Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 17 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1769/20

Uzasadnienie

W dniu [...] grudnia 2019r. Rada Gminy [...] (dalej "Gmina) podjęła uchwałę Nr [...] "w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gminy [...]" (dalej "Uchwała", "Studium"). Uchwałę tę podjęto na podstawie m.in. art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm., dalej u.p.z.p.)

W dniu [...] lipca 2020 r. Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda") zaskarżył Uchwałę zarzucając naruszenie przepisów art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 5 u.p.z.p. i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W ocenie organu nadzoru, przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, naruszone zostały w sposób istotny zasady sporządzania studium, powodując, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., konieczność stwierdzenia nieważności uchwały.

Na wstępie, skarżący zaznaczył, że uchwała stanowi kontynuację procedury sporządzania studium zainicjowanej uchwałą Nr [...] z [...] marca 2015 r. Procedura ta zakończyła się podjęciem przez Radę Gminy [...] uchwały Nr [...] z [...] marca 2019 r. "w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]", która objęta została rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z [...] maja 2019 r., znak: [...], stwierdzającym nieważność podjętej uchwały w całości. Skarżący dodał, że przywołany w podstawie prawnej skarżonej uchwały art. 27 u.p.z.p. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż uchwała ta nie stanowi zmiany obowiązującego Studium Gminy [...] z 2000 r., lecz jest nowym studium Gminy [...]. W myśl art. 1 ust. 1 u.p.zp. ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

Stosownie do ustaleń art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Wojewoda zastrzegł - powołując się na powyższe oraz mając na uwadze dyspozycję art. 12 ust. 2 u.p.z.p. - kontrola organu nadzoru w tym przedmiocie nie dotyczy celowości czy słuszności dokonywanych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania przestrzennego oraz, określonej ustawą, procedury planistycznej.

Wojewoda podkreślił, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, która związana jest z jego sporządzeniem, a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna). Ustalenia studium powinny dotyczyć problematyki określonej szczegółowo w art. 10 u.p.z.p., przy uwzględnieniu wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2, 3 i 4 u.p.z.p. Wojewoda wywodził, że studium składa się z dwóch zasadniczych części: informacyjnej, zwaną uwarunkowaniami, która stanowi opis, tj. inwentaryzację dotychczasowego stanu faktycznego i prawnego obszaru gminy, stanowiącą punkt wyjścia do części regulacyjnej, zwanej kierunkami, konstytuującymi dyspozycje realizacji polityki przestrzennej gminy, a w efekcie stanowiącymi ustalenia wiążące organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Odwołując się do poglądów judykatury Wojewoda stwierdził, że wymóg zawarcia w studium danego elementu nie jest spełniony, jeżeli w ogóle coś o nim napisano i jakoś go określono. Wymóg ten jest spełniony dopiero wówczas, gdy napisano o nim tak, by wynikały z tego konkretne dyrektywy na przyszłość, pozwalające napisać "spójny" ze studium plan zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia studium są sprzeczne z ustawą wówczas, gdy nie realizują dyspozycji konkretnej normy ustawy, a także wtedy, gdy ich "ogólnikowość" i "hasłowość" nie pozwalają na realizację celów, które ma do spełnienia studium.

Wojewoda podkreślił, że zakres kontroli pod względem zgodności z przepisami prawnymi, dokonywany przez organ nadzoru w zakresie zasad sporządzania studium, odnosi się do weryfikacji zamieszczenia wszystkich obligatoryjnych treści określonych w uwarunkowaniach, a następnie w kierunkach rozwoju przestrzennego. Organ nadzoru zobligowany jest przy tym do dokonania oceny, czy w studium uwzględniono wartości planowania przestrzennego określone w art. 1 u.p.z.p., a także do dokonania weryfikacji, czy ustalenia studium nie naruszają innych przepisów odrębnych, a także nie wykraczają poza zakres regulacji określony przez ustawodawcę.

Wojewoda zwrócił uwagę na fakt, że w studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Podkreślił, że chociaż Studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę lub funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę lub taką funkcję. Podobnie należy traktować ustalone w studium minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Ustalone w studium minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, również wiążą organy gminy przy sporządzaniu planu miejscowego, zaś zmiana tych parametrów może zostać dokonana jedynie poprzez zmianę ustaleń studium.

Wojewoda zaznaczył, że w art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustawodawca wskazuje na możliwość dokonywania zmian w zagospodarowaniu terenów z uwzględnieniem analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, przy czym to w ust. 4 art. 1 określono katalog przesłanek, którymi mają się kierować organy publiczne przy określaniu przeznaczenia terenu, sposobów zagospodarowania i korzystania z terenu, w tym sytuowania nowej zabudowy przy jednoczesnym zrealizowaniu wymagań wynikających z zasad: ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią i walorów ekonomicznych przestrzeni.

Skarżący zwrócił uwagę, że organa gminy mają dążyć do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego, maksymalnego wykorzystania przez mieszkańców publicznego transportu zbiorowego, zapewnienia rozwiązań przestrzennych ułatwiających przemieszczanie się pieszych i rowerzystów, a także planowania i lokalizowania nowej zabudowy na obszarach już zurbanizowanych, bądź przeznaczonych w planach miejscowych na takie cele. Powyższe oznacza, iż nowe przesądzenia planistyczne mogą nastąpić tylko i wyłącznie w drodze wyjątku w odniesieniu do innych obszarów, co wynika wprost z dyspozycji art. 1 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p.

Wojewoda dalej wskazał, że konkretyzację opisanych wartości planowania przestrzennego odnaleźć można w art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2 pkt 1 i art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Gmina podejmując uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, winna uwzględnić uwarunkowania wynikające w szczególności z jej potrzeb i możliwości rozwoju, uwzględniających bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Dopiero zestawienie otrzymanych wartości chłonności i zapotrzebowania, pozwala na wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę, w podziale na funkcje zabudowy, poza obszarami zagospodarowanymi i wcześniej przeznaczonymi pod zabudowę w planach miejscowych i to tylko w takim zakresie, w jakim zapotrzebowanie przekracza tak określoną chłonność. W przypadku, gdy chłonność terenów już zagospodarowanych i przeznaczonych do zagospodarowania w planach miejscowych przekracza zapotrzebowanie na nową zabudowę, w studium nie można zmienić funkcji kolejnych obszarów.

Wojewoda zarzucił, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały nie spełniono wymagań, o których mowa w art. 10 ust. 5 pkt 1, w związku z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p. przypadku funkcji mieszkaniowej należało się oprzeć na prognozie demograficznej, co nie miało jednak miejsca w przedmiotowej sprawie. Z prognozy demograficznej sporządzonej na lata 2020 – 2040 wynika, że dojdzie do spadku liczby ludności w gminie, w tym także w wieku produkcyjnym ogółem i w wieku produkcyjnym mobilnym. Tymczasem gmina [...] oparła się o ekonomiczną strukturę wiekową ludności, a w szczególności o wzrost liczby ludności w wieku produkcyjnym w latach 2006 – 2016. Oznacza to, że sporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz wyznaczenie nowych terenów pod zabudowę, bez uwzględnienia obligatoryjnego elementu studium, jakim jest prognoza demograficzna stanowiąca podstawę do dokonania wszelkich wyliczeń zapotrzebowania na nową zabudowę, wprost narusza dyspozycję art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. b w związku z art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p. Gmina określiła zapotrzebowanie na nową zabudowę wyłącznie w oparciu o analizy środowiskowe, ekonomiczne i społeczne.

