Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu czasowego pola namiotowego i instalacji kontenera sanitarnego wraz z niezbędnym uzbrojeniem terenu i urządzeniami towarzyszącymi, na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...].
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia 16 lutego 2016 r., znak: [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu czasowego pola namiotowego i instalacji kontenera sanitarnego wraz z niezbędnym uzbrojeniem terenu i urządzeniami towarzyszącymi na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, podkreślając w uzasadnieniu, że w przedmiotowej sprawie wymagane jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy (zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu), w związku z lokalizacją planowanej inwestycji w granicach Parku Krajobrazowego [...], na terenie którego obowiązują przepisy regulowane Uchwalą nr [...] Sejmiku Województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r., poz. [...]) oraz na terenie obszaru specjalnej ochrony ptaków [...] oraz obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [...].
Organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja stoi w sprzeczności z § 4 ust 1 pkt 7 i 8 ww. uchwały tj. z zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od Iinii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej oraz z zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. W ocenie organu I instancji planowanego przedsięwzięcia nie można uznać za obiekt służący turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.
Organ uznał również, że przedmiotowej inwestycji nie można zaliczyć do obiektów budowlanych niezbędnych na potrzeby plaż, kąpielisk, przystani jachtowych lub rybackich nad Zalewem [...], zatem nie znajdzie zastosowania odstępstwo zawarte w § 4 ust. 7 ww. uchwały. W projekcie decyzji nie zawarto informacji, aby przedmiotowa inwestycja miała być obiektem budowlanym niezbędnym do funkcjonowania pobliskiej przystani morskiej [...] jednocześnie działka nr [...] nie leży w granicach przystani morskiej wyznaczonych Zarządzeniem nr [...] Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie określenia granicy dla morskiej przystani w [...] (Dz.Urz.[...]).
Na powyższe postanowienie zażalenie złożył R. W., podnosząc iż turystyka wodna to nie tylko przystań z pomostami z zacumowanymi jachtami, ale turyści korzystający z przystani z własnym sprzętem i namiotami. Stąd pole namiotowe wraz z kontenerem sanitarnym usytuowane w pobliżu przystani jachtowej może być uznane za obiekt służący turystyce wodnej.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wymienionym na wstępie postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...].
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z załączonej do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy mapy zasadniczej w skali 1:500, wynika że teren objęty wnioskiem znajduje się w 100 metrowej strefie ochronnej od Zalewu [...]. Dalej organ wyjaśnił, iż odstępstw od zakazów nie należy interpretować szerzej niżby to wynikało z właściwej treści normy prawnej zawartej w danym przepisie (wykładni gramatycznej). W przepisach Uchwały Sejmiku Województwa [...] brak jest jakichkolwiek wskazówek co do zakresu znaczeniowego pojęcia obiektów służących turystyce wodnej (brak choćby przykładowego katalogu obiektów, brak wskazania dopuszczalnych parametrów zabudowy, takich jak np. powierzchnia zabudowy), co stanowi utrudnienie w dokonaniu jego precyzyjnej wykładni, pozwalającej na jednoznaczne przesądzenie, czy przez wskazane wyżej obiekty należy rozumieć wyłącznie obiekty ściśle i bezpośrednio związane z obsługą sprzętu pływającego, czy też również obiekty towarzyszące.
W ocenie organu odwoławczego z ww. Uchwały nie wynika również wprost, czy obiektem służącym turystyce wodnej ma być wyłącznie obiekt związany z prowadzeniem przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia usług turystycznych, czy też mogą to być obiekty służące turystyce wodnej rozumianej jako uprawnianie indywidualnej rekreacji wodnej, nie związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej.
Przy tym, zdaniem organu, jednoznacznej odpowiedzi na te wątpliwości nie można doszukać się również w innych aktach prawnych aniżeli uchwała, albowiem w żadnym z nich pojęcia "obiektu służącego turystyce wodnej" ewentualnie "turystyki wodnej" nie zostały również zdefiniowane. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.) przez "obiekt budowlany" należy rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Organ podkreślił, że szereg pojęć związanych z turystyką, rozumianą jako prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług turystycznych zdefiniowano w art. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 187 z późn. zm.). W punktach 1, 2, 3, 4, 5, 9, 10 art. 3 ustawy zdefiniowano zatem pojęcia: usług turystycznych (tj. usługi przewodnickie, usługi hotelarskie oraz wszystkie inne usługi świadczone turystom lub odwiedzającym), imprezy turystyczne, wycieczki, organizowania imprez turystycznych, organizatora turystyki, turysty, odwiedzającego.
Nadto organ wskazał, że turystyka w powszechnym znaczeniu obejmuje ogół czynności osób, które podróżują i przebywają w celach wypoczynkowych, służbowych lub innych nie dłużej niż przez rok bez przerwy poza swoim codziennym otoczeniem. Na tej podstawie wyróżnia się różne rodzaje turystyki, w tym turystykę: poznawczą, wypoczynkową, kwalifikowaną. Dla przedmiotowej sprawy istotna jest: turystyka kwalifikowana, w ramach której wyodrębnia się turystykę: pieszą, rowerową, żeglarską (definiowaną jako: żeglowanie po jeziorach naturalnych i sztucznych), kajakową (definiowaną jako przemieszczanie się przy wykorzystaniu kajaka lub kanadyjki), czy kajakarstwo górskie i kajakarstwo morskie. W ramach turystyki wypoczynkowej natomiast wyodrębnia się m.in. turystykę morską polegającą na wypoczynku na jachtach, statkach pasażerskich i promach morskich.
Dalej organ wskazał, że poszczególny podział na formy turystyki kwalifikowanej zależy od rodzaju aktywności np. pływania, żeglowania, chodzenia, jakie są wykonywane w ramach rekreacji (przemieszczania się). Dlatego też uzasadnionym wydaje się stwierdzenie, iż przez turystykę wodną należy rozumieć przemieszczanie się, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń, obiektów umożliwiających realizację określonej formy turystyki wodnej. Turystyka wodna obejmuje zatem czynności takie jak: żeglarstwo, kajakarstwo itp. W ramach odstępstwa od zakazu — w zależności od rodzaju turystyki wodnej - będą realizowane różne obiekty budowlane — od prostych, jak np. pomosty, poprzez bardziej złożoną obszarowo i technicznie infrastrukturę (nabrzeża, miejsca cumownicze, kapitanat) w przypadku budowy portów związanych z turystką żeglarską czy morską, których zadaniem będzie zapewnienie bezpiecznego wejścia i schronienia (postoju) jachtom, np. podczas złych warunków atmosferycznych.
O tym, czy dany akwen będzie mógł być wykorzystany do uprawiania turystyki wodnej decyduje stosowny sprzęt i odpowiednie przystosowanie brzegu. Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że do obiektów służących turystyce wodnej należałoby zaliczyć obiekty budowlane, bez istnienia których uprawianie turystyki wodnej nie byłoby możliwe. Funkcją tych obiektów jest tylko i wyłącznie zapewnienie bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania z wód.
W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska pole namiotowe wraz z instalacją kontenera nie spełnia przesłanki zawartej w części § 4 pkt 7 omawianej uchwały bowiem nie jest bezpośrednio związany z turystyką wodną. Organ uznał, że przykładowo miejsca na pomost do cumowania niewielkich jednostek pływających (łodzi i kajaków), czy też pomost do uprawiania wędkarstwa i cumowania łodzi, jako bezpośrednio związane z uprawianiem takiej turystyki mieszczą się w dopuszczonej przez prawodawcę kategorii obiektów wyłączonych spod zastosowania zakazu zabudowy w pasie 100 m od jeziora, o tyle pole namiotowe, nie jest obiektem niezbędnym do prowadzenia tej formy turystyki. Z tego punktu widzenia jego posadowienie w pasie 100 m od jeziora na terenie parku krajobrazowego należy uznać za niedopuszczalne.
Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Ograniczenie zabudowy wynikające z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, ma więc na celu ochronę pasa 100 m od linii brzegu rzeki, jeziora lub też innego zbiornika wodnego, z uwagi na fakt, iż tereny takie m.in. umożliwiają przemieszczanie się organizmów żywych w obrębie danego obszaru. Odstępstwo od omawianego zakazu, jak już wskazano wcześniej, ma umożliwiać budowę w tym pasie m.in. obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, a więc obiektów, które nie będą w sposób znaczący ingerować w przestrzeli chronionego terenu w pasie 100 m.
Po rozpatrzeniu odstępstwa zawartego w § 4 ust. 7 od ww. zakazu organ odwoławczy wyjaśnia, że omawiane odstępstwo wskazuje, iż zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych nie stosuje się w przypadku obiektów budowlanych niezbędnych do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani jachtowych lub rybackich nad Zalewem [...]. W niniejszej sprawie przedmiotowe odstępstwo nie ma zastosowania, gdyż planowana inwestycja polegająca na urządzeniu czasowego pola namiotowego i instalacji kontenera sanitarnego nie jest obiektem budowlanym niezbędnym do pełnienie funkcji plaż, kąpielisk i przystani jachtowych łub rybackich nad Zalewem [...].
Organ odwoławczy podtrzymał także stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], co do możliwości naruszenia zakazu zawartego w § 4 ust. 8 ww. uchwały, tj. zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego, z uwagi na fakt, że zgodnie z informacjami zawartymi w projekcie decyzji o warunkach zabudowy działka nr [...] znajduje się w obszarze pasa technicznego Zalewu [...].
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wywiódł R. W. (dalej "skarżący"), zarzucając mu:
- 1. naruszenie prawa materialnego tj. § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały nr [...] w sprawie Parku Krajobrazowego [...], polegającego na dokonaniu w sposób nieuprawniony wykładni zawężającej przepisu, w istotny sposób zmieniającej jego postanowienia, poprzez zastąpienie w zdaniu drugim słowa "służących" na "niezbędnych" i dokonanie w efekcie analizy inwestycji w oparciu o kryterium niezbędności, a nie służebności;
- 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 36 i 37 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 1991, Nr 32, poz. 131 ze zm.), dopuszczającej możliwość zagospodarowania i zabudowania obszarów pasa technicznego na warunkach uzgodnionych z organami administracji morskiej;
- 3. błędne ustalenie stanu faktycznego, wynikające z wadliwej interpretacji normy § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały nr [...] w sprawie Parku Krajobrazowego [...], polegające na przyjęciu, że planowana inwestycja nie spełnia przewidzianych prawem wymogów "niezbędności";
- 4. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności normy art. 6, 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające przede wszystkim na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego, naruszeniu prawa wskutek jego wadliwej wykładni, nieuwzględnieniu słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, skutkującym naruszeniem zaufania obywatela do organów Państwa,
Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnienie skarżący podniósł, iż z treści § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały nr [...] w sprawie Parku Krajobrazowego [...] wynika, że na terenie Parku Krajobrazowego wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Tymczasem zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy za podstawę rozstrzygnięcia przyjęli, że wyjątkiem w powyższej regulacji są obiekty niezbędne dla turystyki wodnej itp. Ta wadliwa wykładnia doprowadziła w efekcie do ustalenia, iż planowana inwestycja nie spełnia wymogów niezbędności, mimo iż celowe było sprawdzenie i ustalenie, czy inwestycja w efekcie ma służyć turystyce wodnej, co jest naczelnym celem planowanego przedsięwzięcia.
