Uzasadnienie
"[...]" S.A. z siedzibą w [...], reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz ze zjazdem publicznym z drogi krajowej i niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...], obr. [...], m. P., w sąsiedztwie pasa drogowego drogi krajowej nr [...].
Z akt administracyjnych wynika, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w zaskarżonym postanowieniu z [...] listopada 2018 r. pouczył stronę skarżącą, iż przysługuje jej prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 7 dni od daty doręczenia ww. postanowienia albo skargi na to postanowienie w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Powyższe postanowienie doręczono pełnomocnikowi skarżącej 19 listopada 2018 r.
W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w dniu [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz ze zjazdem publicznym z drogi krajowej i niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...], obr. [...], m. P., w sąsiedztwie pasa drogowego drogi krajowej nr [...].
Kwestia zaskarżenia orzeczeń wydanych przez organ wyższego stopnia, jako organ pierwszej instancji, uregulowana została w art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) – dalej zwanej "k.p.a.", zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże w strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, przy czym do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. W tym wypadku zastosowanie znajduje również art. 144 k.p.a., który stanowi, iż do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 11 Zażalenia k.p.a. Wyjaśnić przy tym należy, iż zgodnie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o: ministrach - rozumie się przez to również kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 (w niniejszej sprawie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad).
Przytoczone regulacje mają istotne znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem wydanie postanowienia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, nad którym nie istnieje organ wyższego stopnia, powoduje że od tego orzeczenia przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy składany w terminie jak dla zażalenia, czyli siedmiu dni (art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a.). Oznacza to, że wniosek ten należało złożyć do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, który w wyniku jego rozpoznania wyda postanowienie, na które będzie dopiero przysługiwała skarga do sądu administracyjnego. Innymi słowy, na postanowienie wydane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2018 r. przysługiwał jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dopiero po rozpoznaniu tego wniosku i wydaniu postanowienia w tym zakresie, skarżącej będzie przysługiwało prawo do złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
W obowiązującym stanie prawnym, przed wniesieniem skargi należy bowiem wyczerpać środki zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a.").
Powyższa argumentacja znajduje potwierdzenie w art. 52 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Z treści tego artykułu wynika bowiem jednoznacznie, że dotyczy ona przypadku w którym organ wydał decyzję, a nie postanowienie. Nie uprawnia on zatem do wniesienia skargi na postanowienie, od którego przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Co więcej, regulacje p.p.s.a. nie zawierają norm umożliwiających stosowanie przepisów o zaskarżeniu decyzji odpowiednio do postanowień.
Tym samym nie istnieją przepisy, które umożliwiają w opisanej sytuacji rezygnację z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. postanowienia WSA z 15 maja 2018 r., II SA/Bk 176/18; z 28 grudnia 2017 r., IV SA/Wr 680/17; z 4 grudnia 2017 r., II SA/Kr 163/17; z 19 września 2017 r., VII SA/Wa 2015/17).
Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że organ administracji błędnie pouczył skarżącą w postanowieniu z dnia [...] listopada 2018 r. o możliwości wyboru środka zaskarżenia w postaci złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub skargi do sądu. W sprawie niniejszej skarżąca była bowiem nie tylko uprawniona, ale i zobowiązana do złożenia – przed wniesieniem skargi – wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.
Należało zatem uznać, iż skarżąca wnosząc niniejszą skargę naruszyła wymóg przewidziany w powołanym wyżej art. 52 § 1 p.p.s.a., bowiem prawo do wniesienie skargi będzie jej przysługiwało dopiero po wydaniu przez organ postanowienia podjętego w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższe czyni wniesioną skargę niedopuszczalną.
W świetle art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę odrzucił, jako niedopuszczalną. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.
Wobec błędnego pouczenia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad pełnomocnik skarżącej powinien zatem wystąpić do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku.