Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 14 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1973/16

Uzasadnienie

1. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] (dalej również: "organ II instancji" lub "Wojewoda") z [...] czerwca 2016 r. Nr [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. rozpatrzył odwołanie Burmistrza Miasta i Gminy P. (zwanego "skarżącym" lub "Burmistrzem") od decyzji Starosty [...] (dalej również: "Starosta") Nr [...] z [...] grudnia 2015 r. ustalającej odszkodowanie na rzecz J. P. w wysokości 4.704,75 zł za udział 3/4 części w nieruchomości i na rzecz J. P. w wysokości 1.568,25 zł za udział 1/4 części w nieruchomości i odmawiającej powiększenia wysokości odszkodowania ustalonego o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości położonej w obrębie 0005 w m. P., stanowiącej działkę ewid. nr [...] o pow. 0,0011 ha w obrębie [...] w m. P. (dalej: "wywłaszczona Nieruchomość"), która zgodnie z decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] października 2013 r, zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy M. na odcinku ul. O. ([...]) - ul. R. oraz fragmentu ul. E. w m. P., z mocy prawa przeszła na własność Gminy P.. W wyniku rozpoznania ww. odwołania Minister utrzymał w mocy decyzję powołaną decyzję Wojewody [...].
2. II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku Gminy P., wydał decyzję Nr [...] z [...] października 2013 r. zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy M. na odcinku ul. O. ([...]) - ul. R. oraz fragmentu ul. E. w m. P. wraz z budową odwodnienia i kanalizacji deszczowej, przebudową i rozbudową sieci wodociągowej, rozbudową sieci kanalizacji sanitarnej, przebudową sieci gazowej średniego ciśnienia, przebudową sieci elektroenergetycznej, budową oświetlenia ulicznego, budową sygnalizacji świetlnej na skrzyżowaniu ul. M., R. i K. oraz przebudową urządzeń telekomunikacyjnych. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

II.2. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

II.3. Zawiadomieniem z [...] listopada 2014 r. Starosta [...] zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w m. P., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0011 ha. Zgodnie z księgą wieczystą nr KW [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Piasecznie J. P. i J. P. byli właścicielami wywłaszczonej Nieruchomości.

II.4. Starosta [...] decyzją Nr [...] z [...] listopada 2015 r. ustalił odszkodowanie na rzecz J. P. w wysokości 4.704,75 zł za udział 3/4 części w nieruchomości i na rzecz J. P. w wysokości 1.568,25 zł za udział 1/4 części w nieruchomości i odmawiającej powiększenia wysokości odszkodowania ustalonego o kwotę równą 5% wartości nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr [...] o pow. 11 m² w obrębie 0005 w m. P., która zgodnie z decyzją Starosty [...] z [...] października 2013 r. zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy M. na odcinku ul. O. ([...]) - ul. R. oraz fragmentu ul. E. w m. P., z mocy prawa przeszła na własność Gminy P. w wysokości 6.272 zł i odmawiającej powiększenia wysokości ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości, zobowiązując do jego wypłaty - Gminę P. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że pod przedmiotową inwestycję z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wydzielono działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 11 m² z obrębu [...] m. P.. Stosownie do art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031; dalej: "specustawa drogowa") wyżej opisana nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Gminy P. za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 ww. ustawy. Zgodnie z art. 12 ust. 4a i ust. 5 specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przepis art. 4 ust. 5 ww. ustawy stanowi, iż do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art.

18. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ww. ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016, poz. 2147 ze zm.; dalej "u.g.n."), ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Starosta wskazał, że w związku z powyższym [...] grudnia 2013 r. został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego D. S. operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 11 m², z obrębu [...], położoną w P., która z mocy prawa stała się własnością Gminy P.. Autor operatu – D. S. potwierdził aktualność wartości określonych w operacie do [...] grudnia 2015 r. Celem stworzenia stronom postępowania najpełniejszej możliwości zajęcia stanowiska, co do wyników postępowania dowodowego i zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ I instancji pismem z [...] lipca 2015 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze sporządzonym w przedmiotowej sprawie operatem szacunkowym oraz całością dokumentacji i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszenia uwag. Z akt sprawy wynika, iż J. P. i J. P. nie udokumentowali wydania nieruchomości inwestorowi w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, a zatem wysokość ustalonego odszkodowania nie podlegała powiększeniu o 5 % ustalonej kwoty. Poprzedni właściciele nieruchomości zaakceptowali ustalone odszkodowanie. Pismem z 3 lutego 2015 r. zastrzeżenia do prawidłowości sporządzonego operatu zgłosiła Gmina P., kwestionując m.in. przyjęte do porównań transakcje nieruchomościami. Zastrzeżenia zgłoszone do operatu Starosta [...] przekazał rzeczoznawcy w celu ustosunkowania się do nich. W odpowiedzi na zgłoszone uwagi do wyceny, pismem z [...] lutego 2015 r. D. S. udzielił wyjaśnień. Poinformował, że wartość nieruchomości została oszacowana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i odpowiada najbardziej prawdopodobnej cenie gruntu osiąganej w obrocie rynkowym nieruchomościami podobnymi. Stosownie do celu wyceny, którym jest oszacowanie wartości gruntu przyjęto jako bazę porównawczą transakcje gruntami niezabudowanymi spełniające kryteria podobieństwa wynikające z art. 4 ust. 16 u.g.n. Burmistrz Miasta i Gminy P. nie zgodził się z operatem wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego D. S., ani z wyjaśnieniami udzielonymi przez autora operatu, w związku z tym zlecił wykonanie kontroperatów, które załączył do akt sprawy. Stwierdził, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a nie o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do wycenianej nieruchomości - działki nr [...] w obrębie [...] m. P.. Biegły – D. S. przedstawił procedurę określenia wartości przedmiotowej nieruchomości i poinformował, że wycena przeprowadzona została zgodnie z obowiązującymi przepisami, a uzyskana wartość nieruchomości nie jest zawyżona. Wyjaśnił, że zbadał możliwość zastosowania zasady ogólnej zawartej w art. 130 u.g.n., (że wysokość odszkodowania odpowiada temu co traci wywłaszczony) nie uchybia "zasadzie korzyści" na rzecz wywłaszczonych zapisanej w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., z której wynika, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości spowodowanego wywłaszczeniem na drogę publiczną. W dniu 23 lipca 2015 r. organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której poprzedni właściciele zaakceptowali ustaloną wartość nieruchomości, przedstawicielka Gminy P. nie zgodziła się z zawyżoną jej zdaniem wartością ustaloną w operacie, kwestionując aktualność operatu. Rzeczoznawca wyjaśnił procedurę wyceny i stwierdził, że operat sporządzony jest zgodnie z przepisami prawa. Organ I instancji zawiadomieniem z [...] listopada 2015 r., na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z całością dokumentacji i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszenia uwag i zastrzeżeń w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Następnie wydał opisaną wyżej decyzję z [...] listopada 2015 r.

II.5. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Burmistrz Miasta i Gminy P., wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił niedokonanie przez organ poprawnej oceny formalnej operatu szacunkowego i nie przeprowadzenie wszechstronnej analizy w związku ze zgłoszoną rażąco wysoką stawką za 1 m2 gruntu.

II.6. Wojewoda [...] ww. decyzją z 1 czerwca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z [...] stycznia 2016 r. wystąpił do organu I instancji stosownie do art. 136 k.p.a. o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w celu potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego sporządzonego [...] grudnia 2013 r., którego aktualność została potwierdzona do [...] grudnia 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego – D. S. (okres ważności minął w dniu [...] grudnia 2015 r.). Autor operatu potwierdził jego aktualność do [...] czerwca 2016 r. pod warunkiem utrzymania się stabilności badanego rynku. Wojewoda wskazał, że określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm., dalej "rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości") zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 u.g.n. oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 u.g.n.).