W ocenie skarżącego organ odwoławczy dokonał w sposób nieuprawniony wykładni zawężającej § 4 pkt 7 omawianej uchwały, nie tylko dlatego, że skupił się na kryterium niezbędności danego obiektu dla potrzeb turystyki wodnej, ale także dokonał wykładni rozszerzającej przypisując powołanej normie określone obiekty budowlane, o których ona sama nie mówi wprost (np. pomost do cumowania). Skarżący stoi również na stanowisku, że każdy, kto uprawia jakąkolwiek formę turystyki wodnej zdaje sobie sprawę, że nic nie służy bardziej tej formie wypoczynku i rekreacji, jak miejsce, w którym można bezpiecznie osiąść na kilka dni, korzystając z zaplecza sanitarnego oraz z innych dobrodziejstw uzbrojenia terenu (woda pitna, energia).
Ponadto pola namiotowe wyposażone w węzeł sanitarny chronią w oczywisty sposób środowisko naturalne, zapewniając chociażby miejsce do załatwiania potrzeb fizjologicznych. Obecny brak pola namiotowego nie sprzyja uprawianiu turystyki wodnej, co powoduje, że potencjalni turyści wybierają miejsca przystosowane do wypoczynku. Niewątpliwie prawidłowo urządzone pole namiotowe pozwoli utrzymać porządek w Parku Krajobrazowym, będzie sprzyjało promocji regionu, a także przyciągnie turystów, co z kolei przyczyni się być może do wzrostu dochodów gminy. Tym samym w ocenie skarżącego nie ma żadnych racjonalnych powodów, ani też prawnych przeszkód do urządzenia na spornej działce pola namiotowego.
Skarżący podniósł również zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 36 i 37 ustawy z o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, dopuszczającej możliwość zagospodarowania i zabudowania obszarów pasa technicznego na warunkach uzgodnionych z organami administracji morskiej. Organ II instancji bowiem wskazał w uzasadnieniu, że podtrzymuje stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], co do możliwości naruszenia zakazu zawartego w § 4 ust. 1 pkt 8 ww. uchwały tj. zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Jak wynika z treści powołanych przepisów istnieje możliwość zabudowania obszarów pasa technicznego.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.
Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...], utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu czasowego pola namiotowego i instalacji kontenera sanitarnego wraz z niezbędnym uzbrojeniem terenu i urządzeniami towarzyszącymi, na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...].
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego postanowienia jest art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej "u.p.z.p."). W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z: regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji.
W niniejszej sprawie uzgodnienie dotyczy decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która ma być posadowiona na obszarze parku krajobrazowego. Wskazać zatem należy, że park krajobrazowy jest jedną z form ochrony przyrody, wymienionych w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (jedn. tekst Dz. U z 2015 r., poz. 1651 ze zm., dalej "u.o.p.") – stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 3 u.o.p. Wszystkie prawne formy ochrony obszarowej przewidziane na gruncie przepisów tej ustawy tworzone są w drodze aktów normatywnych, które powinny określać typ, formy, nazwę chronionego obszaru czy obiektu, granice terenu objętego ochroną oraz zakazy i ograniczenia obowiązujące na tym terenie.
Działka, na której planowana jest inwestycja, położona jest w Parku Krajobrazowym [...], na terenie którego obowiązują przepisy regulowane Uchwalą nr [...] Sejmiku Województwa [...] (Dz. Urz. [...]. z [...] r., poz. [...]) oraz na terenie obszaru specjalnej ochrony ptaków Zalew [...] oraz obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [...]. Wskazać w tym miejscu należy, że art. 17 ust 1 pkt 7 lit a u.o.p. przewiduje, że w obszarze parku krajobrazowego może być wprowadzony zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Zakaz taki został wprowadzony § 4 ust. 1 pkt 7 Uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...], zwanej dalej uchwałą.
