielkość nor chomika nie przekracza kilkunastu lub kilkudziesięciu centymetrów). Analizowana inwestycja drogowa nie została wykonana, a droga ekspresowa nie jest użytkowana, zatem określenie dokładnej lokalizacji ostoi lub siedlisk chomika europejskiego jest w zasadzie niemożliwe.
Natomiast stanowisko organu oparte jest na konstatacji, że nigdy nie będzie możliwe udostępnienie informacji o chronionych gatunkach, ponieważ zawsze można wskazać ogólnikowe i abstrakcyjne zagrożenia. W ocenie skarżącej, organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w tym nie dokonał określenia stanu środowiska, którego żądane informacje dotyczą.
Po drugie, organ rozszerzająco zinterpretował wyjątki od reguły udostępnienia informacji o środowisko (wbrew wnioskowaniu exceptiones non sunt extendendae). Na potwierdzenie tego stanowiska przywołano orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 3483/18, Legalis, nr 2288870 i z dnia 24 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 487/17, Legalis, nr 1884863).
Po trzecie, organ odmówił udostępnienia informacji o środowisku bez odniesienia się do ustaleń w zakresie stanu środowiska, poczynionych przez Inspekcję Ochrony Środowiska.
Po czwarte, organ przekroczył granice uznania administracyjnego oraz wydał rozstrzygnięcie arbitralne, dowolne - bez uzasadnienia przesłanek odmowy udostępnienia informacji o środowisku.
Po piąte, organ pominął treść art. 4 ust. 2 dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz. Urz. UE z 2003 r., L41/26), zgodnie z którą podstawy do odmowy udostępnienia informacji są interpretowane zawężająco, przy uwzględnieniu publicznego interesu ujawnienia informacji w konkretnym przypadku. Wobec tego organ powinien zacieśniająco interpretować ujawnienie informacji o środowisku.
Po szóste, na etapie wydawania decyzji środowiskowej, dotyczącej analizowanej inwestycji - inwestor nie udokumentował występowania chronionego gatunku w terenie przedsięwzięcia. Oznacza to, że nie przeanalizowano wpływu inwestycji na stan zachowania chomika europejskiego i nie zaplanowano adekwatnych działań minimalizujących. Następnie wykazano, że na terenie inwestycji siedliska oraz osobniki chomika europejskiego występują. Wtedy inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o zezwalaniu na odstępstwa od zakazów względem gatunku chronionych (decyzji derogacyjnej). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. w dniu [...] grudnia 2019 r. wydał decyzję zezwalającą na umyślne chwytanie, transport, niszczenie siedlisk lub ostoi, będących obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku lub żerowania, umyślne przemieszczenia z miejsc regularnego przebywania na inne miejsca, płoszenie lub niepokojenie w stosunku do osobników chomika europejskiego, której to decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W efekcie na analizowanym terenie chronione ostoje, siedliska i gatunki chomika europejskiego już nie występują, co ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
W konsekwencji, zdaniem skarżącej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i chaotyczne, zatem nie spełnia elementarnych wymogów określonych przez zasadę przekonywania oraz zasadę zaufania. Ponadto w podstawie prawnej wydawanej decyzji organ przywołał art. 16 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, mimo że sprawa nie dotyczy ochrony informacji o wartości handlowej.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie w całości, uznając zarzuty skargi za bezpodstawne.
Organ wskazał, że szczegółowo analizował wniosek skarżącej i podkreślił, że interpretując wyjątek dotyczący stanu środowiska, którego informacja dotyczy, wystarczy hipotetyczne zagrożenie dla środowiska, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "może naruszyć". Podsumowując GDDKiA stwierdził, że przy wydaniu decyzji wzięto pod uwagę stan środowiska na dzień 6 kwietnia 2020 r. w oparciu o raporty i obserwacje dokonane przez wykonawcę inwestycji oraz stan środowiska opisany w decyzji derogacyjnej.