W prowadzonym przed Starostą [...] postępowaniu został sporządzony operat szacunkowy z [...] grudnia 2013 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego D. S., którego aktualność potwierdzono do 13 czerwca 2016 r., po analizie którego organ I instancji uznał, iż został on wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość stanowiącą przedmiot mniejszego postępowania. Operat szacunkowy, jak każdy inny dowód w sprawie podlega ocenie organu administracji publicznej. Ocena ta nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ organ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak, zgodnie z art. 75 k.p.a., dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, badając czy został on sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, czy zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest spójny i logiczny – a w konsekwencji na podstawie art. 80 k.p.a. ocenić wartość dowodową sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Odnosząc się do, sporządzonego w toku postępowania odszkodowawczego, operatu szacunkowego, Wojewoda stwierdził, iż opracowanie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy formalne wskazane w par. 56 i 57 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. W trakcie analizy zapisów operatu nie stwierdzono ponadto istotnych wewnętrznych niespójności wyceny, ani błędów obliczeniowych. Działka miała wprawdzie przeznaczenie drogowe (symbol "2KDL"), jednak rzeczoznawca wykazał w operacie brak wystarczającej liczby przydatnych transakcji tego typu, dotyczących nieruchomości podobnych. Analizę rynku "drogowego" przeprowadzono w pkt. 5.2 operatu. Spośród zebranych i opisanych (w tabeli 1 na str.

9) nieruchomości drogowych odnotowanych na wyznaczonym rynku, większość została wyeliminowana, jako nie spełniająca warunku podobieństwa w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Dobór nieruchomości podobnych do wycenianej i ustalenie granic (obszaru) analizowanego rynku nieruchomości należy do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego. Powinnością biegłego jest natomiast wyjaśnienie w operacie przyjętych w tym zakresie założeń. W ocenie Wojewody, takie wyjaśnienie miało miejsce. Rzeczoznawca szczegółowo odpowiedział na wcześniejsze, podobne uwagi do operatów zgłoszone przez Gminę Miasto P.. W tym stanie rzeczy, do wyznaczenia wartości działki nr [...] przyjęto ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową ("11 MN/U"). Ostatecznie, oszacowano wartość przedmiotowej nieruchomości przy użyciu metody korygowania ceny średniej, uzyskując wynik jednostkowy rzędu 385 zł/m2. Wojewoda podkreślił, że nieprecyzyjny jest jedynie zapis na str. 24 (prawdopodobnie mylnie powielony z innego operatu), iż "wyznaczona wartość nie zawiera się między zanotowaną ceną jednostkową minimalną a maksymalną ze zbioru transakcji porównawczych...". Jest to omyłka pisarska, gdyż wynik na poziomie 385 zł/m2 niewątpliwie zawiera się w przedziale cen obiektów porównawczych, tj. 243-440 zł/m2 (vide: pkt. 7.2 Procedura szacowania). Powyższe stanowi jednak niespójność wewnętrzną operatu, bez wpływu na jego przydatność, gdyż odnosi się już do komentarza do oszacowanej wartości przedmiotowej działki. W tym stanie rzeczy Wojewoda uznał, że powyższa uwaga - wobec braku innych zastrzeżeń - jest do pominięcia, a przedmiotowy operat, jako aktualny, może obecnie służyć za przydatny i wiarygodny dowód o wartości nieruchomości w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy przeanalizował także kontroperaty wykonane na zlecenie skarżącego. Dołączone do odwołania kontroperaty dotyczą innych nieruchomości, nie mogą więc stanowić punktu odniesienia w trakcie analizy przydatności operatu D. S.. Nieprzydatny jest zwłaszcza operat dotyczący działki nr 24/1, gdyż znajduje się ona w całkiem innym obrębie ewidencyjnym m. P. - obrębie [...]. Jedynie kontroperat dotyczący tej samej nieruchomości i sporządzony dla analogicznego celu wyceny mógłby być brany pod uwagę jako pomocniczy dowód o wartości nieruchomości w niniejszym postępowaniu. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z [...] grudnia 2013 r., którego aktualność została potwierdzona do [...] czerwca 2016 r., zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz, że zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie.

III.1. Z powyższą decyzją Wojewody [...] nie zgodził się skarżący, który wniósł o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], a także zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. - naruszenie art. 7, art. 77, oraz art. 80 w zw. z art. 75 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego o załatwienia sprawy, a także przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, co wyrażało się daniem w całości wiary operatowi szacunkowego rzeczoznawcy, z pominięciem uwag skarżącego;
2. - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie wydanej decyzji, w szczególności nieodniesienie się przez organ do wszystkich twierdzeń skarżącego;
3. - naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Starosty Piaseczyńskiego, w sytuacji m. in. oparcia tej decyzji o wadliwy operat szacunkowy;
4. - naruszenie art. 151 ust. 1 i art. 153 ust 1 u.g.n., oraz naruszenie § 36 ust. 1 - 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości w szczególności poprzez dokonanie wyceny przedmiotowej nieruchomości bez uwzględnienia jej stanu, w tym również przeznaczenia na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, a także dokonanie wyceny na zlecenie organu prowadzącego postępowanie w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu właściwym dla nieruchomości przyległych, z pominięciem danych z transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, z dwukrotnym nadaniem wycenie klauzuli aktualności.

