Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania G. K. od decyzji Zarządu [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., umarzającej postępowanie w sprawie "spełnienia zobowiązań przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" wynikających z art. 83 ust. 4 ustawy (...) o ochronie przyrody (...) w związku z prowadzonym przez Urząd [...] postępowaniem administracyjnym skutkującym wydaniem przez Zarząd [...] prawomocnej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. (...) zezwalającej na usunięcie drzew rosnących na działce ewidencyjnej [...] z obrębu [...]", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., wydaną na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...], Zarząd [...] zezwolił Wspólnocie na usunięcie 4 drzew (2 klonów srebrzystych, wierzby oraz topoli), zobowiązał do posadzenia w zamian co najmniej 5 drzew ozdobnych oraz odmówił zezwolenia na usunięcie 1 drzewa - klonu pospolitego.
Pismem z dnia [...] października 2019 r. G. K., członek Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...], poinformowała Zarząd [...] "o naruszeniu przez członka Zarządu wspólnoty Pana C. C. obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności (...) ustawy o własności lokali i ustawy o ochronie przyrody". Zdaniem autorki pisma, "oświadczenie członka zarządu wspólnoty złożone do urzędu, że poinformował w sposób zwyczajowo przyjęty członków wspólnoty o zamiarze złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew z terenu nieruchomości nie jest zgodne z prawdą".
Pismem z dnia [...] października 2019 r. Zarząd [...] zawiadomił o wszczęciu "postępowania wyjaśniającego" "w kwestii spełnienia zobowiązań przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" wynikających z art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody".
Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. Zarząd [...] umorzył postępowanie w powyższej sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z dokonanych ustaleń w sprawie wynika, że Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] dopełnił wymagań, o których mowa w art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody.
G. K. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Zarzuciła, powołując postanowienie z dnia [...].10.2015 roku, że prowadzone uprzednio postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie zezwolenia na wycięcie drzew nie zostało zakończone. Odwołująca podała, że jej skarga do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].09.2015 roku nie została tam skierowana ani rozpatrzona przez Urząd, oraz podtrzymała swoje stanowisko, zaprezentowane w piśmie z dnia [...] października 2019 r.
Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania, wydało powołaną na wstępie zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
SKO oceniło, że prowadzenie postępowania, czy Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] przed złożeniem wniosku o zezwolenie na usunięcie drzew, który to wniosek został rozpatrzony decyzją Zarządu [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., dopełnił wymagań, o których mowa w art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, nie może być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Stwierdzono, że dokonanie takiej oceny nie jest możliwe w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 § 1 k.p.a., a co za tym idzie - postępowanie w sprawie dokonania takiej oceny nie powinno być w ogóle wszczęte, a jeśli mimo to wszczęte zostało - powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i zgodna z prawem.
Organ zauważył również, że postępowanie niniejsze nie jest tożsame ze "wznowionym" w 2015 r., bliżej nieokreślonym postępowaniem, o którym mowa w rozpatrywanym odwołaniu. Powołano, że ani zaskarżona decyzja, ani niniejsza decyzja Kolegium owego "wznowionego postępowania" nie dotyczy, a owo "wznowione" postępowanie powinno zostać zakończone odrębnym orzeczeniem, zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami prawa.
G. K. w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, że została wydana z naruszeniem przepisów:
art. 17 k.p.a. poprzez nierespektowanie, naruszenie zasady praworządności i prawdy obiektywnej oraz i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wydania decyzji mającej na względzie interes społeczny i interes wszystkich mieszkańców terenu którego prawa zostały być naruszone;
art. 77 k.p.a. który zobowiązuje organ wydający decyzję do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;
art. 107 k.p.a. przez brak w uzasadnieniu decyzji wyjaśnień stanu faktycznego zgłaszanego przedstawianego przez strony toczącego się postępowania i zgłaszanego przez skarżącą w trakcie postępowania;
rażące naruszenie art. 83 ustawy o ochronie przyrody;
nierespektowanie przepisów ustawy o własności lokali.
W uzasadnieniu skargi powołała, że na skutek niezgodnych z prawem działań Zarządu Wspólnoty [...] w dniach ok. [...]-[...] września 2019 roku zostały wycięte 2 zdrowe drzewa, a pozostałe 2 w późniejszym terminie. O wydaniu przez Urząd [...] decyzji o wycince drzew, która rozpoczęła się bez uprzedzenia mieszkańców budynku Nr [...], członkowie Wspólnoty dowiedzieli się dopiero w trakcie wycinki, jak wjechał ciężki sprzęt. Skarżąca zakwestionowała złożone w sprawie wyjaśnienia Zarządu, że informacja o zamiarze złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew była wywieszona w gablocie na tablicy ogłoszeń od 05.01.2019 r. do 20.03.2019 r., czy też, że w jakikolwiek inny sposób członkowie Wspólnoty zostali zawiadomieni o zamiarze wycinki. W dalszej części uzasadnienia skargi Strona wskazała na nieprawidłowości Zarządu Wspólnoty w związku z przygotowanym porządkiem obrad na zebranie członków Wspólnoty w dniu [...] marca 2019 r., nieprawidłowościami w związku z podjęciem Uchwały Nr [...] w przedmiocie wykonania miejsc parkingowych, kwestionując ważność tej Uchwały w kontekście obowiązujących przepisów ustawy o własności lokali i Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia [...] kwietnia 2002 r., jak również z uwagi na naruszenie praw członków wspólnoty w aspekcie przyszłych obciążeń finansowych wynikających z budowy parkingu.