W niniejszej sprawie istotne było zatem wyjaśnienie czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami wynikającymi z utworzenia Uchwalą nr [...] Parku Krajobrazowego, w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ uzgadniający w sposób prawidłowy dokonał oceny w zakresie wskazanym powyżej, a tym samym nie naruszył prawa materialnego tj. art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw z art. 54 u.p.z.p. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania (w tym art. 7, 77 k.p.a.), nie wyjaśniając istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić bowiem należy, że przepisy u.o.p. w odniesieniu do form ochrony przyrody wskazują zamknięte katalogi dopuszczalnych do wprowadzenia zakazów i ograniczeń. Charakter zaś i zakres ograniczeń odnoszących się do chronionego przedmiotu powinny odpowiadać celowi ochrony. Jak wskazuje się w treści art. 16 u.o.p. celem ustanowienia parku krajobrazowego jest ochrona określonych obszarów ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe. Tak wyszczególnione w u.o.p. cele ochrony dla parków krajobrazowych, powtórzone zostały w odniesieniu do Parku Krajobrazowego [...] w ww. uchwale. Przy tym dla zapewnienia skuteczności realizacji ww. celów zostały wprowadzone w § 4 uchwały zakazy, które wytyczają pożądane kierunki zachowań u podmiotów korzystających ze środowiska.
Jednocześnie od zakazów tych – na zasadzie wyjątku – ze względu na ważny interes publiczny dopuszczalne są odstępstwa. W ocenie Sądu jednak konieczne jest ścisłe interpretowanie odstępstw od zakazów ustanowionych dla tej formy ochrony. Przemawia za tym po pierwsze cel ochrony, dla którego ustanawia się park krajobrazowy, a po drugie prawidłowe – w ocenie Sądu – stanowisko wyrażane w orzecznictwie, iż ograniczenie działalności inwestycyjno-budowlanej na terenie parku krajobrazowego jest słuszne, gdy eliminowanie określonej ingerencji człowieka daje gwarancję, że przedmiot ochrony będzie przez to trwale zabezpieczony.
Mając na uwadze powyższe oraz treść zakazu istotnego z punktu widzenia rozpoznanej sprawy, Sąd uznał za prawidłowe stanowisko wyrażone przez organy, że odstępstwo od zakazu winno znaleźć zastosowanie do takich obiektów, które są niezbędne do prowadzenia turystyki wodnej, gospodarki wodnej lub rybackiej. Jakkolwiek bowiem literalne brzmienie zakazu mówi o obiektach służących turystyce wodnej, to jednak takie jego interpretowanie jak chce tego skarżący, prowadziłoby do umożliwienia w rzeczywistości budowy w pasie chronionym każdego obiektu, który w jakikolwiek sposób związany byłby z turystyką wodną. Tymczasem, jak słusznie podnosi organ II instancji, wprowadzone odstępstwo od zakazu ma na celu zapewnienie możliwości budowy takich obiektów, które umożliwią realizację aktywności ściśle związanej z wodą (tj. rzekami, jeziorami i innymi zbiornikami wodnymi). Obiekty służące czasowemu zakwaterowaniu i zamieszkiwaniu przez turystów, a więc różnego typu: kampingi, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne, pensjonaty to zupełnie inne obiekty, niż te, związane z turystycznym wykorzystaniem zasobów wodnych, pomimo tego, że powszechnie obydwie kategorie obiektów utożsamiane są z turystyką i wypoczynkiem.
Stąd, rozpatrując niniejszą sprawę zasadnie organy obydwu instancji uznały, że inwestycja polegająca na urządzeniu czasowego pola namiotowego i instalacji kontenera sanitarnego wraz z niezbędnym uzbrojeniem terenu i urządzeniami towarzyszącymi, na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...], nie stanowi obiektów "służących turystyce wodnej", w rozumieniu odstępstwa od zakazu ustanowionego w § 4 ust. 1 pkt 7 omawianej Uchwały. Zakres planowej inwestycji, a w szczególności funkcja, jakiej ma służyć, wykracza bowiem poza ramy wyznaczone dla obiektów budowlanych, których zadaniem byłoby służenie turystyce wodnej. Umożliwienie turystom spędzenia nocy w miejscu zapewniającym jednocześnie udogodnienia sanitarne, na co wskazuje skarżący, nie może uzasadniać konieczności lokalizacji, w pasie 100 metrowym od brzegu Zalewu [...], pola namiotowego i instalacji kontenera sanitarnego wraz z niezbędnym uzbrojeniem terenu.
