Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. - zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez O. z siedzibą w G. (dalej także jako: O.) - stwierdził niedopuszczalność odwołania ww Stowarzyszenia od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z [...] grudnia 2009 r., którą umorzono postępowanie w sprawie wydania z mocy art. 37 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220) "nakazu wstrzymania działań związanych z eksploatacją toru moto — crossowego położonego na lewym obwałowanym brzegu W. w L., gmina L. i podjęcia w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu terenu położonego na obszarze Natura 2000 [...].".
Stan sprawy przedstawia się następująco:
W dniu 2 stycznia 2008 r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo O. z żądaniem - na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. - wszczęcia postępowania w sprawie wydania nakazu natychmiastowego wstrzymania ww działań, podjętych bez przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko (z uwagi na obszar Natura 2000), oraz nakazu podjęcia w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu wymienionego obszaru.
Wojewoda [...] (ówcześnie organ właściwy) wszczął z urzędu postępowanie, o czym zawiadomił strony (pismem z 11 lutego 2008 r.), a następnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] grudnia 2009 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji w trybie art. 37 ustawy o ochronie przyrody.
Odwołanie od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z [...] grudnia 2009 r. wniosło O. z siedzibą w G. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. stwierdził niedopuszczalność tego odwołania.
Organ wskazał, że stosownie do art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a na organie administracji ciąży obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o jego wszczęciu z urzędu (art. 61 § 4 K.p.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie z przepisem art. 31 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej orzeka o zasadności (względnie bezzasadności) żądania organizacji społecznej w formie postanowienia.
W niniejszej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. nie wydał postanowienia, o którym mowa w art. 31 § 2 K.p.a., a jedynie wszczął postępowanie z urzędu, zawiadamiając o tym strony stosownie do art. 61 § 4 K.p.a. Tym samym organ odwoławczy uznał, iż organ I instancji nie rozpatrzył żądania O. i nie badał okoliczności, które muszą być spełnione w takim przypadku, tj. czy za wszczęciem postępowania przemawiają cele statutowe tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny.
Jednocześnie w ramach prowadzonego postępowania nie dopuszczono O. do udziału w nim na prawach strony. Do dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony jest konieczne wydanie przez organ postanowienia o dopuszczeniu na podstawie art. 31 § 2 K.p.a. Organizacja społeczna uzyskuje prawa strony wraz z doręczeniem postanowienia o jej dopuszczeniu do udziału (uczestnictwa) w postępowaniu. Niedopuszczenie do udziału na prawach strony stosownym postanowieniem przed organem I instancji, uniemożliwia organizacji ekologicznej skuteczne wniesienie odwołania.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziło sie O. i wywiodło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjneho w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia z [...] sierpnia 2011 r. jako wydanego z naruszeniem art. 31 § 2 i 3 K.p.a.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu 2 stycznia 2008r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo O., stanowiące żądanie wszczęcia postępowania w sprawie z art. 37 ustawy o ochronie przyrody. Następnie w dniu 11 lutego 2008r. Wojewoda [...] (ówczesny organ I instancji w sprawach ochrony przyrody) zawiadomił wszystkie strony, w tym również [...], o wszczęciu postępowania z urzędu. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. w dniu [...] grudnia 2009 r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania i doręczył tę decyzję wszystkim stronom tegoż postępowania, w tym również O. ([...] zostało umieszczone w rozdzielniku wymienionej decyzji).
Zdaniem [...] faktyczny charakter postanowienia o wszczęciu z urzędu - na żądanie organizacji społecznej - postępowania administracyjnego (art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a.) miało zawiadomienie Wojewody [...] z dnia 11 lutego 2008 r. Okoliczność, iż zawiadomienie to nie posiadało formy postanowienia administracyjnego - czyli to, że Wojewoda naruszył tym samym zasadę art. 31 § 2 K.p.a. - nie miała tu żadnego wpływu na przebieg tak wszczętego postępowania, jak również na wynik podjętego rozstrzygnięcia. W przypadku wydania postanowienia o wszczęciu z urzędu (wskutek żądania wniesionego przez O.) postępowania administracyjnego - i tak na wydane postanowienie nie przysługiwałoby stronom tego postępowania wniesienie zażalenia.
[...] podkreśliło również, iż organy I instancji doręczały do O. wszystkie pisma, jakie były kierowane do stron w trakcie prowadzonego przez Wojewodę, zaś następnie przez RDOŚ w W. postępowania. W ocenie skarżącego jest to dowód, iż organy uznały opisane obszernie we wniosku O. o wszczęcie omawianego postępowania, cele statutowej działalności [...] w omawianej sprawie, jak również zaistnienie interesu społecznego w kwestii zgłoszonego przez O. żądania.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Organ podniósł, że O. złożyło wniosek z żądaniem wszczęcia postępowania, nie występując przy tym o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. W związku z tym wniosek ten mógł być rozpoznany przez organ I instancji jedynie w zakresie wszczęcia postępowania. O. nie zostało natomiast dopuszczone do postępowania, a zatem nie miało legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z [...] grudnia 2009 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy zakreślonej skargą, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 30 sierpnia 2011 r. zostało wydane z naruszeniem prawa.