Strona powołała, że w planowanych na 2019 rok przedsięwzięciach remontowych została zaplanowana kwota 15.000,00 zł na pielęgnację drzew i zieleni i taka kwota została uchwalona. Skarżąca zarzuciła, że nie jest zgodne z prawdą umieszczenie w informacji, która miała być podana mieszkańcom do wiadomości o czym jest w "Oświadczeniu Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej o udostępnieniu informacji o zamiarze złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów", że "wycinka drzew podyktowana jest ich stanem technicznym, który zagraża bezpieczeństwu mienia i osób oraz ewentualnymi pracami na skwerze zieleni, na którym one rosną". Strona w tym zakresie powołała okoliczności mające miejsce w 2015 r., a związane z próbą wycięcia drzew wskazując, że argument uzasadniający wycinkę zdrowych drzew nie jest prawdziwy ale świadczy o braku poszanowania dla środowiska i narażeniu wspólnoty na bezpodstawne wydatki w sytuacji, kiedy wspólnota spłaca kredyt pobrany na termomodernizację, a koszty utrzymania nieruchomości wspólnej rosną.
W zakresie niezakończonego postępowania z 2015 roku Strona wskazała, że dokumenty w tej sprawie załączyła do skargi do SKO po to, żeby przedstawić jak przebiegało postępowanie w sprawie wycięcia w tamtym czasie 2 drzew pomimo braku zgody i wiedzy o powyższym członków Wspólnoty. W ocenie Skarżącej przedstawione przez nią okoliczności potwierdzają tezę, że mając na celu budowę parkingu informacja o zamiarze wycięcia drzew nie mogła się ukazać. Strona powołała, że jest niemożliwe udowodnienie, że informacji na tablicy ogłoszeń nie umieszczono, ale prowadzący postępowanie nie wymagał od Zarządu Wspólnoty a Zarząd nie przedstawił bez wezwania oświadczenia członków Wspólnoty, że widzieli i czytali informację o zamiarze wycinki drzew.
Organ – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r., jak też decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa w stopniu kwalifikującym do wyeliminowania ich z obrotu prawnego na podstawie art. 145 §1 lit. c p.p.s.a.
Mianowicie, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, po złożeniu przez G. K. pisma z dnia [...] października 2019 r. w którym jako członek Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...], poinformowała Zarząd [...] o naruszeniu przez członka Zarządu Wspólnoty Pana C. C. obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności ustawy o własności lokali i ustawy o ochronie przyrody poprzez złożenie do Urzędu nie zgodnego z prawdą oświadczenia, że poinformował w sposób zwyczajowo przyjęty członków wspólnoty o zamiarze złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew z terenu nieruchomości, pismem z dnia [...] października 2019 r. Zarząd [...] zawiadomił o wszczęciu "postępowania wyjaśniającego". W zawiadomieniu powołano, że wszczęto postępowanie wyjaśniające "w kwestii spełnienia zobowiązań przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" wynikających z art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody". Po przeprowadzeniu postępowania, podczas którego organ I instancji zwrócił się do Zarządu Wspólnoty o ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w piśmie z dnia [...] października 2019 r., i po uzyskaniu pisemnej odpowiedzi od Zarządu Wspólnoty, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. Zarząd [...] umorzył postępowanie w powyższej sprawie.
W uzasadnieniu wskazano, że z dokonanych przez organ ustaleń wynika, że Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] dopełnił wymagań, o których mowa w art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. W wyniku rozpatrzenia odwołania, SKO w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał jednak, że ocena, czy Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] przed złożeniem wniosku o zezwolenie na usunięcie drzew, który to wniosek został rozpatrzony decyzją Zarządu [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., dopełnił wymagań, o których mowa w art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, nie może być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, albowiem dokonanie takiej oceny nie jest możliwe w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 § 1 k.p.a., a co za tym idzie - postępowanie w sprawie dokonania takiej oceny nie powinno być w ogóle wszczęte, a jeśli mimo to wszczęte zostało - powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe i dlatego organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W pierwszej kolejności podzielić należy co do zasady stanowisko organu odwoławczego, który uznał, że nie jest możliwe prowadzenie odrębnego postępowania administracyjnego w przedmiocie oceny, czy Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] przed złożeniem wniosku o zezwolenie na usunięcie drzew, który to wniosek został rozpatrzony decyzją Zarządu [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., dopełnił wymagań, o których mowa w art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Trafnie SKO powołało, że dokonanie takiej oceny nie jest możliwe w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 § 1 k.p.a., a co za tym idzie - postępowanie w sprawie dokonania takiej oceny nie powinno być w ogóle wszczęte, a jeśli mimo to wszczęte zostało - powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Tak więc organ I instancji nieprawidłowo wszczął postępowanie administracyjne w tak sformułowanym przedmiocie sprawy, który nie mógł być załatwiony poprzez wydanie decyzji, bądź innego rozstrzygnięcia unormowanego przepisami k.p.a.