Analiza ustaleń Studium dokonana przez Skarżącego, w zakresie zapotrzebowania na nową zabudowę wskazuje, że zostało ono określone jedynie w odniesieniu do zabudowy o funkcji mieszkaniowej oraz dla funkcji produkcyjno - usługowej. Natomiast na rysunku "Kierunków zagospodarowania przestrzennego" wyznaczono również nowe obszary przeznaczone pod zabudowę, w ramach których zawiera się również funkcja mieszkaniowa, dla której nie wyliczono zapotrzebowania na nową zabudowę. Brak określonego zapotrzebowania na zabudowę o powyższych funkcjach w ocenie Wojewody stanowi o naruszeniu art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p., który obliguje do określenia maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy. Nie dokonano bilansowania w zakresie ww. funkcji, co na podstawie przepisu art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oznacza, że brak było jakichkolwiek podstaw prawnych do ich wyznaczania w kierunkach zagospodarowania przestrzennego oraz określenia dla nich jakichkolwiek parametrów i wskaźników urbanistycznych, o których mowa odpowiednio w ramach § 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233, dalej "Rozporządzenie").

Wojewoda podkreślił, że już sam fakt braku określenia zapotrzebowania na nową zabudowę dla funkcji wyznaczonych na rysunku Kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania studium, w tym art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. b, art. 10 ust. 5 pkt 1, art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i na podstawie dyspozycji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi bezpośrednią podstawę do stwierdzenia nieważności ww. uchwały.

Dalej Wojewoda zwrócił uwagę, że skoro gmina [...] nie posiada miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (zgodnie z informacją zawartą na str. 60 Uwarunkowań rozwoju - załącznika nr 1 do uchwały), to ocena chłonności winna zostać dokonana w oparciu o chłonność obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, na których może być realizowana nowa zabudowa. Skarżący podniósł, że w części graficznej studium nie określono granic obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, tj. obszarów, w odniesieniu do których powinna być szacowana chłonność. Wojewoda analizując podane dane doszedł do wniosku, że przedstawiony w zaskarżonym studium bilans terenów odnosi się jedynie do ustaleń studium, poprzez porównanie powierzchni niektórych terenów obecnego dokumentu z tym z roku 2000, zamiast przedstawienia bilansu odnoszącego się do obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej.

Oznacza to, że sporządzony bilans terenów pod nową zabudowę narusza, w sposób istotny, dyspozycję art. 10 ust. 1 pkt 7 lit d, w związku z art. 10 ust. 5 pkt 2 u. p.z.p. Skarżący podkreślił, że sporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę niezgodnie z wymogami przepisów u.p.z.p. należy kwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania studium, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., które winno skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały.

Wojewoda zwrócił również uwagę, że przy określaniu chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej, dokonano bez żadnych podstaw prawnych, nieuprawnionych pomniejszeń faktycznie wyliczonej chłonności. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący wyjaśnił, że przez obszary o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno - przestrzennej należy rozumieć obszary zurbanizowane, w których struktura przestrzenna, ciągi komunikacyjne i wyposażenie w sieci infrastruktury technicznej oraz infrastruktura społeczna zostały zrealizowane w takim zakresie, że zlokalizowanie na tych obszarach nowej zabudowy nie wymaga istotnych nowych inwestycji infrastrukturalnych, np. budowy nowych dróg czy szkół, zwielokrotnienia przepustowości istniejących sieci uzbrojenia. Skoro zatem obszary o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej, to obszary już zurbanizowane, które nie wymagają budowy nowych dróg, oraz innych inwestycji infrastrukturalnych, to brak jakichkolwiek podstaw prawnych, by wyliczone dla potrzeb obliczenia chłonności powierzchnie, na których dana funkcja zabudowy może być realizowana, zostały w jakikolwiek sposób pomniejszane.

Wojewoda zwrócił uwagę, że nie ma podstaw prawnych do jakiegokolwiek obniżana wyliczeń chłonności, gdyż ustawodawca przewidział już z uwagi na niepewność procesów inwestycyjnych, możliwość zwiększenia zapotrzebowania na nową zabudowę o 30%. które może nastąpić na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p.. a z czego gmina [...] skorzystała. Zastosowanie wskaźnika obniżającego wyliczoną chłonność oznacza, iż zaliczenie poszczególnych obszarów do zwartej struktury funkcjonalno - przestrzennej jest fikcją, bowiem skoro są to tereny dopiero w części zainwestowane, to oznacza, że m.in. drogi i infrastruktura techniczna ma dopiero powstać, to ich brak oznacza tym samym brak dostępu do infrastruktury komunikacyjnej i technicznej, a tym samym stwarza konieczność poniesienia znacznych nakładów finansowych związanych z pozyskaniem terenu, a także budowa niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, z późn. zm., dalej "u.g.n.).

W tej sytuacji zaliczenie takich obszarów do istniejącej zwartej struktury funkcjonalno - przestrzennej uznać by należało za nieprawidłowe i nie spełniające wymogu określonego w art. 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p.

W ocenie Wojewody zastosowanie powyższych pomniejszeń, świadczy o świadomym obniżeniu chłonności, w celu wpłynięcia na ostateczny wynik bilansu i tym samym stworzeniu sobie możliwości wyznaczenia nowych terenów pod zabudowę, z naruszeniem obowiązujących przepisów. Skarżący wskazał, że przy szacowaniu chłonności obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p., ustawodawca nie przewidział jakichkolwiek możliwości zmniejszania faktycznie wyliczonej powierzchni, a błędne dokonanie wyliczeń w ramach sporządzonego bilansu skutkowało przyjęciem błędnych wniosków, iż można jeszcze wyznaczyć nowe obszary z przeznaczeniem pod zabudowę, co w efekcie finalnym skutkowało błędnym określeniem kierunków rozwoju przestrzennego.

