Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2016r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a", ust. art. 59 1 oraz art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012, poz. 647 z póź.zm.), dalej "p.z.p." po rozpoznaniu odwołania K.C. od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie polowej betoniarni składającej się z 2 silosów (na cement i dodatki), mieszalnika betonu na płytach betonowych oraz pojemnika siatkowego połączonych orurowaniem i 2 lei stalowych na działce o nr ew. [...] w miejscowości W., utrzymał ją w mocy.
Organ uznał, że planowane przedsięwzięcie nie spełnia kryterium kontynuacji funkcji, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. Kontynuacja funkcji oznacza że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego na danym terenie sposobu zagospodarowania przestrzennego (w tym użytkowania obiektów), zabudowa nie godzi w zastany stan rzecz. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o ile da się ją pogodzić z funkcją już istniejącej zabudowy. Jak wynika z analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego planowanej inwestycji w obszarze analizowanym istnieje zabudowa o funkcji zagrodowej w gospodarstwach rolnych (RM), mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) i usługowej (U). Brak jest zabudowy o funkcji produkcyjnej jaką stanowiłaby planowana inwestycja. Nie ma budynków produkcyjnych które posiadałaby parametry i cechy pozwalające na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy. Najbliższe sąsiedztwo działki stanowią tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej występującej z mieszkaniową.
Planowana funkcja nie da się pogodzić z funkcją występującą na obszarze analizowanym, stanowi inny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy o funkcji zagrodowej w gospodarstwach rolnych, mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej występujących na terenie analizowanym. Istnienie żwirowni na działce inwestora nie stanowi argumentu przemawiającego za wydaniem pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem organu kontynuacja funkcji to jedno a kontynuacja nowej zabudowy w stosunku do zabudowy na działkach sąsiednich w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu to kolejny warunek którego planowana inwestycja nie spełnia. Żadna działka sąsiednia nie jest zabudowana budynkami produkcyjnymi w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących budowy betoniarni polowej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł K.C. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że na części działki na której planowana jest inwestycja prowadzona jest już działalność gospodarcza polegająca na wydobywaniu kopalin – żwiru i piasku, pracuje tam sprzęt budowlany taki jak koparki oraz samochody ciężarowe. Wskazał nadto, że jego celem nie jest naruszanie spokoju mieszkańców. Inwestor chce tylko poszerzyć swą działalność gospodarczą, stworzyć nowe miejsca pracy, co przyniesie korzyści mieszkańcom i całej gminie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.
Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).
Podstawą prawną do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z nimi w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innej niż lokalizacja inwestycji celu publicznego.
Decyzja o warunkach zabudowy terenu jest decyzją ogólną, która określa czy w danym miejscu może być prowadzona dana inwestycja. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem tego rodzaju postępowania jest ocena przez wyspecjalizowany organ czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna a jeżeli tak to ustala podstawowe granice tego dopuszczenia. Organ ocena więc czy zostały spełnione przesłanki o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. Wydając decyzję organ działa w granicach uznania administracyjnego i tylko w sytuacji w której wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa ma obowiązek wydania decyzji negatywnej.
Z art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w razie łącznego spełnienia następujących warunków:
- - co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania teren;
- - teren ma dostęp do drogi publicznej;
- - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu wystarczające do planowanego zamierzenia inwestycyjnego;
- - teren nie wymaga dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów;
- - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Przy podejmowaniu decyzji o sposobie zagospodarowania przestrzennego, działając zgodnie z zasadą "dobrego sąsiedztwa" należy mieć na względzie przede wszystkim to, że nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej terenu, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, linii zabudowy, jej intensywności (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2012 r.,IV SA/Po 44/12, LEX nr 1139619). Służy temu dokonanie przez organ analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich (są nimi nie tylko działki przylegające bezpośrednio do działki na której planowana jest inwestycja) na podstawie której następuje ustalenie parametrów nowej zabudowy, zgodnie z art. 61 ustawy o p.z.p. i Rozporządzeniem wykonawczym Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r ale i pozostałe działki z obszaru analizowanego. Podstawą do oceny czy parametry te są zachowane jest analiza urbanistyczna.
Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji sąd stwierdził, że organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Naruszenie to polegało na nieuwzględnieniu analizy urbanistycznej i nie podaniu powodów dla których w istocie doszło do jej odrzucenia. W konsekwencji doprowadziło to do nieprzekonującego wywodu co do braku kontynuacji funkcji.
Generalnie ma organ rację, że brak spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej ustalającej warunki zabudowy. Jak się wskazuje w orzecznictwie sądowoadminstracyjnym dla spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji wystarczającym jest aby na obszarze analizowanym wystąpiła nieruchomość zabudowa w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego analiza urbanistyczna dotyczy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenów w zakresie warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 p.z.p.
Z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. wynika, że kontynuacja funkcji musi odnosić się do co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. W związku z tym analiza powinna m.in. wskazywać funkcję obiektów na obszarze analizowanym a decyzja oceniać czy rzeczywiście mamy do czynienia z kontynuacją na danym obszarze danej funkcji. Ustalenia muszą odnosić się do całego obszaru analizowanego.
Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko. Wykładnia systemowa każe w tym wypadku rozstrzygać wątpliwości na korzyść właściciela czy inwestora jako uwzględniająca zasadę wolności zagospodarowania przestrzennego w tym jej zabudowy (por. wyrok NSA z 4 lutego 2016, sygn. akt II OSK 2800/14, wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2622/14).
Dla oceny tej konieczne jest określenie pojęcia "działki sąsiedniej". Jak to wskazał NSA w wyroku z 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1663/14, pojęcia tego nie można rozumieć jaki wyłącznie działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji lecz należy je odnieść do terenów położonych w obszarze analizowanym które tworzą pewną całość urbanistyczną, choć oczywiście nie zbyt odległych.
W związku z tym konieczne byłoby ustalenie czy na obszarze analizowanym występuje dostępna z tej samej drogi publicznej funkcja produkcyjna.
W ocenie sądu w niniejszej sprawie z analizy urbanistycznej wynika, że istnieje zabudowa na działkach sąsiednich pozwalająca na uznanie spełnienia parametru kontynuacji funkcji. Planowana zabudowa związana jest z istniejącym na działce zagospodarowaniem – eksploatacja żwiru. Zdaniem autora analizy proponowaną zabudowę można pogodzić z funkcją już istniejącego zagospodarowania.
Organ w ogóle nie odniósł się do treści analizy urbanistycznej w tym zakresie i przyjął, że brak jest kontynuacji funkcji.
W ocenie sądu, nie przesądzając na tym etapie treści rozstrzygnięcia organu, uzasadnione jest twierdzenie, że istniejąca na działce [...] funkcja terenu – żwirownia, choć nie jest funkcją dominującą to jednak funkcją produkcyjną.
Rozporządzenie w § 2. pkt 2 definiuje pojęcie "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" stanowiąc, że należy przez to rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Pod pojęciem tej "funkcji" należy rozumieć działalność gospodarcza, której celem jest wytwarzanie dóbr materialnych, przynoszących zyski producentowi i zaspokajająca potrzeby społeczeństwa, proces polegający na wydobywaniu surowców mineralnych bądź przetwarzaniu surowców i materiałów na wyroby gotowe. (por. def z internetowego słownika PWN). Z analizy urbanistycznej nie wiadomo w jaki sposób użytkowane są obiekty na działce o nr. ew. [...] jak i działkach objętych analizą i czy którykolwiek z nich ma funkcję produkcyjną.
Generalnie można jednak stwierdzić, że działalność gospodarcza polegająca na wydobywaniu żwiru jest działalnością gospodarczą polegającą na wydobyciu surowców mineralnych i, co oczywiste, jest nastawiona na zysk. Produkcja żwiru i produkcja betonu są funkcjami tożsamymi bowiem związanymi z wytwarzaniem dóbr i produkcją.
Być może na terenie analizowanym prowadzona jest inna działalności gospodarcza o charakterze produkcyjnym. Analiza urbanistyczna do tej kwestii się nie odnosi. W związku z tym konieczne jest sporządzenie nowej analizy urbanistycznej w uwzględnieniem występującej na danym terenie funkcji produkcyjnej. Analiza powinna zawierać także określenie pozostałych parametrów inwestycji w odniesieniu do tych występujących na obszarze analizowanym. W analizie podano lakonicznie i bez odzwierciedlenie w załączniku graficznym wysokości kalenic, budynków sąsiednich, nie określono innych parametrów o jakich mowa w rozporządzeniu (§ 1 pkt 2-5 rozporządzenia). Nie wiadomo czy wynika to z faktu, że nie da się tych parametrów ustalić czy też z innych przyczyn. Nie wiadomo także w jaki sposób obliczono wskaźnik powierzchni zabudowy nie mówiąc już o tym, że nie wiadomo czy wskaźnik ten ustalono na 30 % czy 7%.
W zakresie wyżej wskazanych parametrów inwestycji analiza nie została sporządzona w sposób zgodny z rozporządzeniem.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ zleci sporządzenie nowej analizy urbanistycznej z uwzględnieniem wyżej zaprezentowanej wykładni pojęcia "funkcji" oraz precyzyjnym określeniem parametrów zabudowy (o ile będzie to możliwe), zgodnie z § 3 -8 rozporządzenia. Analiza ma być sporządzona w taki sposób aby jej część tekstowa i graficzny były ze sobą zgodne i aby była możliwość oceny w jaki sposób i na podstawie jakich danych jednostkowych odnoszących się do konkretnej działki urbanista dokonał wyliczeń. Każde odstępstwo od zasady ustalania parametrów inwestycji musi być uzasadnione.
Po tak sporządzonej analizie organ oceni jej treść i rozważy czy planowana inwestycja jest możliwa do zrealizowania na działce o nr ew. [...].
Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, 135 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2012, poz. 270), dalej "P.p.s.a." Sąd orzekł jak w wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.