Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta m. W. od decyzji Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W., w dzielnicy [...] przy ul. [...] (dawniej przy ul. [...]) stanowiącej część dawnej działki nr [...] z obrębu [...] o pow. 2712 m2 uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], będącej częścią dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Stan sprawy przedstawiał się następująco:
Decyzją Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] stycznia 1976r. nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą własność J. i Z. małż. I. położoną w W. przy ul, [...], dla której Państwowe Biuro Notarialne w W. prowadziło księgę wieczystą KW nr [...], o łącznej pow. 2,5635 ha, z przeznaczeniem pod inwestycję dla Przedsiębiorstwa [...] oraz pod budowę ulic i bocznic dla dzielnicy [...], zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] z dnia [...] sierpnia 1972r. i nr [...] z dnia [...] sierpnia 1973r.
Wywłaszczenia dokonano na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. z dnia [...] września 1975r. dot. wywłaszczenia części nieruchomości o pow. 2,3266 ha (pozostała część została wywłaszczona na wniosek byłych właścicieli).
Wnioskiem z dnia 30 listopada 1990r. poprzedni właściciele wystąpili do Urzędu Rejonowego w W. o uchylenie całej decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1976 r. i przywrócenie im prawa własności, ponieważ nie została wykorzystana na cele podane w tej decyzji i w praktyce wykorzystana jest przez osoby fizyczne na zupełnie inne cele.
Spadek po Z.I. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla m. W. z dnia [...] sierpnia 1996r. sygn. akt. [...] nabyli: żona J.I., córka K.W. i syn K.I. po 1/3 części spadku każde z nich.
Spadek po J.I. z domu O. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w P. Wydział I Cywilny z dnia [...] października 2011r. sygn. akt: [..] nabyły dzieci: syn K.I. i córka K.W. z domu I. po ½ części spadku każde z nich.
Wnioskiem z dnia 8 listopada 1996r. J.I. oraz córka K.W. i syn K.I. wystąpili do Urzędu Rejonowego w W. o zmianę za zgodą stron decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1980r. nr [...], ponieważ decyzją objęto większą nieruchomość niż określały decyzje lokalizacyjne.
Decyzją wywłaszczeniową zostały objęte dawne działki nr: [...] z obrębu [...], nr [...] - cz z obrębu [...] oraz działka nr [...] z obrębu [...]. Dawnej działce nr [...] z obrębu [...] odpowiadają aktualnie działki nr: [...] cz. i [...] cz.
Starosta P. orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. w dzielnicy [...] przy ul. [...] (dawniej przy ul. [...]), stanowiącej część dawnej działki nr [...] z obrębu [...] o pow. 2712m2 uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], będącej częścią dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że nieruchomość jest w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, dlatego fakt ten jest przeszkodą do zwrotu nieruchomości.
Od przedmiotowej decyzji odwołanie złożył Prezydent m. W. uznając, że w aktualnym stanie sprawy konieczna jest odmowa zwrotu, jednak jej przyczyna nie jest obojętna. Uznał, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność czy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany wcześniej oraz czy w sprawie nie ma zastosowania art. 229 ustaw z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518), zwana dalej: "ugn", bowiem nieruchomość została obciążona prawem wieczystego użytkowania na rzecz Przedsiębiorstwa P. z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990r. Fakt ten został stwierdzony decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2004r. zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.) - Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego.
W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewoda [...] stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa, a nie zachodzą przeszkody, o których mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stąd złożenie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie wyłączało powinności organu administracji, do którego wpłynął wniosek, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 137 ustawy.
Wojewoda [...] stwierdził, że skoro organ I instancji ustalił, że w sprawie nie ma zastosowania art. 229 ugn., to zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 137 ustawy. Starosta ustalił, że na mocy decyzji nr [...] z dnia [...].05.2Ó04r. sygn. [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990r. przez Przedsiębiorstwo P. S.A. z siedzibą w W., którego następcą prawnym jest spółka P. S.A., prawa wieczystego użytkowania gruntu oznaczonego m.in. jako działka ew. nr [...] w obrębie [...]. Oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nastąpiło na lat 99 tj. do dnia 5 grudnia 2089r. Powyższe znajduje potwierdzenie w odpisie z księgi wieczystej KW nr [...] z dnia 11.12.2007r. Jak wynika z analizy zapisów w tej księdze w dniu 7 lutego 2006r. aktem notarialnym - umową sprzedaży rep.
A Nr [...] P. S.A. z siedziba w W. sprzedało prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę Ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. 20.750 m2 na rzecz "P. sp. z o.o. z siedzibą w W. Następnie umową przeniesienia własności rep. A nr [...] z dnia [...].09.2006r. "P." sp. z o.o. w W. zbyła prawo wieczystego użytkowania wieczystego działki nr [...] (po podziale działki: [...] i [...]) na rzecz G. sp. z o.o. z siedzibą w W. Następnie stwierdził, że teren nie został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia i uznał, że zostały spełnione przesłanki z art. 137 ugn., jednak przeszkodą zwrotu jest fakt, że działka została zbyta na rzecz osób trzecich i nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa.
