Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013r. poz. 267) po rozpatrzeniu odwołania I. R., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].06.2014r. znak [...] umarzającej postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...].11.1969r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości o pow. [...] m2 położonej w gminie katastralnej S., oznaczonej jako parcela [...], zapisanej w [...], stanowiącej własność spadkobierców M. W. do 2/3 oraz J. I. do 1/3 (poz. 44).
W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...].11. 1969r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem pod budowę drogi części nieruchomości o powierzchni [...] m2 z ogólnej powierzchni [...] m2- położonej w gminie katastralnej S., oznaczonej jako parcela [...], zapisanej w [...], stanowiącej własność spadkobierców M. W. do 2/3 oraz J. I. do 1/3 (poz. 44).
Pismem z dnia 24.09.2010 r. sprecyzowanym w dniu 29.10.2010r. P. R. (wcześniej D.) wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...].11.1969r. (w pkt 44).
Pismem z dnia 28.09.2010r. sprecyzowanym w dniu 02.11.2010r. P. I. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...].11.1969r.(pkt 44).
Postanowieniami z dnia [...] listopada 2010r. Wojewoda [...] przekazał przedmiotowe wnioski zgodnie z właściwością Ministrowi Infrastruktury.
Pismem z dnia 18.02.2011r. znak [...] Minister Infrastruktury wystąpił do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Ministrem Infrastruktury, a Wojewodą [...] w przedmiocie rozpatrzenia ww. wniosków P. R. i P. I. Rozstrzygnięciem z dnia [...].03.2011r. znak [...] Prezes Rady Ministrów wskazał Wojewodę [...] jako organ właściwy.
Decyzją z dnia [...].06.2014r. znak [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania wniosku P. R. (poprzednio D.) i P. I. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...].11.1969r. nr [...], uznając swoją niewłaściwość.
Odwołania od ww. decyzji Wojewody [...] złożyły D. I. i I. R. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Postanowieniem z dnia [...].02.2015r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził uchybienie terminu przez D. I. do wniesienia odwołania od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2014r.
Rozpoznając zaś odwołanie I. R. organ wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie, jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych wart. 156 § 1 k.p.a.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że pismem z dnia 18.02.2011r. Minister Infrastruktury wystąpił ze sporem kompetencyjnym do Prezesa Rady Ministrów, który wskazał wojewodę (a nie ministra) jako organ właściwy do oceny legalności decyzji wywłaszczeniowych i odszkodowawczych wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Pogląd ten jednakże nie został zaakceptowany w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 27.06.2012 r., sygn. akt I OSK 984/11, publ. LEX nr 1217381, wyrok NSA z dnia 28.09.2012 r., sygn. akt I OSK 939/11, publ, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 24.10.2012 r., sygn. akt I OSK 711/12, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 24.10.2012 r., sygn. akt I OSK 712/12, publ. LEX nr 1233195, wyrok NSA z dnia 14.11.2012 r., sygn. akt I OSK 1308/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej orzeczeniach wskazał, iż w przypadku braku organu, który wydał kwestionowaną decyzję administracyjną, należy dokonać ustaleń co do organu wyższego stopnia biorąc pod uwagę także charakter sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Analiza art. 157 § 1 k.p.a. wskazuje bowiem na powiązanie organu wyższego stopnia z organem, który wydał decyzję.
Ustalenie właściwości organu wyższego stopnia następuje więc w odniesieniu do organu, który wydał decyzję - por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.04.2012 r. w sprawie II OPS 1/12. Wprawdzie zniesiony został organ, który wydał decyzję wywłaszczeniową (prezydium wojewódzkiej rady narodowej), ale organ, który byłby właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia jej nieważności (minister) funkcjonuje nadal w strukturze organów administracji publicznej i posiada kompetencje merytoryczne rozstrzygania w postępowaniu nieważnościowym. Kwestia właściwości organów w tej kategorii spraw została zatem jednoznacznie rozstrzygnięta. Uwzględniając powyższe, organ uznał zasadność decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2014r. znak [...].
Sprawa zostanie zatem rozstrzygnięta w I instancji przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju jako organ właściwy, po przeprowadzeniu stosownego postępowania.
Zgodnie zaś z orzecznictwem sądowym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem I instancji tylko w przypadku gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje wówczas gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 03.03.2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 2017/08, publ. LexPolonica nr 2279014).
Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. R., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 1. naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w sytuacji gdy z uwagi na naruszenie przez organ I instancji art. 65 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., art. 22 § 1 pkt 9 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. należało uchylić;
- 2. naruszenia art. 8 k.p.a., polegającego na naruszeniu zasady zaufania obywatela do organów Państwa;
- 3. naruszenia art. 22 § 1 pkt 9 k.p.a., polegającego na naruszeniu zasady związania organu administracji decyzją organu wyższego rzędu rozstrzygającą spór kompetencyjny;
- 4. naruszenia art. 105 § 1 k.p.a w związku z art. 65 § 1 poprzez umorzenie postępowania, którego przedmiot nie został rozpoznany, zamiast ewentualnie wydania postanowienia o przekazaniu sprawy do organu właściwego.
Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. o rozważenie uchylenia w całości decyzji organu I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.
Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia.
Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.
Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] Ministra Infrastruktury i Rozwoju, utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].06.2014r. znak [...] umarzającą postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...].11.1969r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości o pow. [...] m2 położonej w gminie katastralnej S., oznaczonej jako parcela [...], zapisanej w [...], stanowiącej własność spadkobierców M. W. do 2/3 oraz J. I. do 1/3 (poz. 44), z uwagi na to, że organ uznał się za niewłaściwy do jej rozpoznania.
