Uzasadnienie
Pismem z 14 września 2020 r., działając na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1 i art. 53 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), Prokurator Okręgowy w W. (dalej: Prokurator) wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta M. nr [...] z dnia [...] września 2018 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta M." (dalej: Regulamin), zarzucając jej uchwale:
- 1. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (j.t. Dz.U.2017.1289) – dalej: ustawa w zw. z art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U.2017.1875 z późn. zm.) - dalej: u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) - dalej: Konstytucja RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U.2016.283 tekst jedn.:) - dalej: załącznik do Rozporządzenia, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 4.1. ust. 1-14 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku prowadzenia selektywnego zbierania wymienionych odpadów, podczas gdy zgodnie z przepisami ustawy decyzja w powyższym zakresie należy do właścicieli poszczególnych nieruchomości;
- 2. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku zbierania i gromadzenia odpadów wymienionych w § 4.1 ust. 2 Regulaminu w "terminie niezwłocznym", co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.;
- 3. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i dopuszczenie w § 8 ust. 1, § 9 ust. 2, 3, 4 Regulaminu możliwości zbierania określonych w tych ustępach odpadów w workach przy jednoczesnym ustaleniu wymogów co do koloru i tworzywa tych worków, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy upoważnia jedynie do określenia rodzaju pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów;
- 4. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 ustawy w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 17 ust. 1 i 2 Regulaminu określonych obowiązku na podmioty odbierające odpady komunalne, podczas gdy art. 4 ust 2 ustawy nie upoważnia do regulowania kwestii związanej z obowiązkami podmiotów odbierających odpady;
- 5. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. § 118 w związku z § 143 załącznika do Rozporządzenia poprzez powtórzenie w § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu regulacji dotyczącej obowiązku uprzątnięcia biota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości w wyłączeniem chodnika, na którym dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów, podczas gdy ww. obowiązek został nałożony na właścicieli nieruchomości w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy oraz niewypełnienie tym samym obowiązku uregulowania w zaskarżonej uchwale zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego;
- 6. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zastrzeżenie w § 6 ust. 2 pkt 3 Regulaminu, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać m.in. pod warunkiem, iż dotyczy ona drobnych napraw własnych samochodów;
- 7. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust 2 pkt 2 ustawy w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustalenie w § 8 ust. 1, § 9 pkt 1 rodzajów pojemników o ściśle określonych pojemnościach, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy rozróżnia rodzaj pojemnika od jego pojemności, a zatem błędne jest wyznaczenie rodzaju pojemnika poprzez określenie jego pojemności.
- 8. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust 2 pkt 2 ustawy w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustalenie w § 9 ust. 2 pkt 12-13 Regulaminu rodzajów worków o ściśle określonych pojemnościach, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 w ogóle nie dopuszcza regulacji co do rodzaju i pojemności worków;
- 9. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 8 ust. 1 punk 4 Regulaminu, iż pojemniki należy umieszczać na terenie nieruchomości, z której są zbierane odpady, co nie mieści się w pojęciu "warunków rozmieszczenia", o którym mowa w ustawie;
- 10. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 i 3 w zw. z art 5 ust. 1 pkt 3b ustawy w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustanowienie w § 14 ust. 1 Regulaminu obowiązku niezwłocznego umieszczania wszystkich rodzajów odpadów komunalnych z terenu nieruchomości w pojemnikach i workach w tym, w sposób gwarantujący zachowanie czystości i porządku na terenie nieruchomości, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy wskazuje na obowiązki właścicieli związane tylko i wyłącznie z selektywnym ich zbieraniem celem oddawania ich zbierającemu odpady oraz nie zawiera przepisów upoważniających gminę do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku niezwłocznego umieszczania odpadów w pojemnikach i workach oraz nie posługuje się pojęciem worka jako rodzaju urządzenia służącego do zbierania odpadów komunalnych;
- 11. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 3b ustawy w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia poprzez przekroczenie delegacji ustawowej poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 14 ust. 3 Regulaminu właścicieli nieruchomości do udostępniania pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów z zapewnieniem łatwego dostępu, a w zabudowie jednorodzinnej poprzez udostępnienie pojemników i worków w altance śmietnikowej wydzielonej w linii ogrodzenia lub wystawienie przed ogrodzenie terenu nieruchomości do godziny 6:30, podczas gdy kwestia ta winna być uregulowana w umowie z przedsiębiorcą odbierającym odpady;