Na dowód braku realizacji celu wywłaszczenia powołał decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1992r. utrzymaną w mocy decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1992r., w której w uzasadnieniu stwierdzono, że przekazywany teren nie został wykorzystany zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem, stanowi chaszcze, zarośla i nieużytki. Organ pierwszej instancji wskazał, że decyzja została wydana w 1992r. a więc 16 lat od daty wywłaszczenia, zaś z opisu wynika, że objęty nią teren nie był w żaden racjonalny i przemyślany sposób zagospodarowany. Zdaniem organu I instancji - cel wywłaszczenia czyli Wytwórnia [...] powstała przy ul. [...], a jak wynika z analizy mapy nie obejmuje ona terenu części wywłaszczonej działki nr [...]. Na tej podstawie organ uznał, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wojewoda [...] dokonując kontroli zaskarżonej decyzji uznał, że powinna ona zostać uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji zgodnie z art. art. 138 §2 kpa.
W ocenie Wojewody [...] organ prowadzący postępowanie dotyczące zwrotu nieruchomości wywłaszczonej ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić, na jaki cel wywłaszczona została nieruchomość, w drugiej kolejności, czy na nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia oraz, jeśli cel taki został zrealizowany określić w jakim nastąpiło to terminie i czy termin ten wyczerpuje jedną z dwóch przesłanek ustanowionych w ugn. Celem precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia konieczne jest w pierwszej kolejności pozyskanie do akt postępowania decyzji lokalizacyjnej wraz z mapą sytuacyjną, stanowiącą załącznik, określającą granice planowanej inwestycji z uwzględnieniem granic dawnej nieruchomości.
W przedmiotowej sprawie - organ I instancji nie pozyskał do akt sprawy decyzji lokalizacji szczegółowych na które powołuje się w uzasadnieniu decyzji. To treść tych decyzji stanowi podstawę do ustalenia, jakie elementy wchodzące w skład inwestycji w postaci budowy Przedsiębiorstwa [...] oraz pod budowę ulic i bocznic dla dzielnicy [...], miały zostać zrealizowane na poszczególnych częściach obszaru objętego lokalizacją, a następnie odniesienie tych ustaleń do obecnych granic przedmiotowej nieruchomości.
Brak decyzji lokalizacyjnej wraz z mapą sytuacyjną - powoduje, że organ nadzorczy nie może precyzyjnie ustalić celu wywłaszczenia przedmiotowej działki - (składników ogólnie przyjętego celu wywłaszczenia), a tym samym ocenić prawidłowości merytorycznego rozstrzygnięcia organu I instancji o braku realizacji celu, skoro organ nie ustalił, jaki konkretnie cel był zaplanowany na tej konkretnie działce.
Organ odwoławczy podkreślił także, że wytyczne dotyczące realizacji inwestycji precyzujące ustalenia zawarte ogólnie w decyzji wywłaszczeniowej oraz decyzji o lokalizacji inwestycji zawarte mogą być w planie realizacyjnym, wydanym w powiązaniu z decyzją o lokalizacji inwestycji. Planu takiego organ I instancji również nie załączył do akt.
Zdaniem Wojewody [...] organ pierwszej instancji - nie podejmując prób pozyskania kluczowych dla sprawy dokumentów - naruszył obowiązek przewidziany w art. 7, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa.
Podsumowując, Wojewoda [...] stwierdził, że należy zobowiązać organ pierwszej instancji do ponownego zbadania sprawy. W pierwszej kolejności organ winien zgromadzić wszystkie dokumenty, pozyskać decyzje lokalizacyjne wraz z mapą oraz plan realizacyjny dla przedmiotowego terenu, a w następnej kolejności w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, czy w świetle dyspozycji art. 136 i art. 137 ugn cel wywłaszczenia rzeczywiście nie został zrealizowany.
Ponadto wskazał, że co do dowodzenia w zakresie realizacji celu wywłaszczenia znamiennym dokumentem są zdjęcia lotnicze zgromadzone do akt sprawy. Zdjęcia lotnicze jako fotomapa, należy uznać za wiarygodny materiał informacyjny i bezwzględny dowód do oceny zarzutów w postępowaniu administracyjnym.
Dlatego też stwierdził, że w celu bezspornego ustalenia kwestii realizacji celu wywłaszczenia — Starosta P. uzupełni materiał dowodowy o profesjonalnie opisane zdjęcia lotnicze stanowiące materiał porównawczy mogący stanowić niezbity dowód, że na działce stanowiącej przedmiot postępowania rzeczywiście nie zrealizowano celu wywłaszczenia w terminach ugn.