III.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

III.3. W piśmie z 8 marca 2017 r. skarżący uzupełnił zarzuty skargi, wskazując, że kwestionowana decyzja zapadła z naruszeniem art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., zgodnie z którym operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu jego ważności, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie to następuje przez umieszczenie przez rzeczoznawcę sporządzającego operat stosownej klauzuli w tymże operacie. Wykładnia literalna tych przepisów prowadzi do wniosku, że jeżeli operat nie zostanie wykorzystany przez 12 miesięcy traci ważność, chyba że rzeczoznawca dokona potwierdzenia jego aktualności. W przedmiotowej sprawie został sporządzony operat szacunkowy ż 15 grudnia 2013 roku, którego aktualność została przez rzeczoznawcę potwierdzona do dnia 14 grudnia 2015 roku, a zatem znacznie po upływie roku od jego wydania.

Co ważne, aktualizacja ta miała charakter warunkowy. W niniejszej sprawie, organy orzekały na podstawie operatu którego aktualność została dokonana w sposób nieprawidłowy. W sprawie, czynności potwierdzenia dokonane przez biegłego rzeczoznawcę nie zostały opatrzone datą, co również świadczy o przekroczeniu terminu na dokonanie tej czynności. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę na zasadach określonych w § 57 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości, tj. podpisuje go, zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego. Data sporządzenia klauzuli jest zatem elementem obligatoryjnym dla dokonania prawidłowej aktualizacji. Za niewystarczające uznać należy jedynie wskazanie terminu, do którego - według rzeczoznawcy - operat pozostanie aktualny, jeżeli nie zajdą istotne zmiany na rynku.

Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości potwierdzenia aktualności operatu "pod warunkiem", tym samym tego rodzaju zastrzeżenie uznać należy za bezpodstawne, a tak dokonaną czynność za nieskuteczną. Skarżący powołał się przy tym na wyroki WSA w Warszawie z 25 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1461/16, z 2 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1987/16, z 9 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1897/16, oraz z 9 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2882/16.

1. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W szczególności trafnie zarzucono zaskarżonej decyzji, że nie podjęto wystarczających działań celem wyjaśnienia, czy nie jest możliwe ustalenie wartości wywłaszczonej Nieruchomości w oparciu o transakcje dotyczące nieruchomości drogowych (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a). To uchybienie Wojewody miało ścisły związek m. in. z błędną wykładnią prawa materialnego, tj. kwestią, jaki rynek nieruchomości należy badać ustalając wartość nieruchomości przejętej pod inwestycję drogową (§ 36 ust. 1 – 4 rozporządzenia w sprawie wyceny w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a.). Otóż zdaniem Sądu biegły mógł dokonać wyceny według przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych (w niniejszej sprawie: pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową) dopiero w razie ustalenia, że brak jest na terenie całego Województwa [...] transakcji odnoszących się do podobnych nieruchomości przeznaczona pod inwestycję drogową, czyli na rynku regionalnym. Tymczasem biegły D. S. ograniczył swoją analizę do rynku lokalnego i to zawężonego do miasta P. w powiecie [...] – s. 7 – 10 operatu z 15 grudnia 2013 r.).

IV.2.1. Przechodząc do szczegółowego uzasadnienia konkluzji o wadliwości przedmiotowego operatu szacunkowego należy w pierwszej kolejności wskazać, że obowiązek wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie specustawy drogowej (art.

