Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 27 maja 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 188/20

Uzasadnienie

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 144 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z.o.o. i [...] sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] października 2019 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

W dniu 28 sierpnia 2019 r. do Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, wpłynął wspólny wniosek spółek: [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o., o wydanie w trybie art. 27b ust. 4 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2019 r. poz. 2169), decyzji przenoszącej ze spółki [...] sp. z o.o. na rzecz spółki [...] sp. z o.o., pozwolenie na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, tj. prawa wynikające z decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r.,[...] (znak: [...]) o pozwoleniu na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. "[...]" oraz z decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013. Nr [...] (znak: [...]) o uchyleniu w części ww. decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., zwanych dalej łącznie "Pozwoleniem".

Skarżący wnieśli o wydanie decyzji przenoszącej pozwolenie w związku z planowanym połączeniem spółek, poprzez przeniesienie całego majątku spółki [...] sp. z o.o. (Spółka Przejmowana) na spółkę [...] sp. z o.o. (Spółka Przejmująca), na podstawie przepisów art. 492 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 505, z póżn. zm.).

W dniu [...] października 2019 r. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wydał postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z dnia 28 sierpnia 2019 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucili postanowieniu naruszenie prawa materialnego tj. art. 27b ust. 4 ustawy oraz art. 27b ust. 4 ustawy w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz przepisów postępowania tj. art. 61 a § 1 w zw. z art. 6 w zw. z art, 28 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 27b ust. 4 ustawy oraz art. 7, art. 7a § 1, art. 8 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Minister w toku ponownego rozpatrzenia sprawy wydał powołane na wstępie zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ powołał treść art. 27b ust. 4 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2019 r. poz. 2169) uznając, że wniosek o przeniesienie pozwolenia może być złożony dopiero po przeprowadzeniu procedury połączenia spółek i ujawnieniu w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego faktu połączenia spółek poprzez przejęcie przez spółkę przejmującą całego majątku spółki przejmowanej. Organ uznał, że nie jest możliwe wypełnienie wszystkich przesłanek niezbędnych do przeniesienia pozwolenia bez istnienia podmiotu, na który pozwolenie ma zostać przeniesione. Wskazano, że zgodnie z art. 27b ust. 4 ustawy, przesłankami dla przeniesienia pozwolenia są: dokonanie przeniesienia na podstawie przepisów k.s.h., wyrażenie zgody na przeniesienie przez beneficjenta pozwolenia, przyjęcie wszystkich warunków przez pomiot, na który ma zostać przeniesione pozwolenie oraz brak wystąpienia zagrożeń, o których mowa w art. 23 ust. 3 ustawy.

Organ ocenił, że bez oświadczenia o przyjęciu wszystkich warunków z pozwolenia przez podmiot, na który ma być ono przeniesione, nie jest możliwe przeniesienie pozwolenia, a wydanie takiego oświadczenia nie jest możliwe, jeżeli ten podmiot nie istnieje.

Zdaniem organu w sprawie nie występują wątpliwości interpretacyjne co do treści przepisu prawa, a obawy skarżących stanowiące podstawę argumentacji podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynikają nie z niewłaściwej treści przepisu, ale ryzyka, jakie mogą ponieść skarżący na wypadek niepowodzenia w procedurze przeniesienia pozwolenia. Organ uznał, że brak jest również możliwości wydania decyzji warunkowej (pod warunkiem zakończenia procesu połączenia spółek). Organ wskazał, że wniosek o przeniesienie pozwolenia może być złożony dopiero po przeprowadzeniu procedury połączenia spółek i ujawnieniu w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego faktu połączenia spółek.

Dodatkowo organ wskazał, że warunek uzależniający skutki prawne decyzji od zdarzenia przyszłego i niepewnego może być dodany do treści decyzji, jeżeli ma podstawy w przepisach prawa - powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Katowicach, z dnia 10 maja 1995 r., SA/Ka 486/94. Organ zauważył również, że w przepisach regulujących postępowanie dotyczące przeniesienia pozwolenia na inny podmiot brak jest podstawy prawnej umożliwiającej wydanie decyzji warunkowej, a w szczególności podstawy takiej nie stanowi przepis art. 27b ust. 4 ustawy. Na marginesie organ wskazał, że skarżący nie wnosili w treści wniosku z dniu 28 sierpnia 2019 r., o wydanie w trybie art. 27b ust. 4 ustawy, decyzji warunkowej przenoszącej Pozwolenie ze spółki [...] sp. z o.o. na rzecz spółki [...] sp. z o.o.

Organ wskazał ponadto, że w niniejszym postępowaniu brak jest możliwości zastosowania przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia, ze względu na fakt, że podmiot, który to pozwolenie uzyskał, przestał istnieć. Organ uznał, że w sprawie nie można mówić o bezprzedmiotowości decyzji, albowiem umiejscowienie w systemie prawa przepisu art. 27b ust. 4 ustawy przesądza o tym, że w przypadku połączenia spółek nie dochodzi do utraty pozwolenia, ze względu na fakt, że podmiot, który to pozwolenie uzyskał, przestał istnieć. Organ ocenił, że gdyby w takiej sytuacji miało dochodzić do utraty pozwolenia, ustawodawca nie zdecydowałby się na umieszczenie w systemie prawa przepisu art. 27b ust. 4, który określa procedurę przejścia pozwolenia na inny podmiot m.in. w sytuacji połączenia spółek.

Po drugie, żaden z przepisów prawa nie nakazuje w takiej sytuacji stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, a jednocześnie nie sposób uznać, aby stwierdzenie wygaśnięcia leżało w interesie społecznym lub w interesie strony. Organ wskazał, że zgodnie z art. 493 § 2 k.s.h., połączenie spółek następuje z dniem wpisania połączenia do rejestru właściwego według siedziby, odpowiednio spółki przejmującej albo spółki nowo zawiązanej (dzień połączenia), a wpis ten wywołuje skutek wykreślenia spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, z uwzględnieniem art. 507 k.s.h. Istnieje zatem ciągłość podmiotowa spółki przejmującej i spółki przejmowanej. Przepisy prawa regulują jednak w sposób kazuistyczny kwestię przejścia zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przed jej połączeniem. Zgodnie z art. 494 § 2 k.s.h., na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej.

Powołano, że jednym z przepisów stanowiących odmienną zasadę jest art. 27b ust. 4 ustawy określający procedurę przeniesienia pozwolenia na inny podmiot. Istnienie tego przepisu przesądza zatem o tym, że pozwolenie wydane w oparciu o art. 23 ust. 1 ustawy nie przechodzi na spółkę przejmującą na podstawie art. 494 § 2 k.sh., natomiast do przejścia takiego pozwolenia, wymagane jest przeprowadzenie postępowania administracyjnego określonego w art. 27b ust. 4 ustawy. Organ wskazał, że istnienie przepisu art. 27b ust. 4 ustawy jest wyrazem intencji ustawodawcy o wyłączeniu zastosowania w tej sytuacji przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Za niezasadne organ uznał w związku z powyższym zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 7a § 1 i art. 8 w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., jak również za nieuzasadnione uznano także powoływanie się w drodze analogii na przepisy dotyczące przenoszenia pozwoleń na inne podmioty, zawarte w innych aktach normatywnych. Organ powołał zobowiązanie do przestrzegania w zakresie procedury przenoszenia pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 ustawy, wyłącznie przepisów określonych w ustawie. Po drugie organ wskazał, że treść przepisów innych ustaw, na które powołują się skarżący, jest całkowicie odmienna od przepisu art. 27b ust. 4 ustawy, który wśród warunków dokonania procedury przeniesienia pozwolenia wymienia wymóg uwzględnienia przepisów k.s.h., przez które należy rozumieć odpowiednie regulacje k.s.h. dotyczące łączenia, podziału i przekształcenia spółek. Organ stwierdził, że niezgodne z prawdą jest twierdzenie skarżących, że organ błędnie założył, że połączenie spółek może nastąpić wyłącznie przez zawiązanie przez łączące się spółki nowej spółki, albowiem jak to wskazano w zaskarżonej decyzji wniosek o przeniesienie pozwolenia może być złożony dopiero po przeprowadzeniu procedury połączenia spółek i ujawnieniu w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego faktu połączenia spółek poprzez przejęcie przez spółkę przejmującą całego majątku spółki przejmowanej.