Obiekt taki nie musi być bowiem lokalizowany w pasie szerokości 100 m od brzegu danego zbiornika wodnego, ponieważ lokalizacja taka nie stanowi niezbędnego warunku uprawiania turystyki wodnej. Uprawianie turystyki może być wykonywane z równym powodzeniem, przy zlokalizowaniu planowanego obiektu w większym oddaleniu od zbiornika wodnego.
Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2015 r., w sprawie o sygn.. akt IV SA/Wa 2419/15 oraz z dnia 3 czerwca 2014 r., w sprawie o sygn.. akt IV SA/Wa 814/14. Stanowisko to zostało również zaaprobowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2581/14 (dostępne pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl), a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni pogląd ten podziela, jak i przywołaną na jego poparcie argumentację. W szczególności Sąd podziela stanowisko, iż rozszerzająca wykładnia norm ustanawiających wyjątki od zakazów stałaby w sprzeczności z celami ochrony przyrody obwiązującymi na terenie parku krajobrazowego, przede wszystkim ze względu na prewencyjną funkcję ustanowienia obszaru ochrony jakim jest park krajobrazowy celem ochrony znajdujących się tam zasobów przyrody.
Ma rację również organ II instancji, który podnosi, że brak jest legalnej definicji pojęcia "obiekt służący turystyce wodnej", tj. obiektu wyłączonego z zakazu zabudowy w strefie chronionej. Zasadne jest zatem posłużenie się wykładnią uwzględniającą cel, jakiemu służy § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały, a którym to celem jest wyłączenie obszaru nadbrzeżnego spod zabudowy. W konsekwencji tę część przepisu § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały, która ustanawia wyjątek od zasady niezabudowywania strefy nadbrzeżnej należy interpretować w sposób ścisły, tak aby nie tworzyć precedensu prowadzącego w efekcie do zanegowania zasady.
Za prawidłową w tej sytuacji uznać też należy metodę przyjętą przez organ II instancji, który dokonał szczegółowej oceny obiektu pod kątem jego powiązania z turystyką wodną. W ocenie Sądu lokalizacja planowanej inwestycji w strefie 100 metrów od Zalewu [...] nie stanowi czynnika determinującego o wykorzystaniu zbiornika wodnego do turystyki wodnej. Niewątpliwie usytuowanie pola namiotowego wraz z infrastrukturą sanitarną w bliskiej odległości od wody, ułatwia turystom funkcjonowanie, jednak oddalenie takiego obiektu, uprawiania turystyki nie uniemożliwia.
Mając na uwadze powyższe rozważania za niezasadny uznał Sąd zarzut naruszenia naruszenie prawa materialnego tj. § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały nr [...] w sprawie Parku Krajobrazowego [...], poprzez zawężającą wykładnię tego przepisu oraz błędne przyjęcie, że planowana inwestycja nie spełnia przewidzianych prawem wymogów "niezbędności", a w konsekwencji zarzucanego organom naruszenia art. 6, 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego, polegającego na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego, nieuwzględnieniu słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, skutkującym naruszeniem zaufania obywatela do organów Państwa.
Sąd nie dopatrzył się również naruszenie prawa materialnego tj. art. 36 i 37 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 1991, Nr 32, poz. 131 ze zm.). Dopuszczenie w ww. przepisach możliwości zagospodarowania i zabudowania obszarów pasa technicznego na warunkach uzgodnionych z organami administracji morskiej, nie wyłącza zakazu zabudowy ze względu na położenie terenu inwestycji w parku krajobrazowym.
Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jego uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.