Na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2020 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę i wniósł, na podstawie art. 106 § 3 i 5 ppsa w związku art. 248 kpc o zobowiązanie organu do przedstawienia kopii protokołów wszystkich sprawozdań nadzoru przyrodniczego wraz z dokumentacją fotograficzną i filmową z kontroli terenu budowy, od pierwszej kontroli nadzoru przyrodniczego do daty wydania decyzji derogacyjnej, jak również kopii protokołów akceptacji lub zatwierdzenia sprawozdań nadzoru przyrodniczego przez inżyniera kontraktu, jako że dowody te nie zawierają żadnych informacji, które mogłyby stanowić zagrożenie dla środowiska, w tym szczególności dla siedlisk i ostoi chomika europejskiego; o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z okazanych na rozprawie zdjęć obrazujących plac budowy z kwietnia 2020 r. i z okazanego na rozprawie protokołu nadzoru przyrodniczego z [...] października 2019 r. dotyczącego przedmiotowej inwestycji - na okoliczność, że teren został przekształcony i nie ma tam żadnych siedlisk oraz ostoi chomika europejskiego, a także, iż protokół ten nie zawiera informacji, które mogłyby stanowić zagrożenie dla środowiska.
Ponadto pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według spisu kosztów, który złoży w biurze podawczym Sądu.
Z kolei pełnomocnicy organu wnieśli o oddalenie skargi, wniosku o zobowiązanie oraz wniosków dowodowych, albowiem stanowią one polemikę z decyzją derogacyjną i pozostałymi decyzjami dotyczącymi inwestycji.
Na rozprawie tej Sąd postanowił oddalić wniosek skarżącej o zobowiązanie organu do przedstawienia dokumentów wymienionych w powyższym wniosku dowodowym, jako zmierzający w istocie do zaspokojenia żądania objętego wnioskiem.
W dniu 10 sierpnia 2020 r. do akt sprawy wpłynął załącznik do protokołu złożony przez pełnomocnika skarżącej, zawierający:
- 1) protokół z nadzoru przyrodniczego z dnia [...] października 2019 r. wykonany na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku S.- W.;
- 2) zdjęcia lotnicze z budowy drogi ekspresowej [...] na odcinku S.-W. z kwietnia 2020 r. pochodzące ze strony www organu [...] (6 sztuk).
Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z ww. dokumentów zgodnie z art. 106 § 3 ppsa wyjaśniając, że załączone zdjęcia są jedynie przykładowe, gdyż na ww. stronie organu znajdują się zdjęcia całego odcinka drogi S.- W. od kilometrażu km 627+700 do km 640+300 wykonywane co 300 m i obrazujące znacząco zaawansowane prace budowlane. Wskazano, że wnioskując na podstawie art. 106 § 3 i 5 ppsa w związku z art. 248 § 1 kpc o zobowiązanie organu do przedstawienia dokumentów, o których udostępnienie wnosiła skarżąca, miała ona na myśli udostępnienie ich jedynie Sądowi. Wyłączenie wskazanych dokumentów z zasady dostępności i jawności akt sprawy byłoby uzasadnione na podstawie art. 74 § 1 kpa w związku z art. 12a ppsa, jako że ochrona siedlisk i ostoi gatunków chronionych niewątpliwie leży w ważnym interesie państwowym. Jest to jedyny sposób zweryfikowania przez Sąd zawartości dokumentów, których dotyczy odmowa udostępnienia informacji o środowisku. Z tego też powodu złożony wniosek nie prowadziłby do realizacji wniosku o udostępnienie informacji złożonego przez skarżącą.
Jednocześnie przedłożono spis kosztów do sprawy, obejmujący wpis od skargi, opłatę skarbową od pełnomocnictwa, koszty zastępstwa oraz przejazdu pełnomocnika do Sądu, wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania sądowego zgodnie z nim.
W dniu 10 sierpnia 2020 r. organ złożył do akt sprawy załącznik do protokołu rozprawy z dnia 6 sierpnia 2020 r. zawierający stanowisko w zakresie dowodów, do których przedłożenia skarżąca została zobowiązana przez Sąd.
W dniu 11 sierpnia 2020 r. do akt sprawy wpłynęło pismo skarżącej z 11 sierpnia 2020 r. w związku z załącznikiem do protokołu rozprawy złożonym przez organ. W piśmie tym zwrócono uwagę, iż rozprawa przeprowadzona w dniu 6 sierpnia 2020 r. została zamknięta, a organ nie został zobowiązany do złożenia załącznika do protokołu rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Na wstępie Sąd wskazuje, że rozpatrując niniejszą sprawę wziął pod uwagę załącznik do protokołu z dnia 6 sierpnia 2020 r. złożony przez pełnomocnika skarżącej na żądanie Przewodniczącego, który wpłynął do akt sprawy 10 sierpnia 2020 r. Jednocześnie zauważyć należy, że załącznik do protokołu nie ma znaczenia samoistnego, a jego rola jest pomocnicza w stosunku do obowiązującej zasady ustności rozprawy. Dlatego załącznik nie może zawierać treści samodzielnych, lecz musi ograniczać się do zreferowania lub streszczenia ustnych wywodów i wniosków, przedstawianych uprzednio na rozprawie. Z tego powodu stanowiska zawarte w załączniku do protokołu złożonym przez organ oraz w piśmie skarżącej z 11 sierpnia 2020 r. pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja odmawiająca udzielenia skarżącej udostępnienia żądanych informacji, która została wydana na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 6 i ust. 4 oraz art. 20 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283).