Niezależnie jednak od powyższego, podkreślić należy, że w istocie rzeczy, G. K. w piśmie z dnia [...] października 2019 r. zakwestionowała prawidłowość prowadzonego postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Zarządu [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. zezwalającej Wspólnocie Mieszkaniowej na usuniecie 4 drzew na nieruchomości Wspólnoty, tym samym kwestionując legalność decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r.
W tym miejscu powołać należy, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. i unormowaną w nim zasadą trwałości decyzji administracyjnych decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Natomiast uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. I tak przepisy k.p.a. w Rozdziałach 12 i 13 regulują kwestię wznowienia postępowania oraz uchylenia, zmiany oraz stwierdzenia nieważności decyzji. Tylko więc wyłącznie w trybach szczególnych wskazanych w kodeksie postępowania administracyjnego można było dokonywać weryfikacji wcześniej prowadzonego postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji zezwalającej na wycięcie drzew.
Zwrócić również należy uwagę na dyspozycję art. 9 k.p.a. i unormowaną w nim zasadę informowania stron. Zgodnie w ww. przepisem organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowo administracyjnym utrwalony jest pogląd, że jeżeli treść pisma nie pozwalała jednoznacznie zakwalifikować go procesowo, organ powinien w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać skarżącego do dokonania stosownych uściśleń, pouczając jednocześnie o przysługujących mu prawach i ciążących na nim obowiązkach, adekwatnie do konfiguracji procesowej, w oparciu o art. 9 k.p.a. (tak w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie IV SA/Po 944/19, LEX nr 3013019). Natomiast jak wskazał WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 15 stycznia 2020 r. II SA/Go 842/19 "mylne lub wątpliwe co do intencji strony oznaczenie pisma nie stanowi przeszkody do nadania mu właściwego biegu. W sytuacji mylnego oznaczenia pisma należy zbadać i ocenić czy pismo zawiera elementy niezbędne do zakwalifikowania go do innego pisma niż wynikałoby to z jego nazwy i ewentualnie dopytać stronę.
Niewłaściwe oznaczenie rodzaju pisma nie może bowiem wywołać dla strony ujemnych skutków, jeżeli z jego treści wynika jaki jest rodzaj pisma. W razie wątpliwości co do intencji strony obowiązkiem organu administracji jest zgodnie z art. 9 k.p.a. udzielać stronie informacji i wyjaśnień, tak aby strona nie poniosła szkody z tytułu nieznajomości prawa" (LEX nr 2766560). Natomiast WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 14 listopada 2019 r. w sprawie IV SA/Wr 336/19 stwierdził, że "o treści żądania strony nie decyduje tytuł pisma ("odwołanie"), ale istotna jest treść tego pisma. Obowiązkiem organu jest ustalenie rzeczywistej treści żądania skarżącego. Jeżeli występują wątpliwości co do treści żądania strony, to organ winien podjąć działania w celu wyjaśnienia rzeczywistego zamiaru osoby wnoszącej podanie. Samodzielne doprecyzowanie przez organ treści pisma strony może prowadzić do zmiany żądania wbrew intencji osoby składającej pismo. O tym, jaki jest charakter i zakres żądania decyduje ostatecznie strona, a nie organ" (LEX nr 2749868).
Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 9 k.p.a., jak również art. 7 i 77 § 1 k.p.a., albowiem organ nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności intencji Skarżącej, która wniosła pismo z dnia [...] października 2019 r. Z akt sprawy wynika, że Skarżącą jest osobą starszą, nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w tej sytuacji nie można wymagać, aby w piśmie wniesionym do organu Strona mogła podać właściwy tryb dla rozpoznania jej żądania. Stwierdzone uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien w pierwszej kolejności w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać Skarżącą do uzupełnienia braków formalnych pisma z dnia [...] października 2019 r. i sprecyzowania jej żądania i uściślenia, czy kwestionuje decyzję Zarządu [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. udzielającej zezwolenia na wycinkę drzew i wnosi w związku z powyższym o stwierdzenie nieważności czy też wznowienie postępowania w tej sprawie, czy też formułuje inne jakieś inne żądanie, a jeśli tak to jakie. W zależności od treści wyjaśnień Strony organ winien wydać właściwe rozstrzygnięcie w przedmiocie wszczęcia właściwego postępowania administracyjnego przewidzianego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego bądź też odmowy wszczęcia postępowania w sprawie.
Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a., na które to koszty składa się opłata od skargi.