Organ stwierdził, że wobec tego wniosek skarżących o wydanie w trybie art. 27b ust. 4 ustawy, decyzji przenoszącej Pozwolenie ze spółki [...] sp. z o.o. na rzecz spółki [...] sp. z o.o., został złożony przedwcześnie. Z tego powodu postępowanie administracyjne w sprawie ww. wniosku nie mogło być wszczęte z powodu "innych uzasadnionych przyczyn" i uzasadnione było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w związku z treścią art. 61a k.p.a.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Rozstrzygnięciu zarzucono naruszenia:

1. 1.1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - tj. art. 27b ust. 4 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2214 z późn. zm. zwanej dalej "UOM") poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wniosek o wydanie decyzji przenoszącej prawa wynikające z:
2. • decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] (Nr [...]), na mocy której zostało wydane pozwolenie na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. "[...]" oraz
3. • decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] (Nr [...]) o uchyleniu w części decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], w której wydano pozwolenie na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. " " (dalej łącznie jako "PSZW" lub "Pozwolenie") może być złożony dopiero po przeprowadzeniu połączenia Spółek, podczas gdy właściwa wykładnia art. 27b ust. 4 UOM prowadzi do wniosku, że przeniesienie praw wynikających z Pozwolenia może być dokonane również przed zakończeniem procedury połączenia.
4. 2. przepisów postępowania administracyjnego które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
5. 1. art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 6 k.p.a., art. 28 k.p.a. i art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 27b ust. 4 UOM poprzez wydanie Postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania z uwagi na uznanie, iż złożenie wniosku o przeniesienie praw wynikających z Pozwolenia jest przedwczesne, a wszczęcie postępowania z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
6. 2. art. 107 § 2 k.p.a. w związku z art. 162 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 27b ust. 4 UOM przez ich pominięcie i przyjęcie, że w przypadku połączenia spółek handlowych, brak jest podstaw do uznania, iż organ powinien wydać decyzję warunkową o przeniesieniu praw wynikających z Pozwolenia ze Spółki Przejmowanej na rzecz Spółki Przejmującej ("Połączenie"), podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 27b ust. 4 UOM - w przypadku Połączenia Spółek - przy zachowaniu podstawowych zasad prawa administracyjnego powinna prowadzić do możliwości zastosowania tego przepisu tylko w drodze wydania decyzji pod warunkiem uzyskania przez Spółkę Przejmującą postanowienia właściwego sądu rejestrowego o wpisaniu Połączenia do rejestru przedsiębiorców KRS, wydanego w trybie art. 493 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych ("KSH");
7. 3. art. 7, art. 7a § 1, art. 8 w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu Postanowienia, że przeprowadzenie procedury przeniesienia Pozwolenia jest możliwe wyłącznie po uprzednim ostatecznym zakończeniu procesu połączenia Spółek, podczas gdy przyjęcie takiego rozwiązania skutkowałoby koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia Pozwolenia, co w konsekwencji doprowadziłoby do utraty przez Spółkę Przejmowaną praw wynikających z Pozwolenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe naruszenia przepisów prawa, skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego w całości, zwrot od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że warunek określony przez organ w postaci złożenia wniosku po zakończeniu procedury połączenia spółek nie znajduje żadnego uzasadnienia w treści art. 27b ust. 4 UOM. Jego zastosowanie powoduje, że w okresie od dnia połączenia do dnia uzyskania decyzji o przeniesieniu Pozwolenia, Spółce Przejmującej w rzeczywistości nie będzie przysługiwało Pozwolenie. Skarżąca wskazała, że jeżeli przyjąć za organem, że art. 27b ust. 4 UOM stanowi lex specialis w odniesieniu do zasady sukcesji generalnej wyrażonej w art. 494 § 2 KSH - a więc że prawa z decyzji nie przechodzą, w wyniku połączenia, na Spółkę Przejmującą - to Spółka Przejmująca nie byłaby podmiotem, któremu przysługuje Pozwolenie, bowiem przysługiwałoby ono w dalszym ciągu podmiotowi nieistniejącemu - tj. Spółce Przejmowanej - wykreślonej z rejestru przedsiębiorców KRS w Dniu Połączenia.

W konsekwencji, na skutek Połączenia, Spółka byłaby zmuszona do wstrzymania jakichkolwiek prac związanych z rozwojem [...], ponieważ nie byłaby w posiadaniu pozwolenia, które jest niezbędne do prowadzonej przez nią tej działalności.