Nie ulega również wątpliwości, podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność, iż decyzja ta została wydana pomimo tego, że postanowieniem z dnia [...].03.2011r. Prezes Rady Ministrów rozstrzygnął na podstawie art. 22 § 1 pkt. 9 k.p.a spór kompetencyjny, jaki zaistniał na gruncie niniejszej sprawy pomiędzy Ministrem Infrastruktury a Wojewodą [...] i wskazał Wojewodę [...], jako organ właściwy do jej rozpoznania.
Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał jednak, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organy art. 22 k.p.a, należy przede wszystkim podkreślić, że jak wynika z doktryny mimo że rozstrzygnięcie sporu o właściwość ma charakter "ostateczny" i wiążący organy pozostające w sporze, to jednak błędne wyznaczenie organu właściwego do załatwienia sprawy nie ogranicza zastosowania przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 1 sankcji nieważności decyzji wydanej przez taki organ. (patrz. pkt. 19 do art. 22 Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 2013r. autorzy Jaśkowska M. Wróbel A.)
Należy bowiem mieć na uwadze, że przepis art. 19 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek kontroli swojej właściwości z urzędu, a więc przed wszczęciem postępowania i przestrzegania jej w każdym stadium postępowania. Zmiana przepisów prawnych może bowiem prowadzić do pozbawienia organu zdolności do przeprowadzenia postępowania. Naruszenie przepisów o właściwości objęte jest bowiem sankcją nieważności, ustanowioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W świetle tego przepisu, jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji traktuje się naruszenie właściwości rzeczowej, instancyjnej oraz miejscowej, a więc wszystkich jej rodzajów. Trzeba też podkreślić, że przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ więc z urzędu - jak wcześniej wyjaśniono - musi przestrzegać swojej właściwości. Organ niewłaściwy niej jest prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron.
Właściwość rzeczowa wynika z przepisów materialnoprawnych oraz tych przepisów ustrojowych, które dotyczą kompetencji organów administracji publicznej. Przestrzeganie powyższej zasady ma zaś istotne znaczenie bowiem jak wynika z utrwalonego w tym względzie orzecznictwa " bez względu na trafność rozstrzygnięcia, jeżeli doszło do naruszenia przepisów o właściwości, decyzja jest nieważna" (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2008 r., IV SA/Wa 2455/07, LEX 479295,. wyrok NSA z dnia 6 października 1995 r., II SA/Lu 2409/94- ONSA 1996/4/161, z dnia 12 lipca 1994 r., II SA 781/93 - OSP 1995/1/25, z dnia 25 maja 1995 r., SA/Wr 2131/94 nie publ.).
Nadto zauważyć należy, że wobec okoliczności, iż w postępowaniu administracyjnym uregulowanym w k.p.a. nie obowiązuje zasada perpetuatio fori (por. np. art. 14 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi., art. 15 par. 1 kodeksu postępowania cywilnego, art. 18n ordynacji podatkowej) - nie można wykluczyć, iż zmiana przepisów lub zapatrywań i ocen prawnych, wpłynąć może na zmianę organu administracji publicznej właściwego do orzekania w danej sprawie. Z taką też sytuacją mamy do czynienie w rozpoznawanej sprawie, w której pogląd Prezesa Rady Ministrów nie został zaakceptowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 27.06.2012 r., sygn. akt I OSK 984/11, publ. LEX nr 1217381, wyrok NSA z dnia 28.09.2012 r., sygn. akt I OSK 939/11, publ, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 24.10.2012 r., sygn. akt I OSK 711/12, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 24.10.2012 r., sygn. akt I OSK 712/12, publ.
LEX nr 1233195, wyrok NSA z dnia 14.11.2012 r., sygn. akt I OSK 1308/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej orzeczeniach wskazał, iż w przypadku braku organu, który wydał kwestionowaną decyzję administracyjną, należy dokonać ustaleń co do organu wyższego stopnia biorąc pod uwagę także charakter sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Analiza art. 157 § 1 k.p.a. wskazuje bowiem na powiązanie organu wyższego stopnia z organem, który wydał decyzję. Ustalenie właściwości organu wyższego stopnia następuje więc w odniesieniu do organu, który wydał decyzję - por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.04.2012 r. w sprawie II OPS 1/12. Wprawdzie zniesiony został organ, który wydał decyzję wywłaszczeniową (prezydium wojewódzkiej rady narodowej), ale organ, który byłby właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia jej nieważności (minister) funkcjonuje nadal w strukturze organów administracji publicznej i posiada kompetencje merytoryczne rozstrzygania w postępowaniu nieważnościowym.
Kwestia właściwości organów w tej kategorii spraw została zatem jednoznacznie rozstrzygnięta. Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że zasadnie orzekające w sprawie organy uwzględniły powyższe orzecznictwo, któro w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje Ministra Infrastruktury i Rozwoju, jako organ właściwy do jej rozpoznania. Rozważając w tym przypadku wagę zasady przestrzegania przez organy z urzędu swojej właściwości oraz wagę zasady związania organu rozstrzygnięciem sporu o właściwość, w ocenie Sądu na gruncie rozpoznawanej sprawy, wbrew zarzutom podniesionym w skardze pierwszeństwo należało przyznać zasadzie przestrzegania przez organ swojej właściwości, co też organy uczyniły.
Z uwagi zaś na to, że niniejsze postępowanie zostało zainicjowane stosownym wnioskiem, doszło do formalnego jego wszczęcia przez Wojewodę [...], organ prowadził to postępowanie i dopiero po zgromadzeniu materiału dowodowego uznał się za niewłaściwy, w ocenie Sądu na gruncie rozpoznawanej sprawy, uzasadnionym było jego formalne zakończenie poprzez umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Co oznacza, że obecnie sprawa zostanie przekazana w oparciu o art. 65 k.p.a do rozpoznana przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju.
Z tych względów, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji.
W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.