Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej "SKO", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalno – gospodarczego z elementami zagospodarowania terenu na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ulicy [...] w W. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, iż decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. organ I instancji ustalił - na wniosek D. i J. W., zwanych dalej "inwestorami" - warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji złożyli H. i H. S., zwani dalej "skarżącymi’, podnosząc, iż: (-) budynek, który ma być poddany rozbudowie jest posadowiony częściowo na działce skarżących, a ponadto jest samowolą budowlaną, (-) są w posiadaniu decyzji cofającej pozwolenie na użytkowanie pomieszczeń należących do inwestorów, (-) sprawa została rozpoznana bez wyczerpującego zbadania stanu faktycznego.
Rozpoznawszy odwołanie, SKO uznało, iż - w świetle art.1, 6 ust.2 oraz art.61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 z późn.zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588), zwanego dalej "rozporządzeniem" - zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, w związku z czym utrzymało decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. SKO podniosło w szczególności, opierając się na wynikach analizy stanu zagospodarowania sporządzonej przez organ I instancji, iż teren inwestycji zabudowany jest budynkiem mieszkalno – gospodarczym w części podpiwniczonym, jednokondygnacyjnym o wysokości około 4 metrów.
W obszarze analizowanym znajdują się: tereny rolne niezabudowane oraz wyodrębnione grunty rolne zabudowane zabudową zagrodową. Planowana inwestycja, polegająca na rozbudowie od strony zachodniej części mieszkalnej budynku mieszkalno – gospodarczego stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej istniejącej na działce i w obszarze analizowanym. Powyższe powoduje konieczność uznania, iż planowana inwestycja spełnia warunki wymienione w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy. Zważywszy na to, iż decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, spełnienie wspomnianych warunków obligowało organ pierwszej instancji do uwzględnienia wniosku inwestorów. SKO podkreśliło ponadto, iż: decyzja pierwszoinstancyjna zawiera wskazania co do ochrony interesów osób trzecich, strony postępowania miały możliwość wypowiedzenia się w sprawie, szczegółowe rozwiązania techniczno – budowlane rozstrzygnięte zostaną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.
W skardze na decyzję SKO skarżący zarzucili jej naruszenie art.6, 7, 77§1, 80, 107§3 k.p.a. poprzez wadliwe: rozpatrzenie materiału dowodowego, sporządzenie uzasadnienia oraz wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, art.61 ust.1 pkt 5 ustawy w związku z art.71 i 71a ust.1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz.414 z późn.zm.) oraz art.140 k.c. poprzez nieuwzględnienie przy orzekaniu braku pozwolenia na użytkowanie budynku, art.61 ust.1 pkt 1 w związku z art.1 ust.2 pkt 7 oraz art.6 ust.1 i 2 ustawy poprzez nieuwzględnienie, iż budynek, który ma być przedmiotem rozbudowy jest częściowo zlokalizowany na działce skarżących.
W ocenie skarżących wspomniane wyżej naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego spowodowały również naruszenie art.21 i art.64 Konstytucji RP. Uzasadniając zarzuty, skarżący podtrzymali twierdzenia prezentowane w postępowaniu odwoławczym, iż mający być przedmiotem rozbudowy budynek znajduje się częściowo na należącej do nich działce nr [...], natomiast sam budynek nie jest budynkiem mieszkalnym (czy też mieszkalno – gospodarczym), albowiem decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] stwierdzono nieważność decyzji Burmistrza Gminy W. [...] z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...], zezwalającej na użytkowanie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie inwestycji oraz utrzymującej tą decyzję w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r. nr [...]. Stwierdzenie nieważności obu tych decyzji powoduje, iż wszelkie zmiany dotyczące sposobu użytkowania budynku, tj. zmiany poczynione w jego gospodarczym charakterze są nielegalne.
Tym samym przedmiotowy budynek pozostaje budynkiem gospodarczym, nie zaś mieszkalnym. Organ odwoławczy poczynił zatem błędne ustalenia co do stanu faktycznego, wielokrotnie stwierdzając, iż w sprawie występuje budynek mieszkalny lub mieszkalno-gospodarczy.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").
Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art.7 i 77§1 k.p.a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.
Zgodnie z art.59 ust.1 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Zgodnie z art.3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz.1118) ilekroć w ustawie mowa jest o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.
W świetle powyższego rozbudowa budynku jest zmianą zagospodarowania terenu wymagającą ustalenia warunków zabudowy w trybie ustawy.
Zasadnie zatem wszczęto w niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku inwestorów o ustalenie warunków zabudowy była rozbudowa istniejącego na terenie inwestycji budynku mieszkalno – gospodarczego.
Z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, uwzględniającej żądanie inwestorów wynika, iż wspomniany budynek został wybudowany w latach trzydziestych XX wieku jako budynek o przeznaczeniu gospodarczym, natomiast w latach osiemdziesiątych został bez dopełnienia stosownych procedur zaadaptowany na cele mieszkalne. Zalegalizowanie tej adaptacji nastąpiło dopiero stosownymi decyzjami z roku 2000 i 2001 r.
W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, tj. pomiędzy wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej, a rozpatrzeniem odwołania od niej, stwierdzono nieważność pozwolenia na użytkowanie budynku, co nastąpiło decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. Okoliczność tę uznać należy za istotną w sprawie, jednakże nie została ona rozważona przez SKO, pomimo tego, iż w aktach postępowania odwoławczego znajduje się egzemplarz decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji stanowiącej pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego uznać należy za równoznaczne z utratą przez ten budynek mieszkalnego charakteru. Skutkiem powyższego jest to, iż nie można ustalić warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego w sytuacji, w której budynek ten statusu takiego już nie posiada. Ustalenie warunków zabudowy dla takiej inwestycji prowadziłoby bowiem do niezgodności stanu wynikającego z decyzji ze stanem rzeczywistym.
Podkreślić należy, iż co do zasady powyższe nie oznacza niedopuszczalności planowanej inwestycji, albowiem w ocenie Sądu obowiązujące przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie rozbudowywaniu budynku gospodarczego o część mieszkalną. Tym samym, w przypadku potwierdzenia, iż tak określona inwestycja nie naruszałaby wymogów ładu przestrzennego wskazanych w ustawie i rozporządzeniu należałoby przyjąć, iż ustalenie dla niej warunków zabudowy jest możliwe, z wyraźnym jednak zastrzeżeniem w treści decyzji, iż przedmiotem inwestycji jest rozbudowa budynku gospodarczego.
Odnośnie podniesionych w skardze kwestii o charakterze cywilnoprawnym (posadowienie części rozbudowywanego budynku na działce skarżących) podkreślić należy, iż nie podlegają one ocenie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W postępowaniu tym nie bada się bowiem tytułu prawnego inwestora do terenu inwestycji. Badanie takie ma miejsce dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.
W następstwie uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia SKO winien ponownie rozpatrzyć odwołanie skarżących od decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ winien ustalić, czy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. pozostaje w obrocie prawnym, a w razie potwierdzenia tej okoliczności, rozważyć możliwość zreformowania decyzji pierwszoinstancyjnej w części określającej przedmiot inwestycji.
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 lit.c, art.152 oraz art.200 p.p.s.a.