Strona powołała, że konstrukcja użyta przez ustawodawcę w przepisie art. 24b ust. 4 ustawy zakłada istnienie - w dacie składania i procedowania wniosku o przeniesienie praw wynikających z pozwolenia - podmiotu, będącego adresatem decyzji administracyjnej. W dacie wydawania decyzji przez organ administracji w ocenie strony musi istnieć podmiot, któremu te prawa przysługują (nie zaś, że złoży on blankietowe oświadczenie, skuteczne w przyszłości), bo ma on w tym czasie wyrazić zgodę na przeniesienie przysługujących mu praw. Wymaganie złożenia wniosku o przeniesienie praw z decyzji dopiero po zakończeniu Połączenia, co wiąże się z ustaniem bytu prawnego adresata decyzji administracyjnej pozostaje w sprzeczności z konstrukcją tego przepisu. Zarzucono, że organ uzależnia skuteczność przeniesienia Pozwolenia od złożenia oświadczenia woli po dniu Połączenia przez spółkę wykreśloną z rejestru przedsiębiorców - Spółkę Przejmowaną, którego to warunku nie zawiera art. 27b ust. 4 UOM.

Strona powołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2019 r. (sygn. akt: IV SA/Wa 2146/19), który rozpatrując zbliżoną sprawę ze skargi [...] S.A. w [...] na postanowienie Organu odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przeniesienia praw z decyzji w przypadku przekształcenia spółki (powiązanej ze Spółkami) z uwagi na niewniesienie wniosku dopiero po zakończeniu procesu przekształcenia przez spółkę przekształconą, uchylił postanowienie organu.

Strona, powołując się na art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wywiodła, że w przypadku nie wskazania wprost w przepisie, który podmiot jest uprawniony do złożenia wniosku o wydanie decyzji przenoszącej konkretną decyzję administracyjną, uprawnionym jest zarówno adresat decyzji, jak i podmiot, na rzecz którego ta decyzja ma zostać przeniesiona. W ocenie strony twierdzenia organu, że wniosek o przeniesienie Pozwolenia może być złożony dopiero po przeprowadzeniu połączenia Spółek przez spółkę powstałą w wyniku połączenia nie znajdują oparcia w treści przepisu i stanowią jedynie wyraz jego oczekiwań, co nie może stanowić podstawy do orzekania. Natomiast prawidłowa wykładnia art. 27b ust. 4 UOM prowadzi do konkluzji, że przedmiotowy wniosek może być złożony wyłącznie przed dniem Połączenia.

Strona wskazała, że istnieje realne ryzyko, że po Dniu Połączenia - a przed rozstrzygnięciem ewentualnego wniosku o przeniesienie praw wynikających z Pozwolenia na Spółkę Przejmującą w toku postępowania administracyjnego - organ może stwierdzić wygaśnięcie Pozwolenia wskutek jego bezprzedmiotowości (ustania bytu prawnego Spółki Przejmowanej). Podkreślono, że art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie pozostawia organowi tzw. luzu decyzyjnego w zakresie wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że organ "stwierdza wygaśnięcie'', jeśli spełnione są przesłanki określone w tym przepisie. Powołano, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i stanowiskiem doktryny, ustanie bytu prawnego adresata decyzji stanowi wystarczającą przesłankę zastosowania tej instytucji prawa administracyjnego.

Strona wskazała, że połączenie jest procesem długotrwałym, złożonym z wielu czynności prawnych i w przypadku Połączenia, decyzja o przeniesieniu Pozwolenia może być wydana za zgodą Spółki Przejmowanej, przy spełnieniu dwóch warunków: złożenia oświadczenia o przyjęciu wszystkich warunków zawartych w tym Pozwoleniu przez Spółkę Przejmującą i wydania przez właściwy sąd rejestrowy postanowienia o wpisaniu Połączenia do rejestru przedsiębiorców KRS. Strona wywiodła, że wydanie decyzji warunkowej powinno nastąpić przed wpisem Połączenia do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego - tj. dniem Połączenia. Inna wykładnia przepisu art. 27b ust. 4-6 ustawy nie jest możliwa, ponieważ w przypadku złożenia wniosku o przeniesienie Pozwolenia po dniu Połączenia de facto nie będzie już istniał "podmiot, któremu udzielono Pozwolenia", a zatem nie byłoby możliwe wyrażenie przez niego zgody na przeniesienie PSZW.

Powyższe jest konsekwencją faktu, że zgodnie z art. 493 § 2 zdanie 2 KSH Spółka przejmowana jest wykreślana z rejestru przedsiębiorców w dniu Połączenia. Z uwagi na powyższe, spełnienie wszystkich przesłanek wynikających z art. 27b ust. 4 ustawy - tj. złożenie oświadczeń woli przez obie Spółki biorące udział w Połączeniu, możliwe jest wyłącznie przed wpisem Połączenia do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego.

Strona zauważyła, że w przypadku Połączenia, prawa wynikające z Pozwolenia są przenoszone ze Spółki Przejmowanej na rzecz Spółki Przejmującej, jako spółki powstałej w wyniku połączenia obu Spółek. Co prawda, przed dniem Połączenia istnieją obie Spółki, to jednak nie istnieje sensu stricto spółka, na którą został przeniesiony cały majątek Spółki Przejmowanej - tj. powstała w wyniku Połączenia. W konsekwencji, decyzja o przeniesieniu praw wynikających z Pozwolenia ze Spółki Przejmowanej na rzecz Spółki Przejmującej powinna być zastrzeżona pod warunkiem wydania przez sąd rejestrowy postanowienia o wpisie połączenia do rejestru przedsiębiorców, z którą to chwilą powstaje Spółka Przejmująca powstała w wyniku procesu Połączenia. Strona skarżąca podkreśliła, że wyłącznie Decyzja warunkowa jest w stanie zagwarantować Spółkom bezpieczeństwo prawne przed utratą Pozwolenia na skutek przeprowadzenia procedury przeniesienia praw z niego wynikających.

W sytuacji bowiem, gdy organ wydałby decyzję o przeniesieniu Pozwolenia przed dniem Połączenia, bez zastrzeżenia warunków, a następnie sąd rejestrowy odmówiłby wpisu Połączenia do rejestru przedsiębiorców - nie istniałby adresat Pozwolenia - tj. spółka powstała w wyniku połączenia Spółek. Powyższe mogłoby prowadzić do uznania Pozwolenia za bezprzedmiotowe a w konsekwencji jego wygaśnięcia w trybie art. 162 § 1 k.p.a. W ocenie strony jedynym dopuszczalnym prawnie rozstrzygnięciem organu, powinno być uwzględnienie w treści Decyzji, warunku uzależniającego skutki prawne Decyzji od uzyskania przez Spółkę Przejmującą postanowienia sądu rejestrowego o wpisaniu Połączenia do rejestru przedsiębiorców KRS. Strona wskazała, że zastosowanie przepisu art. 24b ust. 4 ustawy powinno również gwarantować Spółce bezpieczeństwo prawne związane z posiadanym Pozwoleniem administracyjnoprawnym w świetle rozpoczętego procesu Przekształcenia.

Skarżąca powinna mieć pewność, że proces Połączenia nie doprowadzi do wygaśnięcia lub utraty posiadanego Pozwolenia. Jedynie bowiem w sytuacji, gdy skutki prawne decyzji o przeniesieniu PSZW będą uzależnione od wyżej wymienionego warunku, Spółka będzie miała pewność co do rezultatu Połączenia w odniesieniu do posiadanego Pozwolenia.

W ocenie strony połączenie Spółek z pewnością nie przyczyni się do powstania zagrożeń wymienionych w art. 23 ust. 2 ustawy. Polega ono bowiem wyłącznie na przejęciu całego majątku Spółki Przejmowanej przez Spółkę Przejmującą. Zatem nie ma wpływu na działalność prowadzoną przez Spółkę i nie może prowadzić do powstania zagrożeń dla środowiska, interesu gospodarczego kraju, obronności czy bezpieczeństwa żeglugi. Wskazano, że oceny wystąpienia powyższych zagrożeń o których mowa w art. 23 ust. 3 ustawy organ może dokonać również na etapie postępowania w sprawie wydania Decyzji warunkowej - tj. przed dniem Połączenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty nie są zasadne.

Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie jest zasadna. Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu nie dostrzegł takich uchybień zaskarżonego postanowienia, które mogłyby prowadzić do jego uchylenia.

Zgodnie z art. 27b ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2019 r. poz. 2169), prawa wynikające z pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ww. ustawy, lub uzgodnienia, o którym mowa w art. 27 ust. 1, mogą być przenoszone na inne podmioty na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 505, 1543, 1655 i 1798), za zgodą podmiotu, któremu udzielono pozwolenia albo uzgodnienia, jeżeli podmiot, na rzecz którego ma zostać przeniesione pozwolenie lub uzgodnienie, przyjmuje wszystkie warunki zawarte w tym pozwoleniu lub uzgodnieniu oraz jeżeli nie wystąpią zagrożenia, o których mowa w art. 23 ust. 3.

