Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją Nr [...], z [...] marca 2019 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2018 r., Nr [...], wymierzającą Miastu [...] administracyjną karę pieniężną w kwocie 5 000 zł za naruszenie warunków określonych w decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] w [...] – I etap realizacji odcinka [...] - od [...] "[...]" do torów odstawczych za [...] realizowanego w wariancie technologicznym I. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniach [...] czerwca 2017 r., [...] lipca 2017 r. oraz [...] stycznia 2018 r. w porze nocnej Strona prowadziła prace polegające na betonowaniu ścian szczelinowych oraz płyty dennej, co stanowi naruszenie warunku ujętego w pkt 1.2.2. decyzji środowiskowej, ustanowionego przez organ ochrony środowiska dla etapu realizacji przedmiotowej inwestycji w celu ograniczenia uciążliwości dla terenów z nią sąsiadujących. Powyższe naruszenie zostało stwierdzone w toku kontroli prowadzonej przez [...] WIOŚ i udokumentowane w protokole kontroli nr [...], który został podpisany przez Stronę bez zastrzeżeń. Uzasadniało wymierzenia kary w oparciu o art. 136 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W konsekwencji organ II instancji orzekła o utrzymaniu w mocy decyzji [...] WIOŚ.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...] (dalej jako "strona skarżąca"), zaskarżając w całości decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] marca 2019r.
Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
- 1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes strony skarżącej.
- 2. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.
- 3. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie, czy strona skarżąca będąc zobowiązaną do prowadzenia prac w sposób niezagrażający wystąpieniem katastrofy budowlanej (vide Rozdział VII Ustawy Prawo Budowlane, w szczególności art.
- 73) miała rzeczywistą możliwość zachowania wszystkich warunków decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji, czy też ze względu na bezpieczeństwo prowadzonych prac (zapobieżenie katastrofie budowlanej) strona skarżąca wymagania Decyzji Środowiskowej zmuszona była naruszyć.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skargę należało uwzględnić, chociaż z innych przyczyn niż w niej podniesione.
Okoliczności faktyczne sprawy nie budziły wątpliwości i zostały prawidłowo ustalone przez organy obu instancji. Bezspornie bowiem skarżący nie dochował warunków określonych w decyzji środowiskowej, wobec prowadzenia w dniach [...] czerwca 2017 r., [...] lipca 2017 r. oraz [...] stycznia 2018 r. prac w porze nocnej. Skarżący tych ustaleń nie kwestionował w toku postępowania. W tych okolicznościach oraz wobec zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego, istotne okoliczności faktyczne Sąd uznał za udowodnione. Zatem zaistniały przesłanki do nałożenia kary pieniężnej w trybie art. 136a ust 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), której wysokość mogła być wymierzona w przedziale od 5 000 do 1 000 000 zł.
Z kolei art. 136c ww. ustawy stanowi, że do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, ze zm.), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska.
Natomiast Kodeks postępowania administracyjnego zawiera m.in. dział IVa, dotyczący administracyjnych kar pieniężnych. Z jego art. 189a § 1 wynika, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy tego działu, zaś § 2 tego artykułu wskazuje, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:
- 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,
- 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,
- 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,
- 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,
- 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,
- 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej
- - przepisów tego działu w tym zakresie nie stosuje się.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma zastosowania art. 189a § 2 pkt 1 kpa, odnoszący się do przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, bowiem kara ta została nałożona, a nie wymierzona. Nałożenie administracyjnej kary pieniężnej to określenie w drodze decyzji sankcji o charakterze pieniężnym, zaś wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej to określenie w drodze decyzji wysokości sankcji o charakterze pieniężnym (ustalenie wysokości kary pieniężnej).
Należy jednak zwrócić uwagę, że dział III Ordynacji podatkowej, który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, reguluje szereg kwestii wskazanych w art. 189a § 2 kpa, w tym terminy przedawnienia (rozdział 8), odsetki (rozdział 6) i udzielanie ulg (rozdział 7a). Nie ma tam jednak przepisów odnoszących się do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia.
Przepis art. 189a § 1 kpa nakazuje więc stosowanie przepisów działu IVa w sprawach, w których nie dochodzi do wyłączenia stosowania przepisów tego działu w zakresie wynikającym z § 2.
Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, skoro odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenie pouczenia nie zostały uregulowane w Ordynacji podatkowej, to tym samym w tym zakresie zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nakładając karę pieniężną, winien więc rozpatrzeć sprawę także pod kątem ewentualnego zastosowania art. 189f kpa. Tymczasem w odpowiedzi na skargę organ przedstawił stanowisko, że skoro w art. 136c ww. ustawy znajduje się odesłanie do przepisów działu III ustawy Ordynacja podatkowa, które stanowią przepisy odrębne, o których mowa w art. 189a § 2 kpa, to art. 189f § 1 pkt 1 oraz art. 189d kpa te nie miały zastosowania w niniejszym postępowaniu.
Z powyższymi twierdzeniami nie sposób się zgodzić, gdyż przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w takim zakresie, w jakim przepisy odrębne, dotyczące kwestii wskazanych w art. 189a § 2 kpa nie zawierają swoistych regulacji w nim wskazanych. Tożsame stanowisko, choć w sprawie kar nakładanych w oparciu o ustawę Prawo ochrony środowiska, wyraził WSA w Warszawie w wyroku z 22 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 202/19 (dostępny w bazie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych), a Sąd orzekający w niniejszej sprawie, stanowisko to w pełni podziela.
W świetle powyższych rozważań zasadny był zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to dotyczy art. 189a § 2 pkt 2 kpa, a sprowadza się ono do nieuzasadnionego jego nie zastosowania, pomimo braku regulacji w zakresie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia w dziale III ustawy Ordynacja podatkowa.
Stąd też przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zbada sprawę pod kątem odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, tj. rozważy zastosowanie art. 189f § 1 kpa, mając na uwadze, że naruszenie warunków decyzji środowiskowej miało miejsce tylko trzykrotnie i oceni tę okoliczność mając na uwadze, zarówno okoliczności naruszenia, rozmiar oraz czas realizacji inwestycji. Na tym etapie postępowania przedwczesne jest kategoryczne stwierdzenie, że naruszenie prawa w niniejszym przypadku miało postać naruszenia znikomej wagi. Okoliczności te muszą być zbadane i rozważone przez organ administracji, a następnie winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu jego decyzji.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, Sąd orzekł jak w punkcie 1. wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa. Na koszty te składają się: wpis od skargi, określony na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), koszty zastępstwa procesowego, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 ze zm.) oraz punktem IV załącznika do niej.