Wojewoda zarzucił także, że pomimo stwierdzenia przez samą gminę, że utrzymujące się tendencje w zakresie demografii nie będą generowały zapotrzebowania na nową zabudowę, wyznaczono nowe obszary pod zabudowę o funkcji mieszkaniowej MN, mieszkaniowo - usługowej MU oraz obszary wielofunkcyjne związane z rekreacją, mieszkalnictwem i wypoczynkiem USM. Nieprawidłowo w ocenie skarżącego oparto zapotrzebowanie wyłącznie na analizach ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, w tym na podstawie liczby wydanych decyzji o warunkach zabudowy, liczby budynków oddanych do użytkowania oraz wielkości powierzchni użytkowej mieszkania na 1 osobę, w latach 2006 - 2016, jak też w oparciu o wnioski mieszkańców o zmianę przeznaczenia terenów określonych w studium z 2000 r. Wojewoda zarzucił, że nie wyliczono zapotrzebowania na zabudowę dla wszystkich obszarów funkcjonalnych, w tym dla nowych obszarów, wyznaczonych na rysunku "Kierunków zagospodarowania przestrzennego", przeznaczonych pod zabudowę, w ramach których zawiera się również funkcja mieszkaniowa, tj. dla obszarów o funkcji mieszkaniowo - usługowej MU, zagrodowej RM oraz wielofunkcyjnej związanej z rekreacją, mieszkalnictwem i wypoczynkiem USM, jak również dla funkcji usługowo produkcyjno - składowej U/P, przy czym gmina sama przyznała, że nie analizowała zapotrzebowania na nowa zabudowę dla funkcji zagrodowej, rekreacyjnej z dopuszczeniem mieszkaniowej, produkcyjno - składowej; nie wyliczono także zapotrzebowania na funkcje określone w studium jako: USM i MU, pomimo ich wyznaczenia, jako nowe obszary pod te funkcje.

Wojewoda zarzucił, że w części graficznej studium nie określono granic obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, a gmina nie przekazała w formie graficznej, wnioskowanych przez organ nadzoru, granic tych obszarów, co w jego ocenie prowadzi do wniosku, iż gmina sama nie jest w stanie wskazać tych granic. Dalej skarżący podniósł, że w związku z wyjaśnieniami gminy oraz rysunkiem Kierunków zagospodarowania przestrzennego należało przyjąć, że są to tereny opisane w jego legendzie, jako tereny adaptacji, przekształceń, porządkowania i intensyfikacji istniejącego układu osadniczego, oznaczone symbolami literowymi: MN, MU, RM, UR, ML/MN, U i UP oraz jednolitymi kolorami odpowiadającymi tym funkcjom.

W konsekwencji, skoro za obszary o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej gmina uznała tereny opisane w legendzie rysunku Kierunków zagospodarowania przestrzennego, jako tereny "adaptacji, przekształceń, porządkowania i intensyfikacji istniejącego układu osadniczego", to – zdaniem Wojewody oznacza, że są to wszystkie tereny wyznaczone i tak opisane w ten sposób na rysunku Kierunków zagospodarowania przestrzennego, co z kolei jest sprzeczne z ustaleniami zawartymi na str. 59 Uwarunkowań rozwoju, w których za takie obszary uznano tylko tereny w miejscowościach: [...]. [...] i [...]. Oznacza to, że nie zostały wyznaczone granice tych obszarów w części graficznej studium, a to utrudnia jednoznaczną ocenę, które z nich faktycznie stanowią tę strukturę. W efekcie gmina nie jest w stanie wyjaśnić, w oparciu o jakie obszary wyliczona została chłonność oraz bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, a tym samym nie wiadomo, o jakie dane zostały określono kierunki zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda zwrócił uwagę na różnicę pomiędzy rysunkami studium opisanymi jako załączniki nr 2 i nr 4 do uchwały przesłanymi przez gminę za pomocą ePUAP oraz przekazanych wraz z uchwałą organowi nadzoru, do oceny zgodności z przepisami prawnymi. Wskazał na również wady przesłanych załączników graficznych (brak podkładu mapowego oraz brak podpisu przewodniczącego rady gminy), co przesądza tym, że nie stanowią one wiarygodnych dokumentów, dotyczących określenia zagospodarowania przestrzennego gminy.

Skarżący podkreślił, że biorąc pod uwagę wyjaśnienia gminy, analiza rysunku Uwarunkowań rozwoju (załącznik nr 2) i rysunku Kierunków zagospodarowania przestrzennego (załącznik nr 4) należy dojść do wniosku, że tylko niektóra istniejącą zabudowę zagrodową, gmina zakwalifikowała do obszarów o w pełni wykształconej zawartej strukturze funkcjonalno – przestrzennej, a to oznacza, że gmina wybiórczo dokonała delimitacji tych obszarów przyjmując nawet pojedynczą zabudowę zagrodową za zabudowę stanowiącą zwartą strukturę funkcjonalno - przestrzenną, także w związku z decyzjami o warunkach zabudowy. Zarzucił gminie, że posługuje się dwiema różnymi wersjami rysunku Uwarunkowań rozwoju.

Wojewoda zarzucił, że chłonność obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej oszacowano w oparciu o ustalenia Studium z 2000 r. o projekt niniejszej, skarżonej uchwały, zamiast w oparciu o faktyczny stan możliwości realizacji nowej zabudowy w ramach wykrystalizowanej, w stanie istniejącym, struktury funkcjonalno – przestrzennej, a nadto bez podstaw prawnych pomniejszono o 80% wyliczoną chłonność, a gmina nie jest w stanie w sposób analityczny wyjaśnić przyjęcia tego wskaźnika obniżającego chłonność.

Odnosząc się do kwestii bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę Wojewoda zarzucił, że gmina nie przekazała zestawienia w formie tabelarycznej bilansu terenów pod zabudowę, o które wnioskował organ nadzoru, co utrudniło ocenę prawidłowości jego sporządzenia, natomiast zestawienie w formie tabelarycznej na str. 61, które według wyjaśnień gminy stanowi bilans terenów pod zabudowę, przedstawia wyłącznie chłonność obszarów w projekcie niniejszego Studium, a zatem nie stanowi bilansu w rozumieniu art. 10 ust. 5 pkt 4 u.p.z.p.. Wskazał, że bilans terenów przedstawiony w tabeli na str. 62 Uwarunkowań rozwoju, odnosi się jedynie do ustaleń studium, poprzez porównanie powierzchni niektórych terenów obecnego dokumentu z tym z roku 2000, zamiast przedstawienia bilansu odnoszącego się do obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno – przestrzennej, natomiast porównanie zapotrzebowania z chłonnością przedstawiono w formie opisowej na str. 62 i 63 Uwarunkowań rozwoju, przy czym dotyczy ono wyłącznie funkcji mieszkaniowej i usługowo - produkcyjnej (obszarów o tej funkcji nie wyznaczono na rysunku Kierunków zagospodarowania przestrzennego), a dla pozostałych funkcji wyznaczonych na rysunku Kierunków zagospodarowania przestrzennego nie wyliczono zapotrzebowania, ani nie sporządzono bilansu terenów.

Skarżący zauważył, że w odniesieniu do zabudowy o funkcji mieszkaniowej, bez zmniejszenia wyliczonej chłonności o 80%, nie jest możliwe lokalizowanie nowej zabudowy o tej funkcji o powierzchni ok. 8.4 ha poza obszarami istniejącego zagospodarowania w ramach układów osadniczych określonymi w Studium z 2000 r.

