Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na postanowienie Wojewody [...] (dalej jako: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. którym to orzeczeniem Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia K. S. na postanowienie Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015r. o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. M. [...] stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] obręb [...] o powierzchni 0,1385 ha do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2005r. o odmowie zwrotu ww. nieruchomości, działając na podstawie art.138&2 w związku z art.144, art.101, art.123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j DZ U z 2013r. poz.267, dalej określany jako: "kpa") oraz art.9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j DZ U z 2014r. poz.518, dalej określana jako: "u.g.n.") – orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości i nakazał organowi I instancji podjęcie czynności zmierzających do załatwienia sprawy.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że wnioskiem z dnia [...] października 2014r. K. S. wystąpił do Starosty [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] obręb [...] pow. 0,1385 ha położonej w W. W piśmie z dnia 10 grudnia 2014r. w uzupełnieniu pierwszego wniosku, ww. wniósł również o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2005r. o odmowie zwrotu ww. nieruchomości.
W tej sytuacji Starosta [...] pismem z dnia 18 grudnia 2014r. przekazał Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju wg. właściwości wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005r.
Natomiast postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015r. Starosta [...], powołując w podstawie prawnej art. 97&1 pkt.4 kpa, zawiesił z urzędu postępowanie z sprawie zwrotu ww. nieruchomości do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005r.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył K. S. Wojewoda [...] orzekając o uchyleniu w całości zaskarżonego postanowienia I instancji i nakazując podjęcie czynności zmierzających do załatwienia sprawy, wskazując na normę prawną wyrażoną w art.97&1 pkt.4 kpa, wywiódł, że w jego ocenie nie można uznać aby od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005r. o odmowie zwrotu ww. nieruchomości położonej w W., jest uzależnione rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania K. S. zwrotu wywłaszczonej ww. nieruchomości w związku z niezrealizowaniem celu wywłaszczenia.
W ocenie organu odwoławczego postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji administracyjnej toczącym się niezależnie od będącego w toku postępowania prowadzonego na zasadzie art.136 ust.3 u.g.n. względem tejże nieruchomości.
Na poparcie swojej oceny Wojewoda odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych, wywodząc, że organ zawieszając postępowanie na podstawie art.97&1 pkt.4 kpa nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa w ogóle możliwe jest rozpoznanie sprawy.
Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji.
Organ musi przy tym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania jeżeli możliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Instytucja [...] Spółka Akcyjna (dalej jako: "skarżąca"), która jest użytkownikiem wieczystym ww. nieruchomości i z tego tytułu korzysta z prawa strony w prowadzonym postepowaniu.
W złożonej skardze skarżąca spółka zarzuciła naruszenie art.97&1 pkt.4 kpa, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że aktualnie odnośnie kwestii wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości położonej w W. toczą się dwa postępowania z inicjatywy K. S., tj. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dn. [...] listopada 2005r. oraz o zwrot nieruchomości na podstawie art.136 ust.3 u.g.n. Skarżąca wywodzi, że postępowania te toczone jednocześnie przez różne organy, zakończą się odmiennymi wynikami i doprowadzą do pojawienia się w obrocie dwóch różnych decyzji merytorycznych. W związku z tym zasadne jest zawieszenie później wszczętego postępowania o zwrot do czasu rozstrzygnięcia w postępowaniu nadzwyczajnym prawidłowości podjęcia wcześniejszej decyzji w której nie stwierdzono wystąpienia przesłanek braku realizacji celu wywłaszczenia.
Na poparcie swoich poglądów skarżąca przytoczyła wyroki sądów administracyjnych w których wyrażono stanowiska prawne co do rozumienia art.97&1 pkt.4 kpa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kluczową kwestią w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, czy rozstrzygnięcie postępowania prowadzonego na zasadzie art.136 ust.3 u.g.n. zależy i w związku z tym stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art.97&1 pkt.4 kpa wobec rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dn. [...].11.2005r. o odmowie zwrotu nieruchomości – w stosunku do tej samej nieruchomości.
Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu powołanego przepisu, mamy zatem do czynienia wówczas, gdy istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się niezbędna do rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego, lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii, mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie nie jest możliwe.
Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek:
- 1) postępowanie administracyjne jest w toku;
- 2) rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, czyli istnieje związek przyczynowy pomiędzy zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej;
- 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.
Przez pojęcie zagadnienia wstępnego w postępowaniu administracyjnym należy zatem rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości realizacji celu tego postępowania i ma bezpośredni wpływ na jego wynik. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy administracyjnej, na tle której wystąpiło (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 65/12; z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 269/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt I FSK 33/08).
W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, sytuacja taka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, bowiem zachodzą przesłanki do uznania, że w przypadku gdy prowadzone jest postepowanie nadzwyczajne (o stwierdzenie nieważności) decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, występuje zależność merytoryczna rozstrzygnięcia tego postępowania od orzeczenia w postępowaniu dotyczącym zwrotu ww. nieruchomości na podstawie art.136 ust.3 u.g.n.
Wskazać należy, że stosownie do treści art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Zależność merytoryczną obu spraw (postępowań) łączyć należy z regulacją przewidzianą w art.137 ust.1 u.g.n, który reguluje ustawowe rozumienie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dn. [...] listopada 2005r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, warunkuje dopuszczalność zwrotu ww. nieruchomości na podstawie art.136 ust.3 u.g.n. jako niewykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia.
Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd zgodnie z którym zastosowanie art.97&1 pkt.4 kpa nie ogranicza się jedynie do sytuacji, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ czy sąd, wydanie decyzji nie jest w ogóle możliwe. Niezależnie bowiem od tego rodzaju przypadków należy przyjąć, że zawieszenie postępowania jest dopuszczalne także wtedy, gdy można mówić o bezpośrednim wpływie (zależności merytorycznej) rozstrzygnięcia prejudycjalnego na treść (kierunek) rozstrzygnięcia w sprawie głównej (vide wyrok NSA z dn.14 grudnia 2010r. sygn. I OSK 239/10). W wyroku z dn.25 września 2008r. sygn. II OSK 1103/07 wskazał, że zagadnienie wstępne w rozumieniu art.97&1 pkt.4 kpa może łączyć się z okolicznością wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym w sprawie, która pozostaje w związku ze sprawą podlegającą rozpoznaniu.
Sąd podziela te poglądy, zostały one również zaprezentowane w skardze na postanowienie Wojewody [...] będącej przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie.
Powyższe poglądy interpretacyjne prowadzą do wniosku, że za dopuszczalne należy uznać zawieszenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy prowadzone jest postępowanie zmierzające do zmiany lub uchylenia (stwierdzenia nieważności) decyzji wpływającej na kierunek rozstrzygnięcia sprawy, która ma zostać rozpoznana.
Należy podzielić twierdzenia skargi, że nie powinna zaistnieć sytuacja, gdy w obrocie prawnym mogłyby pojawić się dwie różne decyzje dotyczącego zwrotu tej samej nieruchomości w związku z niezrealizowaniem celu wywłaszczenia.
Mając na względzie tak zaprezentowane rozumienie zagadnienia wstępnego w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z powodu naruszenia art.97&1 pkt.4 kpa w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art.145&1 pkt.1 lit."c" p.p.s.a (pkt.1 wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200 i art.205&2 p.p.s.a (pkt.2 wyroku).