Ponadto Wojewoda [...] zgodził się z organem I instancji, że aktualnie w istocie przeszkodą zwrotu jest fakt, że działka nr [...] z obrębu [...] była przedmiotem obrotu, została oddana w użytkowanie wieczyste osobom trzecim (Skarb Państwa utracił władztwo nad przedmiotowa nieruchomością), więc zwrot nieruchomości, która nie znajduje się ani we władaniu Skarbu Państwa ani gminy jest niemożliwy. Powyższe jednak, w opinii organu odwoławczego, nie wyklucza przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie zbędności nieruchomości, chociażby w związku z ewentualnym roszczeniem odszkodowawczym.
K.W. wniosła skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., zarzucając jej naruszenie:
- - art. 15 w związku z art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a., poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez Wojewodę [...] oraz wydanie decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia pomimo braku przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia,
- - art. 136 oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia niezbędnych czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności wyjaśnienia, czy został zrealizowany cel wywłaszczenia na podstawie dowodów przeprowadzonych z urzędu lub zlecenia organowi pierwszej instancji przedstawienia stosownych dokumentów, na które powołuje się Wojewoda [...];
- - art. 107 § 3 w związku z art. 136 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia z jakich przyczyn Wojewoda [...] nie zastosował przepisów art. 136 K.p.a. w niniejszej sprawie.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m. in., że brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej w niniejszej sprawie bowiem, po pierwsze, z akt sprawy zgromadzonych przez Starostę P. jednoznacznie wynika, że cel wywłaszczenia przedmiotowej działki nie został zrealizowany, a po drugie – w przypadku uznania przez organ drugiej instancji, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób niewystarczający, powinien na podstawie art. 136 K.p.a. przeprowadzić dodatkowe postepowanie dowodowe, bądź zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi pierwszej instancji.
Ponadto organ drugiej instancji, stosując przepisy art. 138 § 2 K.p.a., jako wyjątek od reguły, tj. merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, powinien uzasadnić z jakiej przyczyny nie zastosował trybu przewidzianego w art. 136 K.p.a.
Skarżąca stwierdziła, że wydanie przez Wojewodę [...] decyzji kasacyjnej ma na celu wydłużenie postępowania, tym bardziej, że zarówno skarżąca jak i organ drugiej instancji, nie mają wątpliwości, ze nieruchomość nie może zostać wnioskodawcom zwrócona.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwana dalej w skrócie: "P.p.s.a.", zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.
Przedmiotem oceny Sądu a poprzednio organu była kwestia istnienia podstaw prawnych do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Zwrot wywłaszczonej nieruchomości możliwy jest, stosownie do brzmienia przepisu art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz.2603 ze zm.), jeżeli wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, oraz jeżeli z wnioskiem o jej zwrot występuje były właściciel lub jego spadkobierca. Jednocześnie ustawodawca zawarł w przepisie art. 229 u.g.n. negatywne przesłanki zwrotu nieruchomości. Przepis ten stanowi, że roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Ponadto w orzecznictwie wyrażony został pogląd, że gdy gmina lub Skarb Państwa nie dysponują sporną nieruchomością, a nie ma zastosowania art. 229 ugn, bowiem nieruchomość została zbyta po dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. po 1 stycznia 1998 r.), podstawę odmowy zwrotu nieruchomości stanowią ogólne zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, wedle których obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości spoczywa bądź na Skarbie Państwa bądź na właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, w czyim władaniu jest nieruchomość. Tylko te dwa podmioty zobowiązane są do realizacji roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i tylko wówczas, jeżeli dysponują prawem do nieruchomości.
Przeniesienie prawa własności (użytkowania wieczystego) przez Skarb Państwa czy gminę na rzecz osoby trzeciej uniemożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości bez względu na to, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w wywłaszczeniu oraz kiedy przeniesienie tego prawa nastąpiło (przed wszczęciem postępowania zwrotowego czy w czasie jego trwania). Nie można bowiem obciążyć obowiązkiem zwrotu nieruchomości podmiotu nie będącego Skarbem Państwa, bądź jednostką samorządu terytorialnego. Zbycie wywłaszczonej nieruchomości podlegającej zwrotowi może natomiast rodzić ewentualne roszczenia odszkodowawcze po stronie byłych jej właścicieli (ich spadkobierców), dochodzone jednak wyłącznie na drodze procesu cywilnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 sierpnia 2009 r, sygn. akt II SA/Ke 306/09).