Wojewoda zwrócił uwagę na nieprawidłowości w sporządzeniu bilansu terenów przeznaczonych pod nową zabudowę, co stanowi niezależną podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na istotne naruszenie zasad sporządzania studium. Nieprawidłowości te dotyczą wyznaczenia nowych obszarów o funkcji mieszkaniowej, opisane jako: Tereny potencjalnego rozwoju o dominującej funkcji mieszkaniowej MN oraz nowych obszarów o funkcji mieszkaniowo - usługowej, opisane jako: Tereny potencjalnego rozwoju o dominującej funkcji mieszkaniowo - usługowej MU na rysunku Kierunków zagospodarowania przestrzennego, na obszarze łącznie około ok. 45 ha, natomiast z bilansu wynika, że dopuszczalna powierzchnie umożliwiającą wyznaczenie nowych terenów o funkcji mieszkaniowej to 39,9 ha, przy nieuprawnionym zmniejszeniu chłonności o 80%, co narusza art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. b u.p.z.p. Wojewoda zwrócił również uwagę na rozbieżności pomiędzy liczbą nowych budynków mieszkalnych i usługowych oddanych do użytkowania na terenie gminy w latach 2006 - 2016 określoną przez gminę a liczbą faktycznie wydanych pozwoleń na użytkowanie lub zawiadomień o zakończeniu budowy przedstawioną przez Powiatowego Inspektora Budowlanego w [...].

Skarżący podkreślił, że nie kwestionuje możliwości wprowadzania nowych terenów z przeznaczeniem pod zabudowę, niemniej jednak obowiązkiem Rady Gminy [...] jest jednoznaczne wykazanie realnej potrzeby wprowadzenia ww. struktur w studium, bowiem taką zasadę ustanowił ustawodawca w przepisie art. 1 ust. 4 pkt 4 i art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p. Celem sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod różne funkcje zabudowy, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d oraz art. 10 ust. 5 u.p.z.p., jest faktyczne wykazanie potrzeby zmiany obszarów przeznaczonych pod zabudowę lub nowego zapotrzebowania pod tereny inwestycyjne. Do powyższego niezbędne jednak jest oszacowanie chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, a więc w odniesieniu do wyodrębnionego przestrzennie obszaru zabudowy mieszkaniowej wraz z obiektami infrastruktury technicznej zamieszkanego przez ludzi, a także w odniesieniu do ustaleń obowiązujących planów miejscowych, w związku z możliwością realizowania na tych obszarach nowej zabudowy, które nie może przekraczać maksymalnego zapotrzebowania na nową zabudowę. W ocenie Wojewody Gmina nie dokonała tego w sposób wynikający z przytoczonych powyżej przepisów u.p.z.p.

Skarżący wskazał, że brak przedstawienia granic o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, przesądza o kwalifikowanej wadliwości uchwały w przedmiocie studium, w związku z art. 10 ust. 1 pkt 7 i art. 10 ust. 5-7 u.p.z.p., a które wprost wpływają na wyznaczenie nowych kierunków zagospodarowania przestrzennego (naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

W związku z powyższym, w ocenie Wojewody, naruszono w sposób istotny zasady sporządzania studium, z uwagi na brak wymaganych ustaleń, o których mowa w art. 10 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym z dniem 18 listopada 2015 r., tj. po wejściu w życie ustawy o rewitalizacji, co oznacza konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Wojewoda wskazał, że wynika to przede wszystkim z nieuwzględnienia prognozy demograficznej przy określaniu zapotrzebowania na nową zabudowę oraz z faktu błędnego dokonania szacunków chłonności poprzez obniżenie jej wyników, w odniesieniu do wszystkich funkcji, jak też oparcia szacowania chłonności o ustalenia Studium z 2000 r. oraz o projekt niniejszego Studium. Okoliczności te skutkowały błędnym wyliczeniem wartości wskazujących na możliwość wyznaczenia nowych obszarów pod zabudowę, dla wszystkich obszarów funkcjonalnych, co miało bezpośredni wpływ na wyznaczenie nowych kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślił, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.: "2. W studium określa się w szczególności: 1) uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust 1 pkt 7 lit d: a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy".

Skoro zatem bilans, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit, d u.p.z.p., został wykonany z naruszeniem zasad określonych w art. 10 ust. 5 pkt 1, 2 i 4 u.p.z.p., to tym samym studium podjęte zostało z istotnym naruszeniem zasad jego sporządzenia, dlatego w związku z dyspozycja art. 28 ust. 1 u.p.zp. zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. W związku z powyższym na podstawie art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm., dalej "u.s.g.") Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. Jej zdaniem w Studium zamieszczono wszystkie obligatoryjne treści określone w uwarunkowaniach, a następnie w kierunkach rozwoju przestrzennego wymagane art. 10 u.p.z.p. Wymóg zawarcia w Studium danego elementu jest spełniony, gdyż wynikają z niego konkretne dyrektywy na przyszłość pozwalające napisać "spójny" ze Studium miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (zawiera ustalenia pozwalające na wiążące dyspozycje przy sporządzaniu mpzp). Studium gminy jest aktem polityki przestrzennej jako środek informacji o możliwościach i ograniczeniach w odniesieniu do poszczególnych obszarów gminy. Gmina argumentowała że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. podstawą dokonania wszelkich wyliczeń w zakresie zapotrzebowania na nową zabudowę są w pierwszej kolejności analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, a dopiero w pkt b wymieniono prognozy demograficzne.

Zdaniem organu gminy ustawodawca nie wskazał, że zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową ma się odbywać przede wszystkim w oparciu o analizy demograficzne, jak to twierdzi organ nadzorczy. W gminie [...] tendencje w zakresie demografii nie generują zapotrzebowania na nową zabudowę, dlatego szacując zapotrzebowanie oparto się na analizach społecznych, środowiskowych i ekonomicznych. Zaplanowano i lokalizowano nową zabudowę na obszarach już zurbanizowanych z uwzględnieniem efektywnego gospodarowania przestrzenią - dostęp do systemów infrastruktury i w powiązaniu z wykształconą strukturą funkcjonalno- przestrzenną w granicach jednostek osadniczych jako uzupełnianie istniejącej zabudowy. Nowe obszary przeznaczone pod zabudowę, w tym tereny MU w [...] (częściowo przeznaczone do urbanizacji w Studium z 2000r.), tereny RM adaptacji, przekształceń, i intensyfikacji istniejącego zagospodarowania zostały tak oznaczone w procedowanym Studium, ponieważ w stosunku do Studium z 2000r. uległy przekształceniom i nastąpił rozwój zainwestowania oraz posiadają prawomocne decyzje o warunkach zabudowy.

Tereny wielofunkcyjne związane z rekreacją, mieszkalnictwem i wypoczynkiem USM zostały wyznaczone w granicach obszarów funkcjonalno - przestrzennych i w powiązaniu z istniejącą strukturą osadniczą. Gmina podniosła, że bilansowania funkcji produkcyjnej i usługowej dokonano w ramach analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych na podstawie analizy ruchu budowlanego i wykazano zapotrzebowanie 31 ha lub 8,6ha. Dodała, że w jej ocenie ze względu na specyfikę zabudowa usługowa, produkcyjna, rekreacyjna nie musi odzwierciedlać wprost zmian demograficznych, wartości zapotrzebowania na tego rodzaju zabudowę posiadają orientacyjny charakter, gdyż wymagają powierzchni w zależności od rodzaju działalności. Granice obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennych w granicach jednostki osadniczej określono w sposób opisowy posiłkując się wyznaczonymi na roboczo granicami stref funkcjonalno - przestrzennych, które okazano organowi nadzorczemu na jego wniosek.