Tryb udostępnia informacji publicznej dotyczącej środowiska i jego ochrony jest trybem szczególnym w stosunku do trybu udzielania informacji publicznej uregulowanego w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429) i dotyczy jedynie udzielania informacji, która spełnia warunki określone w art. 9 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Wobec tego w przypadku skierowania wniosku o udzielanie informacji publicznej, która dotyczy środowiska lub jego ochrony zastosowanie znajdzie, jako lex specialis, tryb udostępniania tej informacji przewidziany w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku. Zawarte w art. 1 udip sformułowanie "nie naruszają" należy rozumieć w ten sposób, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie tylko nie naruszają, a wręcz powinny uwzględniać zasady i tryb dostępu do informacji wynikające z lex specialis.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej. Natomiast w art. 9 ust. 1 ww. ustawy określono jakiego rodzaju informacje o środowisku podlegają udostępnieniu. Zgodnie z tym przepisem udostępnieniu podlegają informacje dotyczące:
- 1) stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami;
- 2) emisji, w tym odpadów promieniotwórczych, a także zanieczyszczeń, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1;
- 3) środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów;
- 4) raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska;
- 5) analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3;
- 6) stanu zdrowia, bezpieczeństwa i warunków życia ludzi, oraz stanu obiektów kultury i obiektów budowlanych - w zakresie, w jakim oddziałują na nie lub mogą oddziaływać:
- a) stany elementów środowiska, o których mowa w pkt 1, lub
- b) przez elementy środowiska, o których mowa w pkt 1 - emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, oraz środki, o których mowa w pkt 3.
Wskazany wyżej art. 9 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku zawiera niejako definicję informacji o środowisku, wymieniając rodzaje informacji o środowisku podlegających udostępnieniu. Można zatem odnieść wrażenie, że jest to katalog zamknięty. Jednakże z art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska - wynika, że prawo to ma znacznie szerszy zakres, niż to wynika z art. 9 ust. 1 ww. ustawy. Przyjmuje się zatem, że prawu do informacji podlega każda informacja o środowisku, niezależnie od tego, czy jest wskazana w ww. przepisie. Domniemywać bowiem należy, że każda informacja o środowisku podlega udostępnieniu, chyba że organ ochrony środowiska, wyłącznie na podstawie przepisów ustawy wykaże, że w konkretnej sprawie nie ma możliwości udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie (por. B. Rakoczy, Ustawa o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Komentarz, LexisNexis 2010). Ustalając przedmiotowy zakres informacji o środowisku, które mają być udostępnione, należy mieć zatem na uwadze, że prawo do tych informacji jest gwarantowane konstytucyjnie, co potwierdza art. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wprowadzając powszechny dostęp do informacji. Oznacza to, że udostępnienie informacji o środowisku jest regułą, a odstępstwa od niej mają charakter wyjątkowy i powinny wprost wynikać z przepisów prawa jednoznacznie określających, jakiego rodzaju informacje nie podlegają udostępnieniu.
Odstępstwa od zasady powszechnego dostępu do informacji o stanie i ochronie środowiska zostały określone w art. 16 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W piśmiennictwie jak i orzecznictwie podnosi się, że ustalając zakres przedmiotowy wyjątków wynikających z art. 16 ust. 1 ustawy, należy mieć na uwadze, że stanowią one odstępstwo od reguły i dlatego nie mogą być interpretowane rozszerzająco, tylko zwężająco. W tym miejscu wyjaśnić również należy, że omawiany przepis został znacząco zmieniony z dniem 1 stycznia 2017 r. ustawą z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1936). Przed nowelizacją, w przypadku zaistnienia warunków wskazanych w art. 16 ust. 1 ww. ustawy, organ administracji publicznej zobowiązany był odmówić udostępniania informacji, tj. odmowa ta następowała bezwzględnie.
Natomiast dokonana zmiana związana była z koniecznością dostosowania przepisów ustawy do rozwiązań wynikających z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/4/WE z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz. Urz. UE L 41 z dnia 14 lutego 2003, s.