18) mieści w się w konstytucyjnej kategorii odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość gwarantowanego art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Owo słuszne odszkodowanie winno co do zasady być odszkodowaniem pełnym, czyli odpowiadającym wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości. Trybunał Konstytucyjny zwraca równocześnie jednak uwagę, że z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika bezwzględny obowiązek zapłaty odszkodowania pełnego. W powołanym przepisie jest bowiem mowa o "słusznym odszkodowaniu". Odszkodowanie to jest wypłacane kosztem całego społeczeństwa i w określonych warunkach dopuszczalne jest, aby było ono niższe niż wartość rynkowa nieruchomości (por. np. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2016 r. Kp 3/15, punkt 5.2.2 in fine). Konsekwentnie należy przyjąć, że "słuszne" odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie powinno przekraczać wartości rynkowej nieruchomości, może być natomiast niższe. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że chodzi tu o odpowiedzialność państwa za tzw. szkody legalne, a nie bezprawne działania organów władzy publicznej, zatem gwarancje pełnego odszkodowania z art. 77 ust. 1 Konstytucji nie znajdują zastosowania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2017 r., I OSK 399/15, CBOSA). W ocenie Sądu, przyjęcie odmiennych założeń mogłoby doprowadzić do bezpodstawnego wzbogacenia byłego właściciela kosztem ogółu społeczeństwa, co trudno pogodzić z zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Ustawa o gospodarce nieruchomościami realizuje zasadę pełnego odszkodowania. W szczególności w art. 134 ust. 1 u.g.n. przewidziano, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Z kolei w myśl art. 151 ust. 1 u.g.n., wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Jeżeli chodzi o czynniki decydujące o wartości rynkowej nieruchomości, to przy określaniu tej wartości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Należy dodać, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat winien uwzględnić w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). W przypadku nieruchomości nabywanych na mocy specustawy drogowej, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Szczegółowe zasady ustalania tego odszkodowania reguluje § 36 ust. 1 – 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W myśl § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Zgodnie z § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. W myśl zaś § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W świetle powyższych regulacji jest oczywiste, że biegły może dokonać wyceny nieruchomości na podstawie przeznaczenie nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych dopiero po stwierdzeniu, że nie jest możliwe określenie wartości nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym pod drogi przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Ustalenie w takim przypadku wartości nieruchomości według przeznaczania przeważającego wśród gruntów przyległych jest wyjątkiem od zasady ustalania odszkodowania według wartości rynkowej nieruchomości i musi być interpretowane w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Przy czym zawarte w § 36 ust. 4 Rozporządzenia odesłanie do m. in. § 36 ust. 2 należy rozumieć w ten sposób, że poszukiwanie podobnych transakcji drogowych winno objąć nie tylko rynek lokalny, ale i rynek regionalny. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że jako rynek lokalny należy co do zasady przyjąć teren powiatu, zaś jako rynek regionalny teren województwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2016 r., I OSK 2269/14 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2015 r., I OSK 1831/13, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Pogląd, że w świetle konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania (czyli zasady opartej m. in. na założeniu, że odszkodowanie nie powinno być wyższe niż wartość rynkowa nieruchomości) oraz treści § 36 ust. 1 -4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości biegły, przed dokonaniem wyceny na podstawie wartości nieruchomości według przeznaczania przeważającego wśród gruntów przyległych, winien najpierw zbadać transakcje nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym, a w razie ich braku także na rynku regionalnym, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził m. in. w wyrokach z dnia 27 stycznia 2017 r., I OSK 616/15 oraz z dnia 19 października 2016 r., I OSK 130/16 – CBOSA) i Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela wskazaną tam argumentację.

IV.2.2. W realiach niniejszej sprawy jest bezsporne, że wywłaszczona Nieruchomość o pow. 11 m² na dzień wydania decyzji z 30 października 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w planie miejscowym była przeznaczona pod drogę (2.KDL – zob. s. 4 operatu szacunkowego). Zatem takie przeznaczenie nieruchomości winno być do zasady przyjęte dla celów wyceny (§ 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny w zw. z art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n.). Przeznaczenie to determinowało również wartość rynkową wywłaszczonej Nieruchomości, skoro potencjalny nabywca przedmiotowej działki o pow. 11 m² mógłby ją zgodnie z prawem miejscowym przeznaczyć wyłącznie pod drogę. Jedynie wyjątkowo, gdyby na rynku lokalnym lub regionalnym nie stwierdzono wystarczającej ilości transakcji odpowiednimi nieruchomości drogowymi, możliwe byłoby ustalenie wartości wywłaszczonej Nieruchomości według ceny nieruchomości przyległych, czyli nieruchomości mieszkaniowych.