Rysunek przekazany organowi nadzoru do oceny nie zawierał granic obszarów funkcjonalno-przestrzennych, ponieważ były określone w materiałach roboczych - ustawodawca nie nakłada obowiązku obrazowania na rysunkach granic tych obszarów. Gmina podkreśliła, że dokonano porównania powierzchni przeznaczonych do urbanizacji w Studium z 2000r i projekcie Studium chcąc wykazać, że mimo uwzględnienia nieznacznego zapotrzebowania na nową zabudowę, nie przekroczono powierzchni przeznaczonej do urbanizacji wyznaczonej w "starym" Studium. Przy określaniu chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze przestrzennej dokonano zmniejszenia zapotrzebowania w stosunku do wyliczonej chłonności mając na względzie umożliwienie rozwoju nowych kierunków urbanizacji w gminie, a jednocześnie nie przekroczenie powierzchni obszarów przeznaczonych pod zabudowę określonych w Studium z 2000r. Na obszarach tych występują systemy infrastruktury technicznej: drogi dojazdowe, sieć wodociągowa, elektroenergetyczna.

Ponadto obowiązek określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej reguluje plan miejscowy. Organ gminy zwrócił uwagę, że przyjęte [...] grudnia 2019r. Studium jest w znaczącej większości powieleniem polityki przestrzennej odnośnie terenów przeznaczonych do urbanizacji zawartej już w Studium z 2000r. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera żadnych bezpośrednich odniesień czy przepisów co do konieczności zmniejszenia w studiach ich zakresu nawet w przypadku przeszacowania terenów pod zabudowę.

Ponadto Rada Gminy zwraca uwagę, że w przepisach u.p.z.p. i Rozporządzenia dotyczących bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę nie ma wskazań co do sposobów (metodyki) określania poszczególnych składowych bilansu - a wymóg oszacowania poszczególnych terenów wymienionych art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Rada Gminy uważa za spełniony.

W piśmie z 22 stycznia 2021r. Wojewoda działając na podstawie art. 93 w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g. zmienił żądanie skargi wnosząc o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej określanej jako "p.p.s.a."). Po myśli art. 147 § 1 powyższej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. uchwała rady gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny jest nieważna. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Natomiast w myśl art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Natomiast w myśl art. 94 ust. 2 u.s.g. jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego. W rozpoznawanej sprawie, ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest studium, Sąd uwzględnić musiał również regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Oceny, czy uchwała w sprawie studium jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (względnie stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa) przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania studium" - którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu.

Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (podobnie w odniesieniu do analogicznych pojęć "trybu" oraz "zasad" sporządzania planu miejscowego - zob. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., II OSK 215/08).

Zarzuty podniesione przez Skarżącego koncentrowały się na naruszeniu zasad sporządzania studium skutkujących błędnie ustalonym zapotrzebowaniem na nową zabudowę, chłonnością i bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę.

W świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy, co do zasady, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium, zawierające część tekstową i graficzną, sporządza wójt, burmistrz albo prezydent miasta, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem (art. 9 ust. 2 u.p.z.p.).

Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.). Przepisy ustawy u.p.z.p. regulują w sposób szczegółowy kwestie dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy, w tym postępowanie zmierzające do określenia przez właściwą radę gminy polityki przestrzennej na jej terenie, co następuje w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ma specyficzny charakter wśród ogółu uchwał rady gminy podlegających nadzorowi pod względem zgodności z prawem, gdyż jest aktem polityki przestrzennej, w dużym stopniu opisowym. Akt ten składa się z dwóch zasadniczych części: informacyjnej, zwanej uwarunkowaniami, która stanowi opis, tj. inwentaryzację dotychczasowego stanu faktycznego i prawnego obszaru gminy będącą punktem wyjścia do części regulacyjnej zwanej kierunkami, konstytuującymi dyspozycje realizacji polityki przestrzennej gminy, a w efekcie stanowiącymi ustalenia wiążące organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W judykaturze wskazuje się, iż aktualne brzmienie przepisów art. 10 należy interpretować celowościowo, tj. biorąc pod uwagę cel, któremu ma służyć studium (por. wyrok WSA w Warszawie z 11.04.2019 r., IV SA/Wa 314/19, LEX nr 3074089). Postanowienia studium są sprzeczne z ustawą wówczas, gdy nie realizują dyspozycji konkretnej normy ustawy, a także wtedy, gdy ich ogólnikowość i hasłowość nie pozwalają na realizację celów, które ma do spełnienia studium.

Z dyspozycji art. 1 ust. 2 ustawy u.p.z.p. wynika, iż w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; walory ekonomiczne przestrzeni; prawo własności, a także potrzeby interesu publicznego. W art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustawodawca wskazuje na możliwość dokonywania zmian w zagospodarowaniu terenów z uwzględnieniem analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, przy czym w ust. 4 art. 1 wskazuje katalog przesłanek, którymi mają się kierować organy administracji publicznej przy określaniu przeznaczenia terenu, sposobów zagospodarowania i korzystania z terenu, w tym sytuowania nowej zabudowy przy jednoczesnym zrealizowaniu wymagań wynikających z zasad ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią i walorów ekonomicznych przestrzeni.

Powyższe oznacza, że nowe ustalenia planistyczne mogą nastąpić wyłącznie w drodze wyjątku w odniesieniu do innych obszarów, co wynika wprost z dyspozycji art. 1 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy: a) na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1443, dalej "u.u.n.m.o.f"), w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy, b) na terenach położonych na obszarach innych niż wymienione w lit. a, wyłącznie w sytuacji braku dostatecznej ilości terenów przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy położonych na obszarach, o których mowa w lit. a; przy czym w pierwszej kolejności na obszarach w najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy, przez co rozumie się obszary charakteryzujące się najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne, adekwatnych dla nowej, planowanej zabudowy.

Konkretyzację ww. wartości planowania przestrzennego odnaleźć można w art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2 pkt 1 i art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Uchwalając nowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, należy mieć na uwadze uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Zgodnie z art. 10 ust. 5 u.p.z.p., dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, kolejno:

1. 1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;
2. 2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;
3. 3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;
4. 4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1:
5. a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3,
6. b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu;
7. 5) określa się:
8. a) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy;
9. b) potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a, poza tymi obszarami;
10. 6) w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit. b, przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej.

Zgodnie z art. 10 ust. 7 u.p.z.p. określając zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w ust. 5 pkt 1, bierze się pod uwagę:

1. 1) perspektywę nie dłuższą niż 30 lat;
2. 2) niepewność procesów rozwojowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz nie więcej niż o 30%.

