Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 35 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2010 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na dz. nr [...] we wsi J. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że odmowa uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika wprost ze wskazanych przepisów w podstawie prawnej postanowienia. Zgodnie z art. 35 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowane tą zmianą.
W pasie terenu przeznaczonego pod przyszłą budowę dróg o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem mogą być wznoszone tylko tymczasowe obiekty budowlane oraz urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi. Ich usunięcie w wypadku budowy drogi następuje na koszt właściciela, bez odszkodowania. Organ zaznaczył, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest na etapie przygotowywania projektu budowlanego drogi ekspresowej [...]. Natomiast działka nr [...] we wsi J., przeznaczona pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, koliduje z drogą ekspresową [...] na odcinku L. ([...]) – L. Jednocześnie wskazano, że budowa drogi ekspresowej [...] realizowana będzie zgodnie z przepisami "Ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych", znoszącej decyzję lokalizacyjną.
Przejęcie nieruchomości nastąpi na podstawie prawomocnej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Działki znajdujące się w liniach rozgraniczających inwestycji, staną się z mocy ustawy własnością Skarbu Państwa, a wysokość odszkodowania zostanie ustalona decyzją Wojewody [...]. Zdaniem organu, inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną znajduje się w zasięgu oddziaływania ponadnormatywnego hałasu. Organ wskazał, że w raporcie o oddziaływaniu na środowisko drogi ekspresowej [...] na odcinku L. (węzeł [...]) - L. ([...]) z uwzględnieniem obwodnicy J., wersja 04.2009, stanowiącym załącznik do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej dokonano analizy akustycznego oddziaływania drogi ekspresowej [...]. Z przeprowadzonych obliczeń wynika, że zasięg oddziaływania na odcinku J. – L. wynosi max 500 (po max 250m z każdej strony — zasięg izolinii w wartości poziomu hałasu 50 dB dla pory nocnej).
Działka nr [...] obręb J. znajduje się w zasięgu prognozowanego ponadnormatywnego hałasu pochodzącego od drogi ekspresowej [...], zarówno dla horyzontu czasowego 2012 i 2030 (zasięg izolinii 50dB w porze nocy).
Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł P. O. wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podniesiono, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji została oparta o bliżej nieokreślony plan oraz raport oddziaływania na środowisko dotyczące kolejnej koncepcji trasy [...]. Zdaniem skarżącego zgodnie z obecną wersją przebiegu trasy odległość planowanej zabudowy od skraju jezdni wynosi 100 - 150. Zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. odległość ta winna mieć min. 40 m. poza terenem zabudowy. Ponadto zarzucił, że uzasadnienie jest lakoniczne.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm. - dalej zwaną upzp), błędnie wskazaną w zaskarżonym postanowieniu jako ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym, ponadto z naruszeniem art. 7, 8, 19, 20, 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Z uwagi na to, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia pasa drogowego koniecznym jest sięgnięcie do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 j.t.). W art. 4 ust. 1 zdefiniowano pas drogowy jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.
W ocenie Sądu zestawienie powołanych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że chodzi tutaj o istniejący, a nie projektowy pas drogowy. Wobec tego stwierdzić należy, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad będzie uprawniony do uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp decyzji o warunkach zabudowy jedynie w sytuacji, gdy działka, na której planowana jest zabudowa przylega do pasa drogowego, którego GDDKiA jest zarządcą. Jak wynika natomiast z akt niniejszej sprawy planowana inwestycja ma się znajdować przy drodze powiatowej nr [...]. Zresztą załącznik nr 1 do projektu decyzji o warunkach zabudowy wprost wskazuje, że dostęp do działki skarżącego ma się odbywać z drogi powiatowej o nr [...]. Natomiast na działce skarżącego planowana jest dopiero budowa drogi ekspresowej [...].
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie może mieć zastosowanie art. 35 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jedynie wówczas, gdy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wykaże, że jest organem władnym do uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. Jak wynika bowiem z art. 35 ust. 3 tej ustawy zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.
W ocenie Sądu przepis ten należy rozumieć jako zmianę terenu przyległą do pasa drogowego - ale już istniejącego a nie dopiero projektowanego. Również organ uzgadniający nie wykazał, że istnieje plan zagospodarowania przestrzennego województwa, który przeznacza działkę skarżącego pod przyszłą budowę drogi i tym samym czy zastosowanie będzie miał art. 35 ust. 2 i 4 cyt. ustawy.
Należy także wskazać, że art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazuje jakie odległości muszą być zachowane przy sytuowaniu obiektów budowlanych przy drogach. W ocenie Sądu dyspozycja art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych normuje odległości, jakie muszą być zachowane między obiektem budowlanym, a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej, podczas budowy obiektu budowlanego.
Zdaniem Sądu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad winien był rozważyć, czy uzgodnienie projektu decyzji w niniejszej sprawie należy do jego właściwości (art. 19 i 20 Kpa). Jak już bowiem wskazano, że planowana inwestycja zlokalizowana będzie przy drodze powiatowej, zgodnie zaś z art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8, są dla dróg:
- 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;
- 2) wojewódzkich - zarząd województwa;
- 3) powiatowych - zarząd powiatu;
- 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Organ uzgadniający swoją właściwość wywiódł z tego, że działka nr [...] na której planowana jest inwestycja przeznaczona jest pod budowę planowanej trasy [...]. Jednakże zdaniem Sądu organ nie poczynił żadnych ustaleń, czy planowana przez skarżąca inwestycja będzie kolidowała z przyszłą trasą [...]. Skarżący wskazywał, że planuje zrealizować swoją inwestycję przy drodze nr [...], natomiast jak wynika z akt sprawy, planowana trasa [...] ma przebiegać w drugim końcu działki skarżącego. Stanowi to naruszenie art. 7, 77, 107 § 3 Kpa. Ponadto w ocenie Sądu organ orzekający w sprawie naruszył art. 19 i 20 Kpa, ponieważ wypowiedział się wiążąco w kwestii, która w ogóle nie należy do jego właściwości. Otóż GDDKiA odmawiając uzgodnienia przedmiotowej inwestycji wskazał wywiódł m.in., że "działka nr [...] obręb J. znajduje się w zasięgu prognozowanego ponadnormatywnego hałasu pochodzącego od drogi ekspresowej [...], zarówno dla horyzontu czasowego 2012 i 2030 (zasięg izolinii 50dB w porze nocy)". Natomiast kwestie dotyczące ewentualnego przekroczenia norm hałasu należą do właściwości inspekcji sanitarnej.
Wskazać także należy, że skarżący na rozprawie przed sądem przedłożył postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2011 r., którym pozytywnie uzgodniono projekt decyzji o warunkach zabudowy dla działki sąsiedniej - nr [...]. W ocenie Sądu takie działanie organu uzgadniającego niepołączone z rzetelnym zebraniem materiału dowodowego i przekonującym uzasadnieniem zajętego stanowiska wprost narusza art. 8 Kpa stanowiącym, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienia naruszały prawo w stopniu powodującym konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
W pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 200 i 205 cyt. ustawy.
Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku organy orzekające w sprawie zastosują się do wytycznych w nim zawartych.