26) i objęcie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 16 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku badaniem interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji o środowisku i jego ochronie. Wyjaśnić również należy, że nowelizacja wymienia kategorie informacji, do jakich podmiot zobowiązany może odmówić dostępu.
W rozpoznawanej sprawie organ, powołując się na spełnienie przesłanki z art. 16 ust. 1 pkt 6 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, odmówił skarżącej udostępnienia informacji w zakresie obejmującym:
- - kopie wszystkich sprawozdań nadzoru przyrodniczego wraz z dokumentacją fotograficzną lub filmową z kontroli teriologicznej terenu budowy od pierwszej kontroli nadzoru przyrodniczego do daty wydania decyzji derogacyjnej;
- - kopie protokołów akceptacji lub zatwierdzenia sprawozdań nadzoru przyrodniczego przez Inżyniera Kontraktu;
dla określonej na wstępie inwestycji. Zdaniem organu, udostępnienie informacji o występowaniu siedlisk chomika europejskiego spowoduje pozbawienie tych informacji przysługującej im ochrony i może doprowadzić do niekontrolowanego ich rozpowszechnienia. W ten sposób informacje mogą zostać przekazane podmiotom zainteresowanym ich wykorzystaniem sprzecznym z interesem zwierząt, co pozbawi je de facto możliwości właściwej ochrony.
Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 6 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie po rozważeniu interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w konkretnym przypadku, jeżeli udostępnienie tych informacji może naruszyć stan środowiska, którego informacja dotyczy, w szczególności przez ujawnienie ostoi lub siedliska roślin, zwierząt i grzybów objętych ochroną gatunkową.
W pierwszej kolejności zauważenia wymaga, że z treści ww. przepisu wynika, że dla odmowy udostępnienia informacji o środowisku wystarczy tylko hipotetyczne zagrożenie dla środowiska, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "może naruszyć" stan środowiska, użytym w trybie przypuszczającym, a więc odnoszącym się do skutku, który niekoniecznie musi w rzeczywistości wystąpić. W piśmiennictwie wskazuje się, że w praktyce może to rodzić wątpliwości związane z ustaleniem, kiedy występuje stan naruszenia dający podstawę do odmowy udostępnienia informacji o stanie i ochronie środowiska (por. K. Gruszecki, Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. III, LEX/el. 2020).
W świetle powyższego uregulowania, ujawnienie siedlisk zwierząt objętych ochroną gatunkową (w niniejszej sprawie chomika europejskiego), może stanowić przesłankę odmowy udostępnienia informacji, jeżeli udostępnienie tych informacji może naruszyć stan środowiska, którego informacja dotyczy. Jednakże organ korzystając z przyznanego mu uprawnienia, tj. z możliwości odmowy udostępnienia informacji o środowisku, ma obowiązek wyjaśnić przyczyny dla których skorzystał z tego rozwiązania. Innymi słowy, samo wystąpienie przesłanek wymienionych w omawianym przepisie, nie uzasadnia samo przez się odmowy udostepnienia informacji publicznej. Odmowa udostępnienia informacji została uregulowana na zasadzie wyjątku od reguły, a więc aby mógł on znaleźć zastosowanie konieczne jest wykazanie przez organ, że ujawnienie określonych informacji mogłoby naruszyć stan środowiska.
Wobec tego organ odmawiając udostępnienia informacji musi w uzasadnieniu decyzji odmownej wykazać nie tylko, że dana informacja stanowi ujawnienie ostoi lub siedliska roślin, zwierząt i grzybów objętych ochroną gatunkową, ale także, iż jej ujawnienie mogłoby doprowadzić do naruszenia stanu środowiska, którego informacja dotyczy.
W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie sprostał temu obowiązkowi. W istocie argumentacja organu, poza wymieniem przesłanek określonych w art. 16 ust. 1 pkt 6 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, zawiera lakonicznie wskazanie przyczyn odmowy udostępnienia informacji, obejmujące ich niekontrolowane rozpowszechnianie i dostęp do nich nieograniczonego kręgu podmiotów. Organ nie wyjaśnił jednak dlaczego udostępnienie skarżącej żądanych informacji miałoby prowadzić do ich niekontrolowanego rozpowszechniania, a w konsekwencji udostępnienia nieograniczonemu kręgowi podmiotów, zwłaszcza że niekwestionowane było, iż wniosek strony motywowany był troską o zwierzęta objęte ochroną. Z wniosku skarżącej wynika bowiem, że celem jej działań jest właśnie ochrona siedlisk chomika europejskiego przed zniszczeniem, a żądane informacje mają służyć weryfikacji prawidłowości działań podjętych przez inwestora budowy.