Z cytowanych przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wynika, iż w celu wyznaczenia bądź zmiany obszarów przeznaczonych pod zabudowę, należy w skali gminy: określić maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę; dokonać oceny chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, na której może być realizowana nowa zabudowa; dokonać oceny chłonności obszarów przeznaczonych w planach miejscowych, poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Dopiero zestawienie otrzymanych wartości chłonności i zapotrzebowania, pozwala na wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę, w podziale na funkcje zabudowy, poza obszarami zagospodarowanymi i wcześniej przeznaczonymi pod zabudowę w planach miejscowych i to tylko w takim zakresie, w jakim zapotrzebowanie przekracza tak określoną chłonność. W przypadku, gdy chłonność terenów zagospodarowanych i przeznaczonych do zagospodarowania w planach miejscowych przekracza zapotrzebowanie na nową zabudowę, w studium nie można zmienić funkcji kolejnych obszarów.

W judykaturze trafnie podkreśla się, że dla oznaczenia wagi i znaczenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w przyjęciu określonych rozwiązań przypisanych przez ustawodawcę ma szczegółowa regulacja w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Przesądza to o zakwalifikowaniu do zasad sporządzenia studium, sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Sporządzenie bilansu terenów ma wpływ na treść rozwiązań przyjętych w studium, w tym na określenie dla wyznaczonego terenu maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy (zob. wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r., II OSK 1608/17). W konsekwencji wskazuje się, że brak oparcia treści studium w prawidłowo sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę musi być uznany za istotne naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 27 listopada 2018 r., II OSK 2916/16).

Analiza podjętej uchwały wskazuje, że określone chłonności w ramach poszczególnych kategorii terenów, bilans terenów i zapotrzebowania na nową zabudowę oszacowano w sposób naruszający wskazane powyżej przepisy art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2 pkt 1 i art. 10 ust. 5 u.p.z.p.

Zapotrzebowanie oraz chłonność, o której mowa powyżej, winna zostać ustalona w odniesieniu do całej gminy i powinna stanowić integralną część uwarunkowań (art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p.). Co więcej, chłonność winna zostać obliczona w odniesieniu do obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.u.n.m.o.f, a więc w odniesieniu do wyodrębnionego przestrzennie obszaru zabudowy mieszkaniowej wraz z obiektami infrastruktury technicznej zamieszkanego przez ludzi.

Trafnie Skarżący zarzucił, że zapotrzebowanie na nową zabudowę wyliczono ignorując prognozę demograficzną, która przewiduje w latach 2020 - 2040 spadek zarówno liczby ogólnej ludności w gminie, jak i liczby osób w wieku produkcyjnym (ogólnym i mobilnym). Wynikało to z faktu, że w ocenie gminy tendencje w zakresie demgorafii nie będę generowały zapotrzebowania na nową zabudowę, natomiast w gminie przybywa mieszkańców niezameldowanych, którzy budują na terenie tzw. II domy (k. 55 załącznika nr 1). Z tego względu Gmina oparła się wyłącznie na analizach ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, w tym na podstawie liczby wydanych decyzji o warunkach zabudowy, liczby budynków oddanych do użytkowania oraz wielkości powierzchni użytkowej mieszkania na 1 osobę, w latach 2006 - 2016, jak też w oparciu o wnioski mieszkańców o zmianę przeznaczenia terenów określonych w studium z 2000 r., co jednak nie jest dopuszczalne w świetle przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. trafnie wyrok WSA w Poznaniu z 6 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1132/18).

Przepis art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p. wymaga, aby maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę zostało sformułowane "na podstawie" analiz (ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy). Oznacza to, że przyjęta w bilansie konkretna wielkość tego parametru (wyrażona w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy) powinna logicznie - w tym, gdzie to możliwe, także arytmetycznie - wynikać z tych analiz, a zwłaszcza z zawartych w nich danych, i to w sposób umożliwiający intersubiektywną weryfikację prawidłowości określenia tego parametru (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16.05.2019 r., IV SA/Po 133/19, LEX nr 2696246.).

Rację ma organ nadzoru, że w studium nie wyliczono zapotrzebowania na zabudowę dla wszystkich obszarów funkcjonalnych, w tym dla nowych obszarów, wyznaczonych na rysunku Kierunków zagospodarowania przestrzennego, przeznaczonych pod zabudowę, w ramach których zawiera się również funkcja mieszkaniowa, tj. dla obszarów o funkcji mieszkaniowo - usługowej MU, zagrodowej RM oraz wielofunkcyjnej związanej z rekreacją, mieszkalnictwem i wypoczynkiem USM, jak również dla funkcji usługowo produkcyjno - składowej U/P. Gmina ograniczyła się do stwierdzenia, że zabudowa ta nie musi odzwierciedlać wprost zmian demograficznych, a wartości zapotrzebowania na powyższe rodzaje zabudowy (których nie określono) posiadają orientacyjny charakter, gdyż wymagają powierzchni w zależności od rodzaju działalności (str. 63). Nie wyliczono także zapotrzebowania na funkcje określone w studium jako: USM i MU, pomimo ich wyznaczenia, jako nowe obszary pod te funkcje.

Zgodnie z art. 10 ust. 5 pkt 1u.p.z.p obowiązkiem gminy dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę jest sformułowanie, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy. Gmin [...] naruszyła te obowiązek. Trafnie podniósł Wojewoda, że brak dokonania bilansowania w zakresie określonych funkcji zabudowy zgodnie art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. skutuje brakiem podstaw prawnych do ich wyznaczania w kierunkach zagospodarowania przestrzennego oraz określenia dla nich jakichkolwiek parametrów i wskaźników urbanistycznych.

Natomiast brak określenia zapotrzebowania na nową zabudowę dla funkcji wyznaczonych na rysunku Kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania studium, w tym art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. b, art. 10 ust. 5 pkt 1, art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Nadto należy podkreślić, że oparcie się przy sporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz wyznaczenie nowych terenów pod zabudowę na prognozie demograficznej jest obowiązkowe, a jej pominięcie narusza art. 10 ust. 1 pkt 7 lit, b, w związku z art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p.

Należy zgodzić się z zarzutami skargi dotyczącymi nieprawidłowości w zakresie ustalenia chłonności. Zarzuty te można podzielić na trzy kategorie: pierwsza dotyczy braków w określeniu granic obszarów o strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, druga niepoprawności dokumentacji graficznej, trzecia natomiast naruszania zasad przy ustalaniu chłonności. Jeśli chodzi o pierwszą kategorię, to organ trafnie zauważył, że w części graficznej studium nie określono granic obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, a gmina nie przekazała w formie graficznej, wnioskowanych przez organ nadzoru, granic tych obszarów. Przekłada się to po pierwsze, na poprawność ustalenia chłonności, bowiem wymagało uzyskania od Gminy dodatkowych wyjaśnień, tymczasem w ocenie Sądu studium winno być integralną całością, niewymagającą uzupełnienia w formie wyjaśnień.

