Uzasadnienie
Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. odmawiającą ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości położonej we wsi [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki o nr ewid. [...], [...] oraz [...], dla których Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] w związku z realizacją inwestycji, polegającej na budowie linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Sprzeciw na decyzję Wojewody wniosły [...] S.A. z siedzibą w [...] (zwane dalej skarżącym).
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego:
- a. art. 233 w zw. z art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.) poprzez błędne przyjęcie, że znajdują one zastosowanie do ostatecznych decyzji wydanych w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (dalej jako u.z.t.w.n.); art. 124 u.g.n. w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez ich błędną interpretację i w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że odszkodowanie przewidziane w art. 128 ust. 4 u.g.n. ma charakter cywilnoprawny i przez to jest dziedziczne na mocy art. 922 k.c. przez spadkobierców "osoby wywłaszczonej";
- b. art. 128 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pojęcie "osoby wywłaszczonej", o której mowa w powołanym przepisie, obejmuje swoim zakresem również jej następcę prawnego;
- c. art. 117 k.c. i 118 k.c., art. 120 § 1 k.c. poprzez ich niezastosowanie i nieuznanie, że roszczenie administracyjnoprawne o ustalenia odszkodowania w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości (art. 128 ust. 4 u.g.n.) ulega przedawnieniu w sytuacji przyjmowania poglądu o jego cywilnoprawnym charakterze;
- II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji zawierającej prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy i dokonanie wykładni przepisów u.z.t.w.n. i u.g.n. w sposób stanowiący dla organu pierwszej niedopuszczalne wskazanie co do kierunku załatwienia sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej "ppsa), ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r.. W myśl art. 64a ppsa, sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 kpa.
Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednak strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Oznacza to, że od tego jednego rodzaju decyzji organu drugiej instancji, zamiast skargi stronie przysługuje sprzeciw od tej decyzji.
W przedmiotowej sprawie organ błędnie pouczył strony o możliwości wniesienia skargi na decyzję. Biorąc pod uwagę, iż błędne pouczenie strony nie może powodować negatywnych dla niej skutków mimo, że strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika sąd potraktował wniesiony środek jako sprzeciw i w takim zakresie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji.
Sprzeciw jest środkiem prawnym inicjującym postępowanie sądowoadministracyjne. Podkreślić należy, że sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a, aczkolwiek uruchamia postępowanie sądowe, to jest to postępowanie szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy ograniczony został do jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Według art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kontrolując decyzję kasacyjną sąd ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd powinien uwzględnić sprzeciw.
Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 kpa, ponieważ organ II instancji uchylając zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wykazał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, a rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części.
Bez wątpienia w przedmiotowej sprawie istotnym naruszeniem zasad postępowania tj. art. 7, art. 77§ 1 kpa w zw. z art. 61 § 1 kpa było rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji w innym zakresie, aniżeli wynikającym z wniosku inicjującego postępowanie. Organ odwoławczy trafnie, choć nie poświęcił temu zagadnieniu zbyt dużej uwagi zauważył, że zaskarżona decyzja zawiera rozstrzygnięcie tylko w zakresie działek ew. nr [...], [...], [...]. Natomiast wniosek obejmował również działkę w. nr [...], co zupełnie zostało pominięte przez organ I instancji i co bez wątpienia wymaga wyjaśnienia i jednoznacznego ustalenia. Organ odwoławczy zobowiązany co do zasady do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w związku ze złożonym odwołaniem od decyzji organu I instancji nie może rozstrzygać jej w innym zakresie niż podlegała ona rozpoznaniu przez organ I instancji, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Nierozpoznanie sprawy przez organ I instancji w pełnym zakresie było więc wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Organ odwoławczy słusznie podkreślił, że podstawę do ustalenia odszkodowania stanowi ostateczna decyzja administracyjna orzekająca o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.
W ocenie Sądu organ odwoławczy analizując zebrany materiał dowodowy, prawidłowo zakwestionował brak ustalenia kwestii statusu ostateczności decyzji Naczelnika Gminy [...] [...].09.1981 r., znak: [...], co zdaniem organu I instancji stanowiło przesłankę odmowy ustalenia odszkodowania. Starosta nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie tej istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Zwrócił się jedynie do Urzędu Gminy [...] o przesłanie zwrotnych potwierdzeń odbioru powyższej decyzji przez strony postępowania w celu stwierdzenia jej ostateczności. Jednakże z uwagi na brak zwrotnych potwierdzeń odbioru i w konsekwencji brak możliwości stwierdzenia ostateczności decyzji na ich podstawie, organ odmówił ustalenia odszkodowania.
Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a w toku postępowania organ powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.
W związku z powyższym organ powinien wnikliwie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia kwestii ostateczności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1981 r. Przede wszystkim organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność czy od niniejszej decyzji zostało złożone odwołanie, także mając na uwadze, na co wskazał organ odwoławczy, że w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...] informowały, iż linia elektroenergetyczna 400 kV relacji [...] została wybudowana w 1984 r. na podstawie ostatecznej i wiążącej decyzji administracyjnej z dnia [...] września 1981 r. wydanej przez Naczelnika Gminy [...]. A zatem organ powinien zwrócić się do [...] S.A. o udzielenie informacji czy podmiot ten jest w posiadaniu ww. decyzji opatrzonej klauzulą ostateczności i ewentualne jej dołączenie do akt sprawy.
W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że organ I instancji naruszył normy prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), gdyż nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z wymogiem art. 80 k.p.a. organ powinien poddać ocenie całokształt zgromadzonego materiału dowodowego i w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić, dlaczego dany dowód uznał za wiarygodny(art. 107 § 3 k.p.a.). Starosta [...] naruszając powyższe regulacje procesowe nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
Wobec powyższego zarzuty sprzeciwu nie zasługiwały na uwzględnienie.
Dlatego na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 64e P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.