Z wnioskiem o wszczęcie postępowania na podstawie art. 37 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, wystąpiło O. z siedzibą w G. Stosownie do treści art. 31 § 1 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:
- 1. wszczęcia postępowania,
- 2. dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
Z powołanych regulacji wynika, że organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania przy spełnieniu trzech kryteriów: po pierwsze postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej, po drugie jest to uzasadnione celami statutowymi danej organizacji społecznej i po trzecie, gdy przemawia za tym interes społeczny. Jedynie wskazane kryteria mogą (i muszą) podlegać ocenie organu administracji publicznej.
Z kolei art. 31 § 2 K.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu.
Nie można, zatem zgodzić się z organem odwoławczym, że wszczęcie przez Wojewodę [...] postępowania z urzędu spowodowało, iż organ ten nie badał przesłanek z art. 31 K.p.a. Organ nie orzeka bowiem - jak wskazał Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska - odrębnym postanowieniem o zasadności bądź bezzasadności żądania organizacji społecznej, a wydaje w oparciu o treść art. 31 § 2 K.p.a. postanowienie o wszczęciu (bądź odmowie wszczęcia) postępowania lub o dopuszczeniu (bądź odmowie dopuszczenia) do udziału w danym postępowaniu administracyjnym.
Przyjęcie stanowiska organu przeczyłoby nie tylko literalnej wykładni art. 31 K.p.a., ale także byłoby sprzeczne z ratio legis tego przepisu. Organizacja społeczna występuje z wnioskiem na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. jednakże wszczęcie postępowania przez organ - w przypadku uznania żądania organizacji społecznej za uzasadnione - następuje z urzędu.
Wprowadzenie możliwości żądania przez organizacje społeczne wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby, miało na celu m. in. wprowadzenie społecznej kontroli dla spraw o istotnym znaczeniu dla określonej grupy mieszkańców danego obszaru. Zazwyczaj organizacje społeczne, w skład których wchodzą osoby zamieszkujące określony teren, skupiają swoje działania na określonych przedmiotowo kwestiach, które określają, jako statutowe cele i zadania.
Wyjaśnić także należy, iż art. 31 § 1 K.p.a. nie wskazuje, że inicjatywa procesowa organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby może przybrać jedynie następujące postaci: żądania tylko wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby, żądania wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w nim, żądania dopuszczenia do postępowania już toczącego się w sprawie zawisłej przed organem administracyjnym w każdej instancji i w każdym trybie. W szczególności organizacja społeczna, która domaga się wszczęcia postępowania, nie musi żądać jednocześnie dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu. W wypadku, bowiem, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostanie uznane przez organ administracji publicznej za zasadne, organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony. Do uznania organizacji społecznej należy zaś, czy będzie uczestniczyła w postępowaniu wszczętym na jej żądanie (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 00.98.1071), Lex/el. 2011 - komentarz do art. 31 kodeksu postępowania administracyjnego).
Przynosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podnieść trzeba, że:
- • po pierwsze wszczęte przez organ postępowanie w trybie art. 37 ustawy o ochronie przyrody dotyczy "innej osoby" tj. R. P. – [...] w W.;
- • po drugie zapisy § 6 Statutu skarżącego Stowarzyszenia, gdzie zdefiniowane zostały jego cele i działania, a mianowicie ochrona dziko żyjących ptaków i ich siedlisk, jednoznacznie wskazuje, że pozostawały one w ścisłym związku z wszczętym przez Wojewodę [...] postępowaniem administracyjnym w trybie art. 37 ustawy o ochronie przyrody, i
- • po trzecie skarżące [...] występując do Wojewody [...] z żądaniem wszczęcia postępowania na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. w sprawie wydania decyzji nakazującej natychmiastowe wstrzymanie działań realizowanych w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]" bez przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz nakazującej podjęcie w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia stanu poprzedniego tego obszaru na jego części objętej nielegalnym przedsięwzięciem, wykazało, że za wszczęciem tego postępowania przemawia interes społeczny.
W świetle powyższych okoliczności, należy stwierdzić, że skoro Wojewoda [...] uznał żądanie [...] za uzasadnione i wszczął z urzędu postępowanie administracyjne na podstawie art. 37 ustawy o ochronie przyrody w sprawie wydania decyzji nakazującej natychmiastowe wstrzymanie działań realizowanych w obszarze wskazanym w piśmie [...] bez przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz nakazującej podjęcie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu tego obszaru, to tym samym skarżące [...] uzyskało legitymację na podstawie art. 31 § 2 i § 3 K.p.a. do uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony.
Jednocześnie dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych sprawy wskazują, iż [...] w toku postępowania czynnie korzystało ze swoich uprawnień, czego potwierdzeniem jest m.in. wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie (pismo z 30 czerwca 2008 r.) oraz odwołania od decyzji z [...] grudnia 2009 r. Nie może nadto ujść uwadze, że organy orzekające w sprawie zawiadamiały skarżące [...] o wszelkich czynnościach dokonywanych w sprawie, a także doręczyły decyzję organu I instancji. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 22 grudnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 2014/10, Lex 746872), że przyjmowanie przez organ oświadczeń i wniosków organizacji społecznej, a także doręczanie tej organizacji wydanych w sprawie decyzji oraz postanowień, może oznaczać, że organizacja została dopuszczona do udziału w postępowaniu.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie, uznając skargę na zasadną, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.
Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego (pkt 3 sentencji wyroku) oparto o treść art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.