Bazując na wyjaśnieniami gminy oraz rysunkiem Kierunków zagospodarowania przestrzennego Wojewoda zasadnie przyjął, że są to tereny opisane w jego legendzie, jako tereny adaptacji, przekształceń, porządkowania i intensyfikacji istniejącego układu osadniczego, oznaczone symbolami literowymi: MN, MU, RM, UR, ML/MN, U i UP oraz jednolitymi kolorami odpowiadającymi tym funkcjom. Dalej organ nadzoru wyprowadził trafny wniosek, że skoro za obszary o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej gmina uznała tereny opisane w legendzie rysunku Kierunków zagospodarowania przestrzennego, jako tereny "adaptacji, przekształceń, porządkowania i intensyfikacji istniejącego układu osadniczego", to oznacza, że są to wszystkie tereny wyznaczone i tak opisane w ten sposób na rysunku Kierunków zagospodarowania przestrzennego. To natomiast jest sprzeczne z ustaleniami zawartymi na str. 59 załącznika nr 1 (Uwarunkowania rozwoju) do uchwały, w których za takie obszary uznano tylko tereny w miejscowościach: [...]. [...] i [...].

Studium jest dotknięte wadą braku spójności, a brak wyznaczonych granic tych obszarów w części graficznej studium utrudnia jednoznaczną ocenę, które z nich faktycznie stanowią tę strukturę. Przekłada się to na poprawność określenia kierunków zagospodarowania przestrzennego. Nie ma racji Gmina wskazując, że jest zwolniona z obrazowania na rysunkach granic obszarów funkcjonalno – przestrzennych, gdyż ustawodawca nie nakłada takich obowiązków. Obowiązek taki wynika z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym tekst i rysunek studium stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium oraz przepisów Rozporządzenia. W myśl § 4 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia projekt studium powinien zawierać rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy. Jak stanowi § 7 ust. 1 lit d Rozporządzenia rysunek projektu studium powinien zawierać określenie granic obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, a także symbole literowe i numery wyróżniające je spośród innych obszarów, przy czym zgodnie z § 7 ust. 5 Rozporządzenia oznaczenia graficzne na rysunku projektu studium należy stosować w sposób przejrzysty, zapewniający jego czytelność, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p w studium określa się w szczególności uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d: a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy.

Po drugie, skarżący zwrócił uwagę na różnice w dokumentacji przesłanej przez gminę za pomocą ePUAP oraz rysunków studium opisane jako załączniki nr 2 i nr 4 do uchwały. Gmina wybiórczo i nieprawidłowo wyznaczyła pewne tereny jako obszary o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno – przestrzennej. Te same tereny na rysunku Kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowią obszary o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej, a na innych już nie. Nadto gmina nie była konsekwentna kwalifikując tylko w niektórych przypadkach istniejącą zabudowę zagrodową do obszarów o w pełni wykształconej zawartej strukturze funkcjonalno – przestrzennej, co prowadzi do wniosku, że gmina wybiórczo dokonała delimitacji tych obszarów przyjmując nawet pojedynczą zabudowę zagrodową za zabudowę stanowiącą zwartą strukturę funkcjonalno - przestrzenną, także w związku z decyzjami o warunkach zabudowy.

Należy przypomnieć, że przez obszary o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej należy rozumieć obszary zurbanizowane, w których struktura przestrzenna, ciągi komunikacyjne i wyposażenie w sieci infrastruktury technicznej oraz infrastruktura społeczna zostały zrealizowane w takim zakresie, że zlokalizowanie na tych obszarach nowej zabudowy nie wymaga istotnych nowych inwestycji infrastrukturalnych (np. budowy nowych dróg czy szkół, zwielokrotnienia przepustowości istniejących sieci uzbrojenia) - por. wyrok WSA w Poznaniu z 18.04.2019 r., IV SA/Po 1156/18, LEX nr 2652872. Biorąc pod uwagę powyższe nie sposób uznać, że wszystkie tereny, na których w studium dopuszczono zabudowę spełniają te kryteria. Gmina w odpowiedzi na skargę wskazała, że na obszarach tych występują systemy infrastruktury technicznej: drogi dojazdowe, sieć wodociągowa, elektroenergetyczna, a obowiązek określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej reguluje plan miejscowy.

Należy jednak zauważyć, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego samo występowanie infrastruktury technicznej na danym terenie nie jest wystarczające dla uznania, że jest to obszar o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Nadto jak już wyżej wskazano zlokalizowanie na tych obszarach nowej zabudowy nie może wiązać się z koniecznością istotnych nowych inwestycji infrastrukturalnych.

Po trzecie, chłonność obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej oszacowano w oparciu o ustalenia Studium z 2000 r., zamiast oprzeć na faktycznych możliwościach realizacji nowej zabudowy w ramach wykrystalizowanej, w stanie istniejącym, struktury funkcjonalno – przestrzennej. Nadto gmina dokonała sztucznego zaniżenia chłonności, co przełożyło się na zapotrzebowanie na nową zabudowę. Odnosząc się do pierwszej z tych kwestii należy zauważyć, że w punkcie 7.4. Uwarunkowań Rozwoju, pod nazwą "Chłonność obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno – przestrzennej w granicach jednostki osadniczej" na stronie 58 – 60 nie znajduje się zapis, który wprost świadczyłby, że gmina oparła się o ustalenia Studium z 2000r. Wynika to jednak z porównania zapisów obecnego Studium oraz poprzedniego Studium objętego zarządzenie nadzorczym (czemu Gmina nie zaprzeczyła) oraz pozostałych zapisów Uwarunkowań Rozwoju Wskazuje na to zestawienie tabelaryczne zamieszczone na str. 59, przedstawiające dane dotyczące wielkości powierzchni obszarów istniejącego zagospodarowania w ramach układów osadniczych, zawierające te same dane liczbowe, z wyłączeniem danych dotyczących powierzchni użytkowych zabudowy oraz danych dotyczących terenów opisanych, jako: "2. Budownictwo mieszkaniowe z dopuszczeniem budownictwa zagrodowego i usług ([...],[...],[...])", które w poprzedniej wersji uchwały (objętej rozstrzygnięciem nadzorczym), przedstawione zostały w tabeli na str. 56 i 57, określającej wielkości obszarów w ramach układów osadniczych o w pełni wykształconej zwartej strukturze jednostki osadniczej (tereny zainwestowane wg obowiązującego Studium gminy).

Dalej trafnie Wojewoda wskazał, że świadczy o tym zamieszczona na str. 61, tabela pn. Wielkości obszarów w strefie kształtowania układów osadniczych w projekcie Studium, zawierające te same dane liczbowe, z wyłączeniem danych dotyczących powierzchni użytkowych zabudowy oraz danych dotyczących terenów opisanych, jako: "Tereny wielofunkcyjne związane z rekreacją, mieszkalnictwem i wypoczynkiem", które w poprzedniej wersji uchwały (objętej rozstrzygnięciem nadzorczym), przedstawione zostały na str. 57, w tabeli pn. Wielkości obszarów w strefie kształtowania układów osadniczych w projekcie Studium (zawierają też powierzchnie/postulowane tereny zabudowy wsi/ objęte obowiązującym Studium).

Nadto sporządzenie bilansu terenów w oparciu o Studium z 2000 r. i projekt niniejszego Studium wynika również z tabeli na str. 62 pn. Bilans terenów (ha) przeznaczonych pod zabudowę w Studium z 2000 r. i w projekcie Studium oraz z podsumowania tej tabeli, w którym stwierdzono, że: "Z porównania maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową (85ha) wynika, że przekracza ono chłonność obszarów istniejącego zagospodarowania w granicach jednostek osadniczych (12,lha) oraz obszarów przeznaczonych w obowiązującym Studium i projekcie Studium (ok. 33ha zabudowa mieszkaniowa, 12,8ha mieszkaniowo-usłuąowa) do rozwoju zabudowy mieszkaniowej."