W przedmiotowej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Ministra utrzymujące w mocy własne postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania o wydanie decyzji przenoszącej pozwolenie w trybie art. 27b ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania – w przedmiotowej sprawie nie ulegało wątpliwości, że taka okoliczność nie miała miejsca. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Przyczyny te nie zostały skonkretyzowane a dotyczą sytuacji gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygniecie, bądź też gdy przyczyny te związane są z przedmiotem postępowania administracyjnego.

Art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy stwierdzenie wyżej wymienionych przesłanek nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyrok VII SA/Wa 1771/12 LEX nr 1321646, VII SA/Wa 1163/12 LEX nr 1326821).

W przedmiotowej sprawie organ stwierdził, że nie jest możliwe prowadzenia postępowania, albowiem wniosek o wydanie decyzji przenoszącej został złożony przedwcześnie. Sąd w całości podziela stanowisko organu w tym zakresie. W ocenie Sądu organ w sposób szczegółowy i spójny w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wyjaśnił swoje stanowisko w sprawie. Ocena organu została przedstawiona w uzasadnieniu postanowienia jak i we wstępnej części uzasadnienia więc nie ma potrzeby powtórnego jej przywoływania, a Sąd przyjął to stanowisko jako własne. Słusznie organ wskazał, że nie ma możliwości prowadzenia postępowania i przeniesienia pozwolenia w sytuacji, gdy podmiot, na który to pozwolenie ma być przeniesione jeszcze nie istnieje. Taka sytuacja ma miejsce w stanie faktycznym sprawy. Mianowicie pozwolenie zostało wydane na spółkę [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Wnioskodawca wystąpił o przeniesienie rzeczonego pozwolenia na spółkę [...] z siedzibą w [...] wskazując, że zarządy spółek powzięły decyzję o połączeniu poprzez przejęcie spółki [...] przez spółkę [...].

Do tego połączenia na dzień złożenia wniosku i wydania rozstrzygnięcia przez organ nie doszło. Tak więc w stanie faktycznym sprawy nie istnieje jak na razie (nie został wpisany do właściwego rejestru) podmiot prawa handlowego w postaci spółki [...], która przejęła spółkę [...]. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu, że brak jest możliwości prowadzenia postępowania w sprawie, skoro zgodnie z art. 27b ust. 4 ustawy do wydania decyzji przenoszącej jednym z niezbędnych warunków jest złożenie oświadczenia podmiotu, na rzecz którego ma zostać przeniesione pozwolenie o przejęciu wszystkich warunków zawartych w dotychczasowym pozwoleniu.

Jednocześnie w dalszej części przepisu wskazano kolejny warunek, a mianowicie brak wystąpienia zagrożeń o których mowa w art. 23 ust. 3 ustawy. Stosownie do treści tego art. odmawia się wydania pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli jego wydanie spowodowałoby wystąpienie zagrożenia dla:

1. 1) środowiska, zasobów morza lub zasobów podmorskich, w tym racjonalnej gospodarki złożami kopalin;
2. 2) interesu gospodarki narodowej;
3. 3) obronności i bezpieczeństwa państwa;
4. 4) bezpieczeństwa żeglugi morskiej;
5. 5) bezpiecznego uprawiania rybołówstwa morskiego;
6. 6) bezpieczeństwa lotów statków powietrznych;
7. 7) podwodnego dziedzictwa archeologicznego;
8. 8) bezpieczeństwa związanego z badaniami, rozpoznawaniem i eksploatacją zasobów mineralnych dna morskiego oraz znajdującego się pod nim wnętrza ziemi;
9. 9) realizacji funkcji podstawowych, o których mowa w art. 37a ust. 3, o ile zostały określone.

Zauważyć należy, że w przypadku nieistnienia podmiotu, na który ma być przeniesione pozwolenie, niemożliwe jest na obecnym etapie stwierdzenie, czy połącznie spółek przyczyni się do powstania powyższych zagrożeń czy też nie. Strona podnosiła, że połączenie ma polegać wyłącznie na przejęciu całego majątku spółki przejmowanej przez spółkę przejmującą i nie będzie miało wpływu na działalność prowadzoną przez spółkę i nie doprowadzi do powstania zagrożeń. Nie mniej jednak do czasu wpisania nowego podmiotu do rejestru nie jest możliwe stwierdzenie, czy przedmiot działalności spółki zostanie w jakiś sposób zmieniony czy też rozszerzony. W tym aspekcie prowadzenie postępowania administracyjnego byłoby bezprzedmiotowe albowiem procedura badania ewentualnych zagrożeń musi dotyczyć konkretnego, posiadającego byt prawny podmiotu i w zakresie przedmiotu jego działalności.