- 12. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 ustawy w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i dopuszczeniu w § 18 ust. 1 pkt 3 Regulaminu innych niż gmina podmiotów do prowadzenia kampanii informacyjnej na temat selektywnego zbierania odpadów, podczas gdy kwestia działalności edukacyjnej względem właścicieli nieruchomości w zakresie selektywnego zbierania odpadów w ogóle nie podlega regulacji Regulaminowej;
- 13. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 6 załącznika do Rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej i nałożenie w § 20 ust. 2 Regulaminu obowiązku usuwania przez właścicieli lub opiekunów zanieczyszczeń pozostawionych przez z psy i inne zwierzęta domowe w obiektach i na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, bez doprecyzowania, o jakie zanieczyszczenia chodzi;
- 14. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 6 załącznika do Rozporządzenia polegające na nieprawidłowym wypełnieniu delegacji ustawowej i zobowiązaniu w § 19 ust. 1 osób utrzymujących zwierzęta do dołożenia starań, aby zwierzęta te nie były uciążliwe dla otoczenia bez doprecyzowania tego pojęcia, a zatem bez wyznaczenia jakiejkolwiek dokładnej normy nakazanego postępowania;
- 15. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 24 Regulaminu, że kontrolę wykonywania i przestrzegania jego postanowień sprawuje Burmistrz za pośrednictwem m.in. funkcjonariuszy Straży Miejskiej, podczas gdy kompetencje ww. instytucji przewidziane zostały w art. 12 ustawy o Strażach Gminnych i akt prawa miejscowego nie może tych kompetencji modyfikować.
Mając na względzie powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, uzasadniając swoje żądanie tym, że charakter naruszeń oraz ich liczba przesądzają o tym, iż "okrojony" z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego będzie niekompletny.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta M., po przeanalizowaniu stanu prawnego sprawy, uznała ją za zasadną, wskazując jednocześnie na brak możliwości skutecznego naprawienia swoich błędów w ramach autokontroli, w sytuacji gdy uchylenie uchwały w zaskarżonej części nie czyni zbędnym wydania w sprawie wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż w przeważającej części Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił zarzuty Prokuratora podniesione w stosunku do przepisów załącznika do uchwały Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Z.".
Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przepisami ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym w doktrynie i orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, iż nie każde, lecz tylko istotne naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za istotne naruszenie prawa uznaje się zaś uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
Stosownie zaś do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (zob. wyroki NSA z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008, sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części zgodnie z art. 151 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie należy wskazać, że podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Zasada praworządności wyrażona w art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana danym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i realizowała zawarte w nim wytyczne.
Natomiast każde unormowanie nierealizujące upoważnienia lub je przekraczające stanowi o naruszeniu tej normy i konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.
Poddana obecnie kontroli sądowej uchwała, stanowiąca – zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – akt prawa miejscowego, powinna przede wszystkim być zgodna z przepisami tej ustawy.
Odnosząc powyższe do stawianych w skardze zarzutów, należy zauważyć, co następuje.
W pierwszej kolejności Sąd podzielił zastrzeżenia Prokuratora odnośnie do treści kwestionowanego § 4 ust. 1 Regulaminu, który w punktach 1-4 wymienia frakcje odpadów, jakie zobligowane są zbierać właściciele nieruchomości w przypadku prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów. Tymczasem art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie przyjmowania skarżonego aktu stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a.
Skoro powyższy przepis, w kontekście selektywnej zbiórki odpadów, wyłącznie w charakterze przykładowym, wymienia pewne ich frakcje możliwe do ujęcia w regulaminie, to zasadny jest zarzut Prokuratora przekroczenia granic upoważnienia ustawowego, w sytuacji, gdy lokalny ustawodawca kwestionowanym przepisem nakłada obowiązek selektywnego zbierania frakcji, których ścisły katalog zawiera ten właśnie przepis. W rezultacie przepis ten nakładał na właścicieli nieruchomości niewynikający z powszechnie obowiązującego prawa obowiązek segregowania wszystkich odpadów.
Sąd podzielił następnie zastrzeżenia Prokuratora zawarte w drugim zarzucie skargi. Słusznie bowiem Prokurator wywodzi, że z przekroczeniem upoważnienia ustawowego lokalny prawodawca przewidział w § 4 ust. 2 Regulaminu obowiązek zbierania i gromadzenia odpadów w terminie niezwłocznym, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 3 nie daje ku temu stosownych podstaw. Przepis ten stanowi bowiem o ustaleniu w regulaminie kwestii związanych z częstotliwością i sposobem pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych, a nie sposobem ich gromadzenia, co prowadzi do wniosku, iż