Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO w [...], Kolegium organ II instancji, organ odwoławczy, organ) w decyzji z [...] lipca 2020r., znak [...] działające na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 1 i art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U z 2018 r. poz. 570) po rozpatrzeniu odwołania M. F. i F. F., reprezentowanych przez adw. K. P., od decyzji Burmistrza [...] (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z [...] maja 2020 r., znak [...], o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza [...] nr [...]z [...] lutego 2019 r. znak [...], o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego, dwóch silosów o średnicy 4,0 m, budowie rampy przeładunkowej, na terenie działek nr ew. [...] i [...], położonej w miejscowości [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.
W piśmie z [...] listopada 2018 r. K.P. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] i działki nr [...] położonych w [...], z zamiarem realizacji zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym - budowa budynku inwentarskiego, dwóch silosów i budowa rampy przeładunkowej.
W decyzji nr [...] z [...] lutego 2019 r., Burmistrz orzekł o ustaleniu warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego, dwóch silosów o średnicy 4,0 m, budowie rampy przeładunkowej, na terenie działek nr ew. [...] i [...], położonej w miejscowości [...].
W piśmie z [...] kwietnia 2019 r., M. F. i F. F., reprezentowani przez adw. K. P., złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Burmistrza nr [...] z [...] lutego 2019 r. We wniosku wskazano na art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a.
W postanowieniu z [...] maja 2019 r. Burmistrz wznowił postępowanie zakończone decyzją Burmistrza [...] nr [...] z [...] lutego 2019 r.
W decyzji z [...] sierpnia 2019 r., Burmistrz orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza nr [...] z [...] lutego 2019 r., o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego, dwóch silosów o średnicy 4,0 m, budowie rampy przeładunkowej, na terenie działek nr ew. [...] i [...], położonych w miejscowości [...].
SKO w [...] w decyzji z [...] stycznia 2020 r., uchyliło w całości ww. decyzję z [...] sierpnia 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W decyzji z [...] maja 2020 r., Burmistrz orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza nr [...] z [...] lutego 2019 r., o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego, dwóch silosów o średnicy 4,0 m, budowie rampy przeładunkowej, na terenie działek nr ew. [...] i [...], położonej w miejscowości [...].
Odwołanie od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, wniosła M.F. i F. F., reprezentowani przez adw. K. P., zarzucając naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędną odmowę uchylenia decyzji pomimo tego, że odwołujący się bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, nie zawiadomiono ich o prowadzonym postępowaniu, ani nie doręczono decyzji. Zarzucono także naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. przez błędną odmowę uchylenia decyzji, podczas gdy ze względu na zakres oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w powiązaniu ze skumulowanym oddziaływaniem innego planowanego przedsięwzięcia znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie, konieczne było uzyskanie stanowiska innego organu, tj. oceny oddziaływania na środowisko.
Podniesiono także błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że odwołującym nie służy przymiot strony, podczas gdy prowadzone postępowanie dotyczy ich interesu prawnego, bowiem ich nieruchomość doznaje ograniczenia w zagospodarowaniu oraz skutki negatywnego oddziaływania inwestycji. Wskazano na błędne ustalenie faktyczne, że planowane inwestycje na dz. [...] i [...] oraz na dz. [...] nie są ze sobą powiązane, powodując skumulowane oddziaływanie, podczas gdy są one powiązane technologicznie, prowadząc do powstania skumulowanego oddziaływania na środowisko na wskazanym obszarze, a przedsięwzięcia te mogą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
W uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2020 r. SKO w [...] wskazało, że w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, iż rzeczywiście wnioskodawcom wznowienia przysługuje interes prawny w sprawie, z której wynikałby ich status jako strony. W tym zakresie Kolegium stwierdziło, że nie można stwierdzić aby istniała podstawa prawna, z której w niniejszej sprawie można by wywieść bezpośredni interes prawny wnioskodawców.
Według organu odwoławczego, przepisy z zakresu oceny oddziaływania na środowisku nie przewidują aby dla planowanej inwestycji koniecznym było dokonanie oceny oddziaływania na środowisko, jako, że przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
W ocenie SKO w [...], słusznie wskazał organ I instancji, że planowana inwestycja, tak jak i nieruchomości wnioskodawców, stanowią nieruchomości rolne, tak więc ich przeznaczenie zakłada prowadzenie na niej różnego rodzaju działalności rolniczej, w tych chów zwierząt. Jest to działanie normalne w warunkach lokalnych i ze swej istoty nie powoduje wpływu ponad miarę na sąsiednie nieruchomości, na których może być prowadzona działalność takiego samego rodzaju. Według organu II instancji, wskazane przepisy k.c. oraz przepisy z zakresu ocen oddziaływania na środowisko, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie dają podstaw do uznania, że wynika z nich interes prawnych wnioskodawców. Skala oddziaływania planowanej inwestycji nie powoduje z założenia naruszenia interesów wnioskodawców, zwłaszcza, że ich nieruchomość nie jest położona bezpośrednio przy terenie inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego, kwestia czy zrealizowana inwestycja będzie jednak wpływała na nieruchomość wnioskodawców jest sprawą potencjalną.
Gdyby taka okoliczność zaszła istnieją mechanizmy weryfikacji stanu wpływu na środowisko i usuwania nadmiernej w nie ingerencji. Jednak ten potencjalny, możliwy do zaistnienia stan w przyszłości, wynikający z działalności już zrealizowanej inwestycji, świadczy jedynie o interesie faktycznym wnioskodawców w niniejszej sprawie.
W skardze M. F. i F. F. zaskarżyli w całości decyzję SKO w [...] z [...] lipca 2020 r., zarzucając:
- 1. naruszenie przepisu art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędną odmowę uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza nr [...] z [...] lutego 2019 r., podczas gdy decyzja ta została wydana pomimo tego, iż strona, tj. M.i F. F. bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, nie zawiadomiono ich o prowadzeniu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy ani nie doręczono im tej decyzji;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 7, 77. § 1, 80 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i błędne ustalenia faktyczne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia polegające na przyjęciu, iż M. i F. F. nie służy przymiot strony w niniejszym postępowaniu, podczas gdy prowadzone postępowanie dotyczy ich interesu prawnego, bowiem nie tylko nieruchomości graniczące bezpośrednio z nieruchomościami, na których są planowane inwestycje doznają ograniczenia w ich zagospodarowaniu oraz skutków negatywnego oddziaływania inwestycji, ale także nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomość stanowiącą własność M. i F.F.;
- 3. naruszenie przepisu art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. przez błędną odmowę uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z [...] lutego 2019 r., podczas gdy decyzja ta została wydana pomimo tego, że ze względu na zakres oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w powiązaniu ze skumulowanym oddziaływaniem innego planowanego przedsięwzięcia znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie konieczne było uzyskanie stanowiska innego organu, tj. oceny oddziaływania na środowisko;
- 4. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że planowane inwestycje polegające na budowie budynku inwentarskiego, dwóch silosów o średnicy 4,0 m, budowie rampy przeładunkowej lokalizowane na dz. [...] i [...] oraz na dz. o nr [...] położonych w miejscowości [...] nie są ze sobą powiązane powodując skumulowane oddziaływanie, podczas gdy faktycznie inwestycje te są ze sobą powiązane technologicznie, prowadzą do powstania skumulowanego oddziaływania na środowisko na wskazanym obszarze, co w konsekwencji prowadzi do uznania, że przedsięwzięcia te mogą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
W skardze, wniesiono o uchylenie decyzji SKO w [...] z [...] lipca 2020 r. oraz "poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] nr [...] o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza Miasta [...] z [...] lutego 2019 r. w całości".
W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy zarówno I jak i II instancji błędnie oceniają, że przedsięwzięcia planowane na terenie nieruchomości stanowiącej działkę o nr [...] i [...] oraz na terenie nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o nr [...] wobec braku technologicznego powiązania nie podlegają ocenie jako przedsięwzięcie o skumulowanym oddziaływaniu. Inwestorzy obu inwestycji w żaden sposób nie wykazali, że ich inwestycje są niezależnymi od siebie inwestycjami. Podczas gdy, ze skumulowanym oddziaływaniem mamy do czynienia zawsze wtedy gdy, ze względu na rodzaj, cechy i skalę możliwego oddziaływania wynikające z powiązań z innymi przedsięwzięciami, dochodzi do kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć.
Wobec tego, niewątpliwie oceny przedsięwzięcia planowanego na terenie nieruchomości stanowiącej działkę o nr [...] i [...] należy dokonywać przy uwzględnieniu cech i skali oddziaływania przedsięwzięcia planowanego na terenie nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o nr [...]. Według skarżących, krąg stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy określany jest na podstawie art. 28 k.p.a.
W świetle okoliczności niniejszej sprawy skarżący uważają, że spełnili warunek posiadania interesu prawnego dającego legitymacje do bycia stroną w postępowaniu ze względu na zakres oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zgodna z wnioskiem decyzja o warunkach zabudowy dotycząca nieruchomości mogłaby wpłynąć na sposób wykonywania prawa własności, np. ograniczenie sposobu jej wykorzystywania, czy też jej rozporządzaniem.
W związku z powyższym, organ właściwy w sprawie wydania decyzji ma obowiązek każdorazowo zbadać jaki jest rodzaj inwestycji, jej rozmiar oraz stopień i zakres oddziaływania inwestycji, co pozwala na ustalenie kręgu osób, których interesu prawnego postępowanie dotyczy, tj. jego stron. Według skarżących, planowana inwestycja spowoduje na terenie nieruchomości M. i F. F. m. in. zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu czy też naruszenie warunków gruntowych także obniżenie wartości nieruchomości i pogorszenie warunków życia, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny jego interesu prawnego do występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze strony. W ocenie skarżących, oddziaływanie wyżej opisanej inwestycji niewątpliwie wykracza poza teren, na którym zlokalizowane jest przedsięwzięcie i nie zamyka się w granicach tego terenu.
Zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie uwzględniając planowane inwestycje oraz postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na ternie działek o nr [...] jak i [...] i [...], należało ustalić, że dochodzi do skumulowanego oddziaływania na środowisko. Łącznie, oba planowane przedsięwzięcia obejmują chów lub hodowle zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 80 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Bowiem, są to inwestycje tego samego rodzaju, znajdują się na terenie położonym w pobliżu względem siebie, dochodzi do skumulowanego oddziaływania na środowisko, m.in. w zakresie hałasu, odoru, odprowadzania odpadów, a zasięg inwestycji wykracza poza granice terenu inwestycji. Tym bardziej, organ winien wziąć pod uwagę okoliczności, iż w pobliżu planowanej inwestycji znajduje się ujęcie wód zaopatrujące w wodę mieszkańców gminy. Według skarżących, mając na uwadze treść § 3 pkt. 102 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, należało uznać planowane inwestycje jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co skutkuje koniecznością uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w sposób mający wpływ na wynik sprawy i z tego powodu nie mogą się ostać.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego (uchylić) akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, iż doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
Kontroli legalności w niniejszym postępowaniu poddano decyzję SKO w [...] z [...] lipca 2020 r., znak [...] którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] maja 2020 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza [...] nr [...] z [...] lutego 2019 r. znak [...], o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego, dwóch silosów o średnicy 4,0 m, budowie rampy przeładunkowej, na terenie działek nr ew. [...] i [...], położonej w miejscowości [...].
W pierwszej kolejności należy podnieść, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek wniesienia podania skarżących o wznowienie postępowania, czyli w jednym z tzw. trybów nadzwyczajnych. We wniosku skarżących wskazano na art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. Dla trybów tych charakterystyczne jest przede wszystkim to, że ich przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, według określonych w prawie kryteriów, ale zbadanie prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym (por. np. B. Adamiak, Koncepcja nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, AUWr 1985, Prawo CXII, s. 92).
Organy rozpoznające wniosek o wznowienie postępowania uznały, że skarżący nie legitymują się interesem prawnym umożliwiającym im kwestionowanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej, albowiem planowana inwestycja nie wpływa na sferę ich uprawnień, a przynajmniej skarżący nie wskazali przepisów prawa materialnego, które ten wpływ kształtowałyby.
Wskazać należy, że kwestionowane decyzje wydane zostały w toku postępowania nadzwyczajnego, którego celem jest umożliwienie podmiotom materialnie uprawnionym poddanie weryfikacji decyzji ostatecznie rozstrzygającej o uprawnieniach i obowiązkach. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jest przepis art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 6, art. 150 i 149 § 2 k.p.a.
Decyzję tego rodzaju organ uprawniony jest podjąć, gdy dojdzie do wniosku, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania. Wówczas nie przechodzi do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, nie może bowiem nawet w przypadku, gdy stwierdzi innego rodzaju wadliwość decyzji, uchylić decyzji w tym trybie. Organy odmówiły uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej uznając, że nie zachodzi przesłanka pozbawienia skarżących udziału w postępowaniu, gdyż brak jest po ich stronie interesu prawnego, który udział ten uzasadniałby.
W związku z tym, że postępowanie w sprawie wznowienia miało dotyczyć decyzji o warunkach zabudowy (zabudowa zagrodowa) zasadniczym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zagadnienie istnienia legitymacji do wznowienia postępowania i żądania merytorycznej weryfikacji decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przez skarżących.
Zagadnienie dotyczące tego, kto jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy wywoływało wątpliwości w orzecznictwie i w związku z tym doszło do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, w której wyjaśniono, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek (uchwała z 25 września 1995 r. w sprawie o sygn. akt VI SA 13/95, opublikowana w ONSA nr 4 z 1995 r., poz. 154). W uzasadnieniu tej uchwały NSA m.in. stwierdził, że "(...) z istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że określa ona w sposób wiążący m.in. dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji, a więc także inwestycji uciążliwej, obniżającej wartość nieruchomości, nie mówiąc o szerszym oddziaływaniu na degradację nieruchomości i środowiska. Wiążący charakter tej decyzji jest oczywisty, o czym stanowi nie tylko art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz między innymi art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (...), nakazujący organowi nadzoru budowlanego badanie zgodności projektu zagospodarowania działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy.
Jeśli tak, to decyzja o warunkach zabudowy niewątpliwie wkracza w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości, a w każdym razie może wykraczać w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie przeczy temu art. 46 ust. 2 ustawy, stwierdzający, że decyzja o warunkach zabudowy «nie narusza prawa własności». Istotnie bowiem, decyzja taka nie narusza prawa własności, lecz może wpłynąć na sposób wykonywania własności przez zlokalizowanie na nieruchomości konkretnej inwestycji. Rozróżnienia zatem wymaga pojęcie prawa własności w znaczeniu jego przeniesienia, zbycia, zmiany itp. oraz pojęcie wykonywania prawa własności (a więc sposobu użytkowania), w tę ostatnią zaś sferę wkracza bez wątpienia decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. (...) Zawodne jednak byłoby poszukiwanie odpowiedzi wyłącznie twierdzącej, bez żadnych wyjątków.
Należy bowiem przypomnieć, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawsze, wbrew swej nazwie, będzie określała zabudowę. Może się bowiem ograniczyć do zmiany zagospodarowania terenu bez jego zabudowy (art. 39 ustawy). W art. 39 ustawy chodzi również o zmianę sposobu wykorzystania nieruchomości, która nosi pewne cechy trwałości, lecz bez realizacji obiektów budowlanych. W tego rodzaju stanach faktycznych zmiana zagospodarowania terenu może nie wpływać na sferę interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości, a wówczas brak byłoby po jego stronie przesłanek przewidzianych w art. 28 k.p.a. Również nie każda budowa (np. budowa obiektów małej architektury) będzie rodziła uprawnienie uczestniczenia w postępowaniu właściciela sąsiedniej nieruchomości.
Tym samym, po przesądzeniu zasady dopuszczalności udziału właściciela sąsiedniej nieruchomości w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w konkretnych okolicznościach sprawy rozumianej ad casum kryterium oceny będzie wykazanie przesłanek z art. 28 k.p.a. Wydaje się więc, że nie jest możliwe nawet przykładowe wyliczenie kategorii spraw, w których właściciel sąsiedniej nieruchomości zawsze będzie uczestniczył w sprawie. Być może, do kategorii takich spraw należałoby zaliczyć inwestycje o szczególnej uciążliwości lub które wpływają na uciążliwość w środowisku naturalnym. Jednakże i wówczas nie sposób wykluczyć, że owo oddziaływanie nie będzie wykraczać poza nieruchomość, na której wznoszony jest obiekt, a wtedy trudno byłoby poszukiwać uzasadnienia lub przesłanek z art. 28 k.p.a. po stronie właściciela sąsiedniej nieruchomości. Oznacza to, że przymiot strony i wystąpienie przesłanek z art. 28 k.p.a. właściciel sąsiedniej nieruchomości może wykazywać w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach sprawy, z wszystkimi tego konsekwencjami".
Ten kierunek wykładni utrzymany został również w uchwale składu 7 sędziów NSA z 28 maja 2001 r., sygn. akt OPS 1/01, ONSA 2001, nr 4, poz. 146. Sformułowany pod rządami uchylonej ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym kierunek wykładni zachowuje swoją aktualność również obecnie, gdy obowiązuje ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem NSA, "W ogólności art. 28 k.p.a. nie zawęża badania interesu prawnego lub obowiązku do przepisów prawa administracyjnego. W tym miejscu wskazania wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie kwestionowano możliwości powiązania treści normy prawnej wynikającej z art. 28 k.p.a. z przepisami prawa cywilnego, w tym dotyczących prawa własności (art. 140 k.c.), celem wykazania istnienia interesu prawnego lub obowiązku uzasadniającego przyznanie danemu podmiotowi przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym.
W myśl art. 28 k.p.a. interes prawny powinien być oparty na normie prawa materialnego, z której wynikają dla jednostki określone uprawnienia lub obowiązki, przy czym nie musi to być wyłącznie przepis prawa publicznego, lecz także przepis prawa cywilnego lub innych gałęzi prawa (por. uchwała NSA z 11 października 1999 r. OPS 11/99, ONSA 2000, Nr 1, poz. 6; uchwała NSA z 28 maja 2001 r. OPS 1/01, ONSA 2001, Nr 4, poz. 146; wyroki NSA z 11 kwietnia 2018 r. II OSK 1007/17; wyrok NSA z 5 stycznia 2018 r. I OSK 607/16)". (zob. wyrok NSA 24 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 469/17, LEX nr 2627645).
Z powyższego wynika, że uznanie za stronę postępowania w sprawie dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy właściciela nieruchomości sąsiedniej nie sprowadza się do prostego sprawdzenia sąsiedztwa. Konieczna jest także ocena ewentualnego oddziaływania planowanej inwestycji na sferę praw właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości sąsiedniej. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że krąg stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy co do zasady jest wyznaczany na podstawie ogólnej reguły ustanowionej w art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Reguła ta bazuje na przesłance interesu prawnego pojmowanego jako konkretny, indywidualny, aktualny, realny związek sytuacji prawnej danego podmiotu z treścią regulacji materialnoprawnej lub procesowej podlegającej konkretyzacji w danej sprawie administracyjnej.
W przypadku sprawy o ustalenie warunków zabudowy krąg stron (podmiotów posiadających interes prawny) musi być ustalany z uwzględnieniem jej charakteru, który jest ściśle związany z określonym obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji. Określając krąg podmiotów posiadających status strony w wymienionym postępowaniu nie można pominąć art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (por. wyrok NSA z 17 września 2014 r., II OSK 1261/13, LEX nr 1664409).
Sąd orzekający w tym składzie podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, według którego stronami postępowania w sprawach warunków zabudowy mogą być, niezależnie od inwestora, właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji oraz właściciele działek, którzy nie sąsiadują bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, których sytuacja prawna (zespół praw i obowiązków) może zostać dotknięta przez planowaną inwestycję lub jej skutki. O istnieniu interesu prawnego tych ostatnich podmiotów przesądza zatem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r., II OSK 1809/12; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., II OSK 135/11; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., II OSK 2105/10; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2001 r., IV SA 594/99, LEX nr 54166 oraz wyrok NSA z dnia 8 września 2004 r., OSK 394/04, LEX nr 160631).
O istnieniu interesu prawnego danego podmiotu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy decydują zatem z jednej strony (w sferze faktycznej) charakter, cechy i skutki planowanej inwestycji (w tym rodzaj, stopień i zakres możliwych uciążliwości) dla całego obszaru potencjalnego jej oddziaływania, z drugiej zaś strony (w sferze normatywnej) - treść przepisów prawa materialnego, które ze względu na zasadnicze parametry planowanej inwestycji i terytorialny zasięg jej oddziaływania mogą i powinny mieć zastosowanie w sprawie.
W tym kontekście należy zwrócić uwagę na treść przepisu art. 140 k.c. określający treść prawa własności, który może być źródłem interesu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto zgodnie z art. 144 k.c., właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W piśmiennictwie wskazuje się, że "Artykułu 144 k.c. nie można wyrywać z kontekstu norm, w jakim się znajduje. Dotyczą one treści i wykonywania własności, a prawa i obowiązki są formułowane z punktu widzenia wykonującego swoje prawo właściciela. Ogół przepisów prawa sąsiedzkiego ma na celu określenie kompromisu między interesami właścicieli, uwzględniając ich zachowanie, a nie skutki tych zachowań (zjawiska wtórnego) (...).
W art. 144 k.c. chodzi więc o coś więcej niż tylko o «miarę skutku». Przepis ten ma widoczne zadania prewencyjne. Gdy oceniamy np. hałas jako nadmierny, to nie rzadko bierzemy pod uwagę skutki, jakie on wywołuje, ale znacznie częściej dokonujemy oceny, mając na względzie tylko samo działanie". (zob. W.J. Katner, Ochrona własności nieruchomości przez naruszeniami pośrednimi, Warszawa 1982, s. 73).
Z pola widzenia nie można również stracić przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), zwanego dalej: rozporządzeniem, określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Z rozporządzenia wynikają bowiem uwarunkowania, w jakich realizacja planowej inwestycji będzie możliwa, również w aspekcie jej oddziaływania na tereny sąsiednie. Przyjmuje się, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z tego przepisu do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania.
Ustalenie to będzie bowiem miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej, ale zarówno w wąskim, jak i szerokim rozumieniu tego terminu. Oddziaływanie bowiem może zamykać się w granicach działki zainwestowanej, ale może również obejmować bezpośrednie, jak i niebezpośrednie sąsiedztwo. Przepis art. 28 k.p.a. sprzeciwia się eliminowaniu uprawnień właściciela działki nie sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji. Zaakcentować przy tym należy, że orzecznictwo wskazuje na konieczność szerokiego rozumienia terminu działki sąsiedniej, a więc rozszerzenia katalogu stron tego postępowania, stwierdzając m.in. że uprawnienie do bycia stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy nie jest sztywno i bezwzględnie zastrzeżone wyłącznie dla właścicieli (użytkowników wieczystych) działek graniczących z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 1732/07, LEX nr 515123).
Zgodzić należy się ze skarżącymi, że organy zarówno I jak i II instancji błędnie oceniły, że inwestycje planowane na terenie nieruchomości stanowiące działkę o nr ew. [...] i [...] oraz na terenie nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...] wobec braku technologicznego powiązania nie podlegają ocenie jako inwestycja o skumulowanym oddziaływaniu. Skutku w postaci skumulowanego oddziaływania dwóch i więcej inwestycji na nieruchomości sąsiednie nie eliminuje to, że inwestycje te są niezależne od siebie, realizowane przez różne podmioty oraz, że nie są ze sobą powiązane technologicznie, funkcjonalnie czy własnościowo. Skumulowane oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie wynika przede wszystkim z ilości i wielkości źródeł emisji. Organ oceniając wielkość oddziaływania na nieruchomości sąsiednie powinien kierować się treścią art. 141 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm., dalej: p.o.ś.).
Zgodnie z treścią tego przepisu, oddziaływanie instalacji lub urządzenia nie powinno powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. W piśmiennictwie wskazuje się, że art. 141 ust. 2 adresowany jest do wszystkich podmiotów eksploatujących instalacje lub urządzenia. Powiązanie tego zakazu w jednej jednostce redakcyjnej z zakazem określonym w art. 141 ust. 1 p.o.ś., według którego eksploatacja instalacji lub urządzenia nie powinna powodować przekroczenia standardów emisyjnych oznacza, że przyjętą kolejność przepisów należałoby interpretować w ten sposób, że "nawet dotrzymywanie standardów emisyjnych nie dozwala na powodowanie emisją skutków określonych w ust. 1" (zob. M. Górski, (w:) Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2014 r., s. 461). Stan środowiska to określona przez jakość elementów przyrodniczych i standardy jakości środowiska sytuacja, w której środowisko znajduje się w danym czasie.
Źródłem informacji o stanie środowiska jest państwowy monitoring środowiska. Celem ustawowym wynikającym z art. 141 ust. 1 i 2 p.o.ś. jest przeciwdziałanie niekorzystnym zmianom stanu środowiska w postaci pogorszenia tego stanu w znacznych rozmiarach lub spowodowania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi (por. wyrok NSA z 25 września 2018 r., sygn. II OSK 113/18, LEX nr 2565951). Zgodnie z art. 6 p.o.ś., orzekające w sprawie organy miały obowiązek ocenić możliwość wystąpienia skumulowanego oddziaływania niezależnie od braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie wyłącza obowiązku badania oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i w konsekwencji stosowania przepisów p.o.ś. oraz innych ustaw z zakresu ochrony środowiska. Obowiązek ten nabiera szczególnego znaczenia w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej.
W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego "Jedynym wymogiem jaki można wywieść z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wymóg, by grunty wchodzące w skład gospodarstwa znajdowały się na terenie tej samej gminy". (zob. wyrok NSA z 22 maja 2020 r., sygn. II OSK 3184/19, LEX nr 3030375). Przesłanka zakwalifikowania działki jako zabudowy zagrodowej określona w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie oznacza, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej wyłączone jest stosowanie przepisów dotyczących ochrony środowiska regulujących zakres oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Zagadnienie to ma szczególne znaczenie, gdy w ramach zabudowy zagrodowej mają powstać budynki inwentarskie przeznaczone do produkcji rolniczej na dużą skalę.
Skarżący w toku postępowania oraz w skardze podnosili, że łącznie, oba planowane przedsięwzięcia obejmują chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 80 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Są to inwestycje tego samego rodzaju, znajdują się na terenie położonym w pobliżu względem siebie i w ten sposób zdaniem skarżących dochodzi do skumulowanego oddziaływania na środowisko, m. in. w zakresie hałasu, odoru, odprowadzania odpadów, a zasięg inwestycji wykracza poza granice terenu inwestycji.
Zwrócić przy tym również należy uwagę, że ochronę właścicielowi nieruchomości sąsiedniej zapewniają ponadto przepisy art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., co jednocześnie nie oznacza, że organy ustalające warunki zabudowy i udzielające ochrony właścicielom nieruchomości sąsiednich wkraczają w kompetencję organów architektoniczno – budowlanych rozstrzygających o pozwoleniu na budowę.
Weryfikując w świetle powyższego interes prawny skarżących w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na działkach nr [...] i [...] w miejscowości [...] gm. [...], zlokalizowanych w sąsiedztwie nieruchomości należącej do skarżących, organ winien był uwzględnić charakter planowanej inwestycji, jej rozmiary oraz rodzaje oddziaływań. Okoliczność, że planowana inwestycja będzie realizowana jako zabudowa zagrodowa nie likwiduje ewentualnego wpływu, jaki planowana zabudowa zagrodowa może wywrzeć na nieruchomość skarżących. Na marginesie należy zaznaczyć, że orzekające w sprawie organy nie oceniły wystąpienia w niniejszej sprawie podstawowej przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. obejmującej ustalenie, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.
Orzekające w sprawie organy odmawiając skarżącym statusu strony postępowania błędnie uznały, że nie miały obowiązku uwzględnienia powiązania planowanej inwestycji na terenie działek nr ew. [...] i [...] z innymi przedsięwzięciami w szczególności z planowaną inwestycją na działce sąsiedniej z nieruchomością inwestycyjną polegającą na budowie budynku inwentarskiego dwóch silosów o średnicy 4,0 m, budowie rampy przeładunkowej, na terenie działki nr ew. [...] położonej w miejscowości [...].
Uznania przymiotu strony w postępowaniu, którego przedmiotem są warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej, innych podmiotów niż tylko właściciele lub wieczyści użytkownicy nieruchomości sąsiednich należało w niniejszej sprawie dokonać ad casum w szczególnych okolicznościach sprawy, uwzględniających zwłaszcza powiązania planowanej inwestycji na terenie działek nr ew. [...] i [...] z innymi przedsięwzięciami w szczególności z planowaną inwestycją na działce nr ew. [...] sąsiedniej z nieruchomością inwestycyjną polegającą na budowie budynku inwentarskiego dwóch silosów o średnicy 4,0 m, budowie rampy przeładunkowej, na terenie działki nr ew. [...] położonej w miejscowości [...].
Bez wątpienia wielkość i obszar oddziaływania jednej inwestycji zwiększa się jeżeli w bliskiej odległości (na działkach sąsiednich) powstaje druga tożsama rodzajowo inwestycja. Dochodzi w ten sposób do kumulowania się różnych oddziaływań dwóch pojedynczych inwestycji. Niezależnie od tego, że od strony formalnoprawnej stanowią one odrębne inwestycje, to jednak zwiększa się zakres ich oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Bez znaczenia na łączny (skumulowany) zakres oddziaływania jednej i następnych inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest to, że ich inwestorzy wykazali, że inwestycje są niezależnymi od siebie przedsięwzięciami gospodarczymi oraz to, że inwestorzy są oddzielnymi podmiotami gospodarczymi – rolnikami, prowadzącymi działalność rolniczą zgodnie z numerem identyfikacyjnym gospodarstwa.
Przy inwestycjach z zakresu dużych ferm hodowlanych (kurników, chlewni, itd.) realizowanych w zabudowie zagrodowej szczególne istotne znaczenie ma także kwestia ewentualnej uciążliwości odorowej tych obiektów. Zasięg takiej uciążliwości musi być zatem zbadany w każdej takiej sprawie. Dotyczy to również w ocenie Sądu orzekającego w tym składzie zabudowy zagrodowej. Okolicznością bezspornie utrudniającą badanie ww. uciążliwości jest brak w obowiązującym systemie prawa norm określających dopuszczalne wartości odorów, w tym w szczególności odorów emitowanych przez fermy hodowlane (brak norm odorowych). Ww. stan normatywny bynajmniej nie zwalania organów orzekających w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z obowiązku dokładnego wyjaśnienia, czy ryzyko wystąpienia ww. uciążliwości odorowej wystąpi w danej sprawie i w jaki sposób uciążliwości tej można zapobiec. Brak regulacji odorowych wprawdzie utrudnia dokonywanie koniecznych ustaleń faktycznych, ale w żadnym razie ich nie uniemożliwia, w szczególności przy wykorzystaniu wiadomości specjalnych.
W sytuacji, w której inwestycje z zakresu ferm hodowlanych nie należą do przedsięwzięć co do istoty nowatorskich, eksperymentalnych, a przeciwnie do przedsięwzięć realizowanych i funkcjonujących co najmniej od kilkudziesięciu lat, to w oczywisty sposób różne aspekty tego funkcjonowania, w tym powodowanie uciążliwości odorowych (w tym w szczególności typowy zasięg terytorialny takich uciążliwości, jak też co najmniej szacunkowa skala natężenia takiej uciążliwości) są bez wątpienia znane osobom posiadającym odpowiednią wiedzę w tym zakresie.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie wyraża tym samym pogląd, iż wykazanie w toku postępowania administracyjnego, iż w świetle specjalistycznej wiedzy odorowa uciążliwość danej inwestycji oddziaływałaby w sposób zbyt daleko idący na bliskie sąsiedztwo upoważnia organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy w zabudowie zagrodowej do odmowy wydania takiej decyzji.
W piśmiennictwie wskazuje się, że "Emisja odorów, choć zazwyczaj nie stanowi zagrożenia dla zdrowia ludzi ani też dla środowiska, jest jednak bardzo uciążliwa. Nawet niewielkie stężenia niektórych substancji odorotwórczych są wyczuwalne przez nasz zmysł węchu i odbierane przez organizm bardzo negatywnie. Najczęstszym objawem są młodości i silny ból głowy. Stąd, pomimo braku przekroczeń dopuszczalnych stężeń w powietrzu (czy to w powietrzu atmosferycznym czy też na stanowiskach pracy), ograniczenie emisji odorów jest koniecznością". (G. Wielgosiński, R. Zarzycki, Technologie i procesy ochrony powietrza, Warszawa 2019 s. 356). Zgodnie z funkcją prewencyjną prawa ochrony środowiska, której podstawą są zasada prewencji i zasada przezorności, uciążliwość odorowa (zapachowa) powinna być ograniczana lub eliminowana na najwcześniejszych etapach realizacji inwestycji, tj. przede wszystkim na etapie planowania i realizacji projektu budowlanego, a następnie także na etapie eksploatacji instalacji (u źródła).
Narzędzia i metody ograniczania uciążliwości odorowych (zapachowych) mogą obejmować: 1) odpowiednie planowanie przestrzenne, czyli takie usytuowanie zakładów będących potencjalnym źródłem emisji odorów oraz budynków mieszkalnych, aby zapobiec kolizji interesów;
- 2) prawidłowe usytuowanie odpowietrzeń zbiorników w celu ich oddalenia od miejsc przebywania ludzi;
- 3) tworzenie strefy buforowej składającej się z obszarów pokrytych roślinnością wokół potencjalnych źródeł emisji odorów (np. składowisk odpadów, oczyszczalni ścieków, ferm hodowlanych itp.);
- 4) odpowiednie kształtowanie krajobrazu przez sadzenie drzew, roślinności średnio- i wysokopiennej) (por. G. Wielgosiński, R. Zarzycki, Technologie i procesy..., s. 356).
Organy orzekające w sprawie z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie objęły rozważaniami i analizą powyższych kwestii przedwcześnie rozstrzygając o braku interesu prawnego skarżących w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Z zasady praworządności sformułowanej w art. 7 k.p.a. wynikają dla organów administracji publicznej obowiązki. Po pierwsze, określenie z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Kierując się normą prawa materialnego, organ winien ocenić, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. Drugim obowiązkiem organu jest przeprowadzenie z urzędu dowodów. Z art. 7 i 77 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.
Podnosi to NSA w wyroku z 26 października 1984 r., II SA 1205/84 (ONSA 1984, Nr 2, poz. 98), stwierdzając, że z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Jednakże na gruncie przepisów k.p.a. nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę. W niniejszej sprawie natomiast organy orzekające na tym poprzestały obarczając stronę skarżącą skutkami swojej bierności.
Organ I instancji na str. 4 uzasadnienia decyzji z [...] maja 2020 r. wskazał jedynie ogólnie, że cechy projektowanego obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu (rodzaj projektowanej zabudowy to zabudowa zagrodowa), w zestawieniu z terenami, rodzajem i formą zabudowy w strefie analizowanej, nie wskazują na wykazanie możliwości spowodowania oddziaływania inwestycji (rozumianego w kontekście art. 28 k.p.a.) na teren innych nieruchomości, jak te graniczące bezpośrednio z terenem objętym decyzją. Następnie organ wyjaśnił znaczenie pojęcia "zabudowa zagrodowa". Na str. 5 uzasadnienia decyzji z [...] maja 2020 r. organ podniósł, że w analizowanej sprawie wnioskodawca (inwestor) posiada status rolnika i jest wpisany do ewidencji producentów i posiada numer identyfikacyjny: [...], o którym mowa w art. 12 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności i prowadzi rodzinne gospodarstwo rolne, a projektowany budynek inwentarski służy wyłącznie produkcji rolniczej.
W kontekście obligatoryjnej ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (zabudowa zagrodowa) brak rozważenia wpływu planowanej inwestycji na nieruchomość skarżących należy uznać za uchybienie, mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Należało bowiem zbadać, czy sytuacja prawna skarżących jest współkształtowana decyzją ustalającą warunki zabudowy (zabudowa zagrodowa), wpływając na sposób wykonywania przysługującego im prawa własności.
Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że zarówno uwarunkowania, w tym zakres planowanych prac, oraz usytuowanie planowanej inwestycji mogły uzasadniać udział skarżących w oparciu o ich interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej, którego bez własnej winy skarżący zostali pozbawieni. Źródło tego interesu prawnego może bowiem stanowić w tym przypadku w szczególności art. 140 k.c. Organy jednak z naruszeniem przepisów postępowania nie podjęły inicjatywy zmierzającej do zweryfikowania twierdzeń skarżących o przysługującym im interesie prawnym i poprzestając na braku wskazania przepisów, z których skarżący wywodzą ten interes, przedwcześnie na podstawie art. 28 k.p.a. stwierdziły brak interesu prawnego skarżących do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej, a we wznowionym postępowaniu brak podstaw do weryfikacji ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy.
Zaznaczyć przy tym należy, że weryfikacja interesu prawnego strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie wymaga, by odnoszono się do konkretnych naruszeń tego interesu, skoro właściwym forum do weryfikowania rozwiązań projektowych i sposobów zagospodarowania terenu jest postępowanie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Potwierdzenie istnienia interesu prawnego skarżących otworzy drogę do merytorycznej weryfikacji decyzji ustalającej warunki zabudowy w zabudowie zagrodowej, której wyniku końcowego udział skarżących w żaden sposób nie przesądza.
W tych okolicznościach Sąd uznał, że organy, nie zidentyfikowały czynników wynikających z prawa ochrony środowiska w szczególności z przepisów ustawy z 21 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, które w związku z planowaną inwestycją, mogłyby oddziaływać na ich działkę, nie zbadały natury tego oddziaływania, a pomimo tego jednak odmówiły skarżącym legitymacji do merytorycznej kontroli decyzji ustalającej warunki.
W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające, z poszanowaniem zasady praworządności i wynikającej z niej obowiązków organów administracji publicznej w zakresie postępowania dowodowego, zweryfikują wpływ planowanej inwestycji na działkę należącą do skarżących i dopiero na podstawie tych ustaleń rozstrzygną o interesie prawnym skarżących we wznowionym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w zabudowie zagrodowej, uwzględniając przy tym ocenę prawną wyrażoną przez Sąd co do szerokiego rozumienia pojęcia sąsiedztwa. Zwrócić również należy uwagę, że ocena istnienia ewentualnego interesu prawnego określonego podmiotu nie może być zdawkowa, lecz obejmować musi wszechstronne rozważenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.
Powyższe według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzasadniało uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z [...] maja 2020 r. nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a.