Również Sąd podziela stanowisko organu, że przepis art. 27b ust. 4 ustawy nie wymaga aby na dzień składania wniosku i wydawania decyzji przenoszącej pozwolenie istniał podmiot, który udzielił zgody na przeniesienie dotychczasowego pozwolenia. Mianowicie nie ma żadnych przeszkód, aby przed dniem połączenia i wykreślenia spółki [...] sp. z o.o. z rejestru organy spółki złożyły oświadczenie o zgodzie na przeniesienie pozwolenia na rzecz nowotworzonej spółki. Po zakończeniu bytu spółki [...] sp. z o.o. oświadczenie to nie traci swojego znaczenia i pozostaje przecież w obrocie. Na podstawie tego oświadczenia możliwe jest prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji przenoszącej pozwolenie na nowy podmiot z tym, że ten nowy podmiot musi istnieć.

Podzielić również należy stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że przyjęcie interpretacji, że wniosek o przeniesienia pozwolenia może być złożony również przed zakończeniem procedury połączenia spółek (np. wyłącznie na podstawie sporządzonego w formie zwykłej pisemnej planu połączenia spółek - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), prowadziłoby do umożliwienia przeniesienia pozwolenia na inny podmiot przy jednoczesnym braku połączenia spółek, do którego nie doszłoby np. z powodu wycofania się podmiotów z procedury połączenia lub na skutek braku zarejestrowania połączenia przez sąd rejestrowy. Prawidłowa jest więc ocena, że spółka przejmowana powinna złożyć oświadczenie o wyrażeniu zgody na przeniesienie pozwolenia na spółkę przejmującą przed dokonaniem zakończenia procedury połączenia, tj. przed jej wykreśleniem z Krajowego Rejestru Sądowego, ponieważ po zakończeniu ww. procedury podmiot ten nie będzie już istnieć.

Natomiast spółka przejmująca powinna złożyć oświadczenie o przyjęciu wszystkich warunków zawartych w pozwoleniu przed wydaniem decyzji o przeniesieniu pozwolenia, ale po zakończeniu procedury połączenia spółek.

Na gruncie przedmiotowej sprawy brak jest podstaw aby przyjąć koncepcję strony, która twierdzi, że organ winien wydać decyzję warunkową, pod warunkiem wpisania nowego podmiotu do właściwego rejestru i pod warunkiem złożenia przez nowy podmiot oświadczenia o przejęciu wszystkich warunków. Przepis art. 27b ust. 4 ustawy nie przewiduje wydania decyzji pod warunkami. Ponadto we wniosku inicjującym sprawę, strona nie wnosiła o wydanie decyzji pod takimi warunkami. Jak zasadnie powołał organ warunek uzależniający skutki prawne decyzji od zdarzenia przyszłego i niepewnego może być dodany do treści decyzji, jeżeli ma podstawy w przepisach prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Katowicach, z dnia 10 maja 1995 r., SA/Ka 486/94). W przepisach regulujących postępowanie dotyczące przeniesienia pozwolenia na inny podmiot brak jest podstawy prawnej umożliwiającej wydanie decyzji warunkowej.

W ocenie Sądu bezzasadne są również zarzuty strony wskazujące na konieczność wygaśnięcia udzielonego pozwolenia w przypadku utraty bytu prawnego przez spółkę [...] II sp. z o.o. Zgodnie bowiem z art. 162 § 1 organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:

1. 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony;
2. 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.

Biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy, trudno zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że istnieje przepis prawa nakazując stwierdzenie wygaśnięcia udzielonego pozwolenia, bądź że takie wygaśnięcie leży w interesie społecznym lub w interesie strony.