Zaskarżona decyzja wskazuje jako podstawę procesową art. 138 § 2 K.p.a., stosownie do którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślić trzeba, że badanie, czy SKO prawidłowo zastosowało ten przepis, musi uwzględniać treść art. 15 K.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
W myśl art. 15 K.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Powyższe rodzi taki skutek, że wydanie decyzji przez każdy z organów administracji publicznej musi być poprzedzone samodzielnym przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego, wykładnią przepisów prawa. Sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji jest dostateczne i wszechstronne rozpatrzenie okoliczności sprawy. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów.
Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1992 r. sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95).
Po raz drugi rozpatrując sprawę, organ odwoławczy zobowiązany jest oczywiście uwzględnić zasady wynikające z przepisów art. 7 i 8 kpa, oraz z przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Te bowiem przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej "załatwienia", o którym mowa w art. 104 K.p.a.
Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania, Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że w tym postępowaniu administracyjnym nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., czyli do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przepis ten stanowi bowiem, że warunkiem dopuszczalności podjęcia takiego rozstrzygnięcia jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek, a mianowicie wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz stwierdzenie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Ponadto organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 K.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy tej okoliczności nie wykazał.
Z treści decyzji organu odwoławczego wynika, że zasadniczo Wojewoda [...] zgadza się z rozstrzygnięciem wydanym przez organ pierwszej instancji, tj. z odmową zwrotu nieruchomości jednak, jego zdaniem, należało bezspornie ustalić, czy w świetle dyspozycji art. 136 i art. 137 ung cel wywłaszczenia rzeczywiście nie został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości. W tym celu wskazał jakie dokumenty powinien zgromadzić Starosta P., mianowicie: decyzje lokalizacyjne wraz z mapą, plan realizacyjny dla przedmiotowego terenu oraz zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu.
Należy podkreślić, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w żaden sposób, dlaczego nie zastosował w niniejszej sprawie art. 136 K.pa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi który wydał decyzję. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku z dnia 10 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 343/00, że "w razie wątpliwości, czy w postępowaniu odwoławczym konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego, czy z przyczyn wymienionych w art. 138 §2 K.p.a. konieczne jest uchylenie jest decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, organ odwoławczy jest zobowiązany zastosować przepis art. 136 K.p.a." Pokreślenia bowiem wymaga fakt, że zasadą jest, iż organ drugiej instancji wydaje merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a zastosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od tej reguły.
Jeszcze raz należy podkreślić, że przepis ten może zostać zastosowany wówczas, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 K.p.a.
Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy zgodził się z – również w ocenie Sądu prawidłowymi - ustaleniami organu pierwszej instancji, że przedmiotowa działka została oddana w użytkowanie wieczyste osobom trzecim, a zatem nie może zostać zwrócona z tego względu, że nie znajduje się ani we władaniu Skarbu Państwa ani gminy. Tym samym Wojewoda [...] stwierdził, że w sprawie nie może zostać wydane inne rozstrzygnięcie, jak odmowa zwrotu nieruchomości. Organ co prawda wskazał, że ustalenia co do wykorzystania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, mają znaczenie "w związku z ewentualnym roszczeniem odszkodowawczym", jednak należy podkreślić, że przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia zwrotu nieruchomości. Zatem rozstrzygniecie dotyczy zwrotu bądź odmowy zwrotu nieruchomości.
W ocenie Sądu, stwierdzenie, że uzupełnienie materiału dowodowego będzie miało wpływ na "ewentualne roszczenie odszkodowawcze" nie stanowi wykazania, że będzie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Ponadto, jak już wcześniej stwierdzono, organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego nie było możliwe zastosowanie w tej sprawie art. 136 K.p.a. W ocenie Sądu, wskazane przez organ II instancji czynności uzupełniające, były możliwe do przeprowadzenia przez organ II instancji. Dotyczyły bowiem pozyskania dokumentów i oceny zdjęć lotniczych do których nie potrzeba żadnych wiadomości specjalnych.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdził, że Wojewoda [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, bez wykazania podstaw do takiego rozstrzygnięcia procesowego, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania (zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartej w art. 15 K.p.a., art. 138 § 2 K.p.a., a także przepisów dających organowi odwoławczemu podstawę do uzupełnienia materiału dowodowego – w szczególności art. 136 K.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, że Wojewoda [...] ograniczył się do kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji i nie wykazał w sposób jednoznaczny, że brak było podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w drugiej instancji, podczas gdy mógł sam uzupełnić postępowanie dowodowe.
W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku, organ odwoławczy orzeknie ponownie w sprawie, przede wszystkim rozpozna odwołanie, z uwzględnieniem ocen zawartych powyżej, mając na uwadze, że obowiązkiem organu odwoławczego jest dążenie do ponownego rozpatrzenia sprawy, a nie jedynie dokonania kontroli orzeczenia organu pierwszej instancji.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., oraz art. 200 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.