Ponadto organ stwierdził, że ujawnione informacje mogą zostać przekazane podmiotom, które zainteresowane są ich wykorzystaniem sprzecznie z interesem zwierząt, co faktycznie pozbawi je możliwości właściwej ich ochrony. Jednakże poza tym stwierdzeniem organ w żaden sposób nie starał się wykazać, że ujawnienie informacji mogłoby doprowadzić do naruszenia stanu środowiska.
Zdaniem Sądu, brak niezbędnych rozważań w powyższym zakresie stanowi o naruszeniu przez organ art. 7 i art. 77 § 1 kpa, z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, poprzez niepełne rozpatrzenie materiału dowodowego oraz niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywodów, które tłumaczyłyby motywy decyzji. W takich okolicznościach dokonana ocena stanu faktycznego sprawy stoi w sprzeczności z art. 80 kpa, bowiem nie jest oceną swobodną, lecz dowolną i arbitralną, co wynika z przedstawionych wyżej rozważań. Naruszenia te skutkowały w konsekwencji sporządzeniem uzasadnienia decyzji z uchybieniem art. 107 § 3 kpa.
Biorąc powyższe pod uwagę organ nie wykazał w dostateczny sposób, iż w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające odmowę udzielenia informacji o środowisku w oparciu o art. 16 ust. 1 pkt 6 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Wobec tego zasadne okazały się zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania oraz przedwczesnego zastosowania art. 16 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy. Ponadto za niezrozumiałe należało uznać powołanie w podstawie prawnej wydawanej decyzji art. 16 ust. 4 ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku w sytuacji, gdy przedmiotem sprawy nie jest ochrona informacji o wartości handlowej.
Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji weźmie pod uwagę ocenę prawną i wytyczne Sądu zawarte w powyższych rozważaniach. Jeśli zaś dojdzie przekonania, że nie jest możliwe udostępnienie żądanej dokumentacji, bądź jej poszczególnych elementów, powinien wówczas przedstawić na tę okoliczność rzeczową argumentację prawną i faktyczną. Ponadto konieczne jest przy tym wykazanie, że ujawnienie informacji mogłoby doprowadzić do naruszenia stanu środowiska.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm; dalej: ppsa), orzekł jak w punkcie 1. wyroku.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie 2. sentencji, na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 ppsa, na które składał się wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł, zwrot kosztów zastępstwa procesowego (480 zł) stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).
Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku skarżącej o zwrot kosztów przejazdu jej pełnomocnika do Sądu. Należy przypomnieć, że zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 199 ppsa, obowiązkiem strony jest samodzielne ponoszenie kosztów postępowania związanych ze swym udziałem w sprawie. Wyjątki od tej zasady wprowadza m.in. art. 205 § 2 ppsa, jednak jego zastosowanie wymaga wykazania przez stronę wnioskującą, że poniosła niezbędne koszty postępowania. W ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, pełnomocnik skarżącej takich niezbędnych kosztów nie wykazał. Zgodnie bowiem z treścią art. 205 § 2 ppsa, do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.
Natomiast przysługujące stronie należności z tytułu kosztów przejazdów oraz utraconego zarobku lub dochodu ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach działu 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 785 z późn. zm.) - art. 205 § 3 ppsa. Stanowisko, że stronie lub jej pełnomocnikowi przysługuje zwrot kosztów podróży jedynie wówczas, gdy została ona wezwana do sądu i jej stawiennictwo określono jako obowiązkowe, prezentowane było wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 205 ppsa (w:) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Opublikowano: LEX/el. 2019; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r. II OSK 655/16). A zatem pełnomocnikowi strony przysługuje zwrot kosztów podróży - z miejsca jego zamieszkania do miejsca wykonywania czynności sądowej na wezwanie sądu - w wysokości rzeczywiście poniesionych, racjonalnych i celowych kosztów przejazdu własnym samochodem lub innym odpowiednim środkiem transportu.
Oznacza to, że tylko w sytuacji, gdy sąd w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy zarządzi stawienie się strony lub jej pełnomocnika osobiście na podstawie art. 91 § 3 ppsa, może się ona domagać zwrotu kosztów podróży. W okolicznościach niniejszej sprawy, skoro stawiennictwo pełnomocnika skarżącej na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2020 r. nie było obowiązkowe, to nie było podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów przejazdu.