Biegły D. S. zaniechał w ogóle analizy rynku regionalnego, a nadto rynek lokalny błędnie zawęził do runku miasta P.. Już te uchybienia – niedostrzeżone przez Wojewodę - uzasadniały wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Uzupełniająco należy wskazać, że dołączonych do odwołania operatów szacunkowych sporządzonych w październiku 2015 r. wynika, że rzeczoznawca majątkowy W. K. zidentyfikował liczne transakcje nieruchomościami drogowymi z właściwego rynku regionalnego, które mogły posłużyć do dokonania wyceny gruntów położonych w P. i przeznaczonych w planie miejscowym na inwestycje drogowe.

IV.3. Odnosząc się do przedłożonych do odwołania dwóch wspomnianych wyżej operatów z października 2015 r. należy przyznać rację, że nie są one kontroperatami w ścisłym tego słowa znaczeniu, nie dotyczą one bowiem dokładnie tej samej działki, która była przedmiotem wyceny. Uszło jednak uwadze Wojewody, że operaty te, dotyczące nota bene również działek położonych w okolicy ul. M. w P., winny stanowić dla organu odwoławczego istotne źródło wątpliwości co do poprawności założeń przyjętych w operacie autorstwa D. S.. W tym znaczeniu całkowite pominięcie tych operatów w analizie przeprowadzonej przez Wojewodę stanowiło naruszenie art. 7, art. 8, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

IV.4. W ocenie Sądu, uzasadnione są również podniesione w piśmie skarżącej z dnia 8 marca 2017 r. zastrzeżenia co do prawidłowości klauzul aktualizacyjnych, którymi opatrzono operat autorstwa Dariusza Słodkowskiego z 15 grudnia 2013 r. Dotyczy to w szczególności warunkowości tej aktualizacji, a także braku daty na klauzuli (art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. w zw. z § 58 rozporządzenia w sprawie wyceny). Podstawową przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji były jednak opisane wyżej wady operatu związane z naruszeniem m. in. § 36 ust. 1-4 rozporządzenia w sprawie wyceny. Uzupełniająco należy zaznaczyć, że uchybienia formalne klauzuli aktualizacyjnej, w świetle zasady proporcjonalności i ekonomiki postępowania, mają co do zasady charakter wad naprawialnych i organ przed zakwestionowaniem operatu z tego powodu winien wezwać biegłego do skorygowania wad formalnych klauzuli. IV.5. Rozpoznając sprawę ponownie Starosta uwzględni sformułowane wyżej oceny prawne.

Starosta winien zlecić sporządzenie operatu szacunkowego innemu rzeczoznawcy majątkowemu, przy czym w zleceniu do biegłego Starosta winien poinformować rzeczoznawcę o wspominanych wyżej ocenach prawnych. Po sporządzeniu nowego operatu Starosta wyznaczy stronom odpowiedni termin na zgłoszenie ewentualnych uwag do tego operatu. W razie wpłynięcia takich uwag, Starosta zobowiąże rzeczoznawcę majątkowego do wnikliwego odniesienia się do zastrzeżeń stron. Ponadto, Starosta rozważy, czy w sprawie nie zajdą okoliczności uzasadniające przeprowadzenie rozprawy z udziałem biegłego (art. 89 § 2 k.p.a.). IV.6. Zakres postępowania dowodowego, które musi być ponownie przeprowadzone (tj. sporządzenie nowego operatu szacunkowego), uzasadnia uchylenie również decyzji organu I instancji (art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a.; por. np. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2016 r., I OSK 918/15).

IV.6. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej rozporządzeniem Ministra z dnia 3 października 2016 r.). Na koszty te składają się wpis (100 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (360 zł – w piśmie z 19 czerwca 2016 r. skarżąca określił wartość przedmiotu zaskarżenia na kwotę 804 zł). Ustalając wysokość wynagrodzenia radcy prawnego w niniejszej sprawie (scil. podstawę jej ustalenia) Sąd miał na uwadze uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., I OPS 1/16. Zgodnie z tą uchwałą, od skargi na decyzję o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie własności nieruchomości pobiera się wpis stosunkowy, o którym mowa w art. 231 p.p.s.a. Innymi słowy, w świetle tej uchwały sprawa niniejsza jest sprawą, w której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna.

1. V. Mają powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji