Uzasadnienie
L. G., A. G., G. J. oraz D. G. i A. G. – reprezentowani przez ustanowionego kuratora r. pr. K. K. (zwani dalej: "skarżącymi") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] listopada 2014 r., którą odmówiono zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej we wsi Z., gm. L., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...],[...] i [...].
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Starosta P. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej we wsi Z., gm. L., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...],[...] i [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku części spadkobierców poprzedniej właścicielki E. G. dotyczącego zwrotu wywłaszczonej w/w nieruchomości.
W odwołaniu od tej decyzji, skarżący zarzucili organowi błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadzące do bezzasadnej odmowy zwrotu nieruchomości; naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez przekroczenie swobodnej oceny dowodów przez organ, dokonanie jej w sposób wybiórczy oraz brak całości niezbędnego do rozpoznania sprawy materiału dowodowego, a także niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżących, decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wojewoda stwierdził, że organ I instancji prawidłowo odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Ustanowiony w trybie art. 184 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 z późn. zm.) kurator dla osób nieobecnych nie jest uprawniony bowiem do składania wniosków o wszczęcie postępowania w imieniu osoby, którą reprezentuje. W konsekwencji ze względu na fakt, iż żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie pochodziło od wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości należało odmówić zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Art. 34 § 1 k.p.a. (wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych) ma charakter procesowy i stanowi ab initio, że organ administracji publicznej wystąpi do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej.
Zgodnie z poglądami doktryny pojęcie nieobecności należy odnieść do sytuacji gdy osoba będąca stroną postępowania opuściła miejsce stałego zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. i nie jest znane jej miejsce pobytu (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski (red.) C.H. Beck 2009 s. 217). Wyłącznie procesowy charakter art. 34 k.p.a., przesądza o tym, że przedstawiciel procesowy nie jest zatem uprawniony do podejmowania w imieniu nieobecnego czynności procesowych lub pozaprocesowych o charakterze materialnoprawnym i składać oświadczenia woli o popieraniu bądź sprzeciwianiu się wnioskowi o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok NSA z 05 marca 1998 r., sygn.. akt IV SA 1106/96, Lex nr 45954, wyrok WSA w Warszawie z dnia 09 listopada 2006 r., i SA/Wa 1370/06, Lex 320779). Jeżeli wniosek o zwrot nieruchomości nie pochodzi od wszystkich uprawnionych to nie jest obowiązkiem organu administracji poszukiwanie pozostałych uprawnionych w celu zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania, lecz ocena, czy wniosek spełnia warunek materialnoprawny zgłoszenia roszczenia zwrotowego w zakresie wyczerpującym prawo mające być zwróconym.
Wobec niepochodzenia wniosku o zwrot nieruchomości od wszystkich współwłaścicieli lub ich spadkobierców, przedwczesne byłoby badanie spełnienia pozostałych przesłanek ustawy o gospodarce nieruchomościami umożliwiających zwrot nieruchomości. Wydanie decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie z uwagi na niezłożenie wniosku przez wszystkie osoby uprawnione i zarazem zobowiązane, a tylko przez L. G., A. G. i G. J. nie zamyka w przyszłości tym osobom prawa do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości, o ile wniosek zostanie złożony przez wszystkich byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Ponowne złożenie wniosku przez wszystkie osoby zobowiązane do jego złożenia nie będzie czynić postępowania w sprawie bezprzedmiotowym z uwagi na wcześniejsze wydanie decyzji merytorycznej o odmowie zwrotu nieruchomości. W takich okolicznościach nie będzie miała miejsca bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na tożsamość spraw administracyjnych w zakresie podmiotowym.
Skoro pierwszy wniosek nie pochodzi od wszystkich osób zobowiązanych do jego złożenia, to późniejsze złożenie wniosku przez wszystkie strony nie czyni obu spraw administracyjnych tożsamymi z uwagi na różną ilość podmiotów składających wniosek (por. wyrok NSA z dnia 09.02.2012 r., sygn. akt I OSK 316/11, Lex 1126280). Powyższe oznacza, że w toku postępowania Starosta P. wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ ten podjął bowiem wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
L. G., A. G., G. J. oraz D. G. i A. G. - reprezentowani przez kuratora nieznanego z miejsca pobytu – r. pr. K. K. w skardze na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucili: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. przez ich błędne niezastosowanie i tym samym zaniechanie zbadania przez organ przesłanek zwrotu nieruchomości na rzecz skarżących w sytuacji, gdy z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpili wszyscy następcy prawni wywłaszczonej właścicielki, co winno skutkować merytoryczną oceną czy nieruchomość spełnia przesłanki do zwrotu na rzecz skarżących;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
- - art. 34 k.p.a. w zw. z art. 184 k.r.i.o. i w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. w wyniku błędnego ustalenia, iż kurator ustanowiony przez Sąd dla nieobecnych nie posiada legitymacji do wystąpienia w imieniu zastępowanych skarżących z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jak również do złożenia oświadczenia woli do już złożonego wniosku, w sytuacji gdy istotny z punktu widzenia charakteru kurateli cel, tj. reprezentowanie interesów nieobecnych m. in. w postępowaniu o zwrot nieruchomości pochłania również prawo do wystąpienia ze stosownym wnioskiem, jak również zajęcie stanowiska co do złożonego już wniosku,
- - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i merytorycznego rozpoznania wniosku, tj. oceny przesłanek zwrotu nieruchomości, ograniczając się do wskazania na możliwość wystąpienia z analogicznym wnioskiem w przyszłości w sytuacji, gdy z wnioskiem wystąpiły wszystkie osoby uprawnione, co winno skutkować rozpoznaniem sprawy,
- - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji podczas, gdy należało decyzję uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania wobec wydania jej z naruszeniem powołanych powyżej przepisów prawa materialnego i procesowego, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W motywach skargi wskazano m. in., że w przedmiotowej sprawie dochodzone roszczenie ma charakter majątkowy, a przyjęcie koncepcji forsowanej przez organ pozbawiłoby pozostałych właścicieli możliwości dochodzenia słusznego w ich ocenie roszczenia, do czasu dopóki nawiązaliby kontakt z pozostałymi uprawnionymi, co w wielu przypadkach na zawsze pozbawiłoby możliwości dochodzenia należnego prawa. Niezrozumiałym jest, zdaniem skarżących, ograniczenie zakresu uprawnień ustanowionego w sprawie kuratora działającego za nieobecnych w sytuacji, gdy z postanowienia Sądu wynika jednoznacznie, iż kurator został ustanowiony do reprezentowania interesów osób nieobecnych w postępowaniu o zwrot nieruchomości ze wskazaniem, iż nieobecni są następcami prawnymi byłej właścicielki nieruchomości E. G. W ocenie skarżących błędem było rozpatrywanie charakteru działania w sprawie kuratora w oderwaniu od celu, dla którego został ustanowiony.
Nieracjonalne byłoby ustanowienie kuratora w sprawie, w której wymagana jest aktywność strony, a ustanowiony kurator tych czynność nie mógłby skutecznie w imieniu zastępowanej strony dokonać. Niezasadna jest ocena roli kuratora w niniejszej sprawie z perspektywy procesowego charakteru art. 34 k.p.a. (do czego nawiązuje organ), a w oderwaniu od celu jego powołania, tym bardziej, iż w niniejszej sprawie to nie organ wystąpił w trybie art. 34 k.p.a. o ustanowienie kuratora dla nieobecnych, a uczyniła to samodzielnie strona postępowania, wskazując Sądowi we wniosku precyzyjnie cel i potrzebę ustanowienia kuratora, co znalazło odzwierciedlenie w sentencji postanowienia Sądu. Zadaniem organu było rozpoznać wniosek pod względem ustalenia czy zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n.
Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2015 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [(Dz. U. z 2014 r., poz. 518, ze zm.) – dalej w skrócie: "u.g.n."], poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 u.g.n., nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinni wystąpić wszyscy właściciele (współwłaściciele) lub ich spadkobiercy i z ich udziałem winno się toczyć to postępowanie. W sprawie stwierdzono, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie pochodziło od wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, dlatego należało odmówić jej zwrotu. Organ uznał bowiem, że kurator ustanowiony - na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla W. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] października 2013 r. dla reprezentowania interesów nieznanych z miejsca pobytu D. G. i A. G. (następców prawnych E. G. byłej właścicielki nieruchomości) - celem reprezentowania ich w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie był uprawniony do składania w imieniu wyżej wymienionych osób wniosku o wszczęcie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Ustosunkowując się do powyższego i podnoszonego w skardze naruszenia art. 34 K.p.a. w zw. z art. 184 K.r.o. i art. 136 ust. 3 u.g.n. należy wskazać, że podstawą procesową do wyznaczenia kuratora dla osoby nieobecnej stanowi art. 34 K.p.a. Normy art. 34 K.p.a. służą wypełnianiu luki, która może umożliwić prowadzenie procesu zgodnie z zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu, jak i z zasadą szybkości postępowania. Według § 1 tej regulacji, organ administracji publicznej wystąpi do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej [...], o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony. Przepis art. 34 § 1 K.p.a. odnosi obowiązek, o którym w nim mowa, do osoby nieobecnej, a jego celem jest zapewnienie prawidłowej reprezentacji strony w postępowaniu administracyjnym. Wniosek o wyznaczenie kuratora dla osoby nieobecnej znajduje materialną podstawę w art. 184 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.
Przepis ten w § 1 stanowi, że dla ochrony praw osoby, która z powodu nieobecności nie może prowadzić swoich spraw, a nie ma pełnomocnika, ustanawia się kuratora; w § 2 stanowi, że kurator powinien przede wszystkim postarać się o ustalenie miejsca pobytu osoby nieobecnej i zawiadomić ją o stanie jej spraw. Kurator wyznaczony przez sąd na podstawie art. 184 § 1 K.r.o. do zastępowania strony w postępowaniu administracyjnym jest więc kuratorem w danym postępowaniu. Rolą takiego kuratora jest ochrona praw osoby, która z powodu nieobecności nie może prowadzić swoich spraw, a do jego podstawowych zadań należy przede wszystkim ustalenie miejsca pobytu osoby nieobecnej i zawiadomienie jej o stanie sprawy tak, aby to sam zainteresowany mógł już samodzielnie decydować o dysponowaniu swoimi uprawnieniami procesowymi.
W ocenie Sądu wyłącznie procesowy charakter art. 34 K,p,a, przesądza o tym, że przedstawiciel ustanowiony jest kuratorem prawa procesowego. W konsekwencji, tego jest on uprawniony jedynie do podejmowania czynności procesowych w imieniu i ze skutkami prawnymi dla nieobecnego. Z tego względu należy uznać, iż kurator wyznaczony na wniosek organu nie powinien podejmować czynności procesowych mających skutek materialnoprawny (np. zawierać ugody, wnosić o wszczęcie postępowania czy cofać wniosek o wszczęcie postępowania). Innymi słowy, nie jest uprawniony do składania oświadczenia woli o popieraniu bądź sprzeciwianiu się wnioskowi o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jest on przedstawicielem dla osoby nieznanej z miejsca pobytu o charakterze wyłącznie procesowym ustanowionym w ramach i na czas toczącego się postępowania administracyjnego. Może zastępować tę osobę w konkretnym postępowaniu i przy czynnościach tego postępowania (pod. uchwała SN z 9.02.1989 r., III CZP 117/88.
Lex nr 3514; wyrok NSA z 5.03.1998 r., IV SA 1106/96, Lex nr 45954; wyrok NSA z 22.07.2008 r., I OSK 1156/07, Lex nr 483190; wyrok WSA w Warszawie z 9.11.2006 r., Lex nr 320779; A. Matan, Nieobecność strony w postępowaniu administracyjnym (problemem zapewnienia właściwej reprezentacji), CASUS 2002/2/7). Powyższe potwierdza także treść samego postanowienia z [...] października 2013 r. o ustanowieniu kuratora dla nieobecnych spadkobierców nieruchomości. Uznanie w sprawie, że wniosek o zwrot nieruchomości nie pochodził od wszystkich uprawnionych, musiało skutkować wydaniem decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, bez badania – wbrew zarzutowi skargi - dalszych przesłanek zwrotu, w szczególności bez weryfikacji, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Sąd - wobec niestwierdzenia w sprawie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy - na mocy art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.