Podzielić również należy stanowisko organu, że wywody strony dotyczące wykładni przepisu art. 27b ust. 4 ustawy podyktowane są chęcią zminimalizowania ryzyka gospodarczego związanego z prowadzoną działalnością. Niewątpliwie bowiem w sytuacji wykreślenia podmiotu gospodarczego z rejestru tj. spółki [...] i nie uzyskania decyzji przenoszącej dotychczasowe pozwolenie na spółkę przejmującą, nowo zawiązana spółka nie będzie mogła korzystać z dotychczasowego pozwolenia. Jednak powyższe okoliczności nie mogą stanowić wystarczającego uzasadnienia dla zarzutów sformułowanych w skardze.

Zauważyć należy, że każda działalność gospodarcza wiąże się z ryzykiem finansowym, a podmiot występujący o jakiekolwiek decyzje administracyjne nie ma pewności i gwarancji, że uzyska wszystkie pozwolenia i zezwolenia zgodnie ze swoimi intencjami. Powyższe dotyczy nie tylko spółek prawa handlowego ale również wszystkich osób fizycznych. Podkreślić również należy, że spółka [...] sp. z o.o. może wystąpić w swoim imieniu o wydanie stosownych pozwoleń na swoją rzecz.

W odniesieniu do powoływanego w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt: IV SA/WA 2146/19 to wskazać należy, że został on wydany w innym stanie faktycznym. Mianowicie w stanie faktycznym przywoływanej sprawy pozwolenie zostało wydane dla spółki akcyjnej, która miała zostać przekształcona w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w trybie art. 551 kodeksu spółek handlowych. W uzasadnieniu Sąd powołał, że przekształcenie nie jest jednym z przypadków sukcesji uniwersalnej jak w przypadku połączenia (art. 494 k.s.h.) i podziału (art. 531 k.s.h.), a jedynie zmianą formy prawnej danego podmiotu. W przypadku przekształcenia mamy do czynienia z tożsamością podmiotu przekształconego i przekształcanego. W dalszej kolejności Sąd wskazał, że przepis art. 27b ust 4 ustawy nie dotyczy przekształcenia spółki kapitałowej, czyli sytuacji określonej w art. 553 § 2 k.s.h., albowiem treść tego przepisu nie odnosi się do przekształceń spółek. Natomiast dalej Sąd stwierdził, że powoływany przepis dotyczy przeniesienia praw wynikających z pozwoleń na inne podmioty.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że połączenie spółek [...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o. ma nastąpić w trybie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h. przez przeniesienie całego majątku spółki (przejmowanej) na inną spółkę (przejmującą) za udziały lub akcje, które spółka przejmująca wydaje wspólnikom spółki przejmowanej (łączenie się przez przejęcie). Zgodnie zaś z art. 493 § 1 spółka przejmowana zostaje rozwiązana, bez przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego, w dniu wykreślenia z rejestru. Natomiast stosownie do § 2 połączenie następuje z dniem wpisania połączenia do rejestru właściwego według siedziby spółki przejmującej (dzień połączenia). Wpis ten wywołuje skutek wykreślenia spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, z uwzględnieniem art. 507.

Stosownie zaś do treści art. 494 k.s.h. § 1 spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki. Natomiast § 2 stanowi, że na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że wyrok powoływany w skardze zapadł w odmiennych okolicznościach faktycznych sprawy. Ponadto z samej treści art. 494 § 1 k.s.h. wynika, że sukcesja generalna następuje z dniem połączenia (czyli dniem wpisu połączenia do rejestru). Natomiast w przedmiotowej sprawie konieczne jest wydanie decyzji przenoszącej w trybie art. 27b ust. 4 ustawy zgodnie z § 2 art. 494 k.s.h. Niesposób jednak podzielić argumentów strony skarżącej o możliwości wydania takiej decyzji (a tym samym prowadzenia postępowania) przed dniem połączenia. Nie jest bowiem możliwe przeniesienie pozwolenia w trybie art. 27b ust. 4 ustawy na podmiot przed zakończeniem procedury połączenia (czyli przed wpisem do rejestru). Przyjęcie stanowiska strony prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której przed połączeniem spółek przeprowadzonym na podstawie przepisów kodeksu spółek handlowych, nowy podmiot gospodarczy otrzymywałby uprawnienia wynikające z pozwolenia wydanego na rzecz innego podmiotu, co stałoby w ewidentnej sprzeczność z dyspozycja art. 27b ust. 4 ustawy.

Z powołanych wyżej przyczyn Sąd uznał, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 61a § 1, 6, 28, 61 § 1, 107 § 2, 162 ust. 1 pkt 1 i 2, 7a § 1, art. 8 k.p.a. oraz art. 27b ust. 4 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.