W tym miejscu zgodzić się należy z zarzutami skargi, iż brak jest podstaw do zmniejszania faktycznie wyliczonej chłonności terenów przeznaczonych pod zabudowę. Przy sporządzaniu bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę ustawa u.p.z.p. w art. 10 ust. 7 pkt 2 dopuszcza zwiększenie o nie więcej niż 30% zapotrzebowania na nową zabudowę w związku z niepewnością procesów rozwojowych gminy. Gmina skorzystała z ww. przepisu ustawy przy określaniu zapotrzebowania na nową zabudowę, zwiększając zapotrzebowanie powierzchni użytkowej na nową zabudowę o 30%, jak wynika z ustaleń zawartych na str. 56 tekstu studium (Uwarunkowań Rozwoju).

Natomiast w podsumowaniu tabeli zamieszczonej na str. 59, zawierającej wyliczenia chłonności obszarów w ramach istniejących układów osadniczych "Przyjęto, że tereny te są w znaczącej większości zainwestowane (ok. 80%), w związku z tym możliwość lokalizowania na tych obszarach (pkt 2) nowej zabudowy mieszkaniowej dotyczy obszarów o powierzchni ok. 12,1 ha (24 200 m2 p.u.), a nowej zabudowy usługowo - produkcyjnej (pkt 4) na powierzchni 1,2 ha (4 800 m2 p.u.)". Należy podkreślić, że nie ma podstaw prawnych do obniżana wyliczeń chłonności, skoro ustawodawca przewidział z uwagi na niepewność procesów inwestycyjnych, możliwość zwiększenia zapotrzebowania na nową zabudowę o 30%. które może nastąpić na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Warszawie z 11.04.2019 r., IV SA/Wa 314/19, LEX nr 3074089). Nadto Gmina nie wyjaśnia, na jakiej podstawie przyjęto 80% wskaźnik zagospodarowania obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej.

Odnosząc się do kwestii bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę należy zauważyć, że przede wszystkim zasadny okazał się najdalej idący zarzut dotyczący tego, że Uwarunkowania rozwoju nie zawierają bilansu terenów, który spełniałby kryteria wskazane w art. 10 ust. 5 pkt 4 u.p.z.p.. Rolę tę spełniać miałby bilans terenów przedstawiony w tabeli na str. 61 tekstu studium, jednak przedstawia wyłącznie chłonność obszarów w projekcie niniejszego Studium, natomiast bilans terenów przedstawiony w tabeli na str. 62, odnosi się jedynie do ustaleń studium, poprzez porównanie powierzchni niektórych terenów obecnego dokumentu z tym z roku 2000, zamiast przedstawienia bilansu odnoszącego się do obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno – przestrzennej.

Dalej trafny okazał się zarzut dotyczący niepełności danych dotyczących porównanie zapotrzebowania (przedstawiony z chłonnością przedstawiono w formie opisowej na str. 62 i 63 załącznika nr 1), gdyż dotyczy ono wyłącznie funkcji mieszkaniowej i usługowo – produkcyjnej, natomiast nie wyliczono zapotrzebowania, ani nie sporządzono bilansu terenów dla pozostałych funkcji wyznaczonych na rysunku Kierunków zagospodarowania przestrzennego. Należy także wskazać, że słusznie Skarżący wskazał, że w odniesieniu do zabudowy o funkcji mieszkaniowej, bez zmniejszenia wyliczonej chłonności o 80%, nie jest możliwe lokalizowanie nowej zabudowy o tej funkcji o powierzchni ok. 8.4 ha poza obszarami istniejącego zagospodarowania w ramach układów osadniczych określonymi w Studium z 2000 r. Suma chłonności w Studium z 2000 r. (60,4 ha) i w projekcie zaskarżonego Studium (33 ha) daje chłonność obszarów pod zabudowę o funkcji mieszkaniowej na poziomie ok. 93,4 ha, a zatem większa o ok. 8,4 ha niż zapotrzebowanie wyliczone na poziomie 85 ha.

Skutkuje to tym, że nie możliwe jest lokalizowanie nowej zabudowy o funkcji mieszkaniowej o powierzchni ok. 8,4 ha poza obszarami istniejącego zagospodarowania w ramach układów osadniczych określonymi w Studium z 2000 r. Natomiast w odniesieniu do zabudowy o funkcji usługowo – produkcyjnej suma chłonności zgodnie ze Studium z 2000 r., (5,6 ha) oraz w projekcie zaskarżonego Studium (7,5 ha) w projekcie niniejszego to ok. 13,1 ha, co oznacza, że jest ona mniejsza niż zapotrzebowanie wyliczone na poziomie 31 ha.

Wreszcie trafnie Wojewoda wskazał, że na rysunku Kierunków zagospodarowania przestrzennego, poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostek osadniczych, wyznaczono nowe obszary o funkcji mieszkaniowej, opisane jako: Tereny potencjalnego rozwoju o dominującej funkcji mieszkaniowej MN (ok. 37 ha) oraz nowe obszary o funkcji mieszkaniowo - usługowej, opisane jako: Tereny potencjalnego rozwoju o dominującej funkcji mieszkaniowo - usługowej MU (ok. 8ha). Suma tych terenów stanowi ok. 45 ha, a więc przekracza ona o ok. 5 ha powierzchnie umożliwiającą wyznaczenie nowych terenów o funkcji mieszkaniowej wynikającą z bilansu (39,9 ha), co oznacza, że część obszarów o tych funkcjach wyznaczono na rysunku Kierunków zagospodarowania przestrzennego niezgodnie z bilansem oraz z naruszeniem dyspozycji art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. b u.p.z.p.

W konsekwencji Skarżący zasadnie zauważył, że wyznaczenie na rysunku Kierunków zagospodarowania przestrzennego nowych terenów o dominujących funkcjach MN i MU, przekraczających powierzchnię wynikającą z bilansu terenów oznacza również, że nie jest możliwe dopuszczenie do przekształcenia funkcji letniskowej w kierunku mieszkaniowej jednorodzinnej na terenach wielofunkcyjnych związanych z rekreacją, mieszkalnictwem i wypoczynkiem USM, o którym mowa na str. 17 załącznika nr 3 do uchwały pn. Kierunki zagospodarowania przestrzennego.

Brak prawidłowo określonej chłonności, sporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w wadliwy sposób, a w konsekwencji nieprawidłowego wyznaczenie nowych terenów pod zabudowę stanowi o naruszeniu art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 5 w związku z art. 1 ust. 3 i art. 1 ust. 4 pkt 4 ustawy u.p.z.p., co z kolei oznacza istotne naruszenie zasad sporządzania studium, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy u.p.z.p. Studium zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, a od podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął rok, to zgodnie z brzmieniem art. 94 ust. 1 u.s.g., nie można stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały, zatem Sąd - na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a, orzekł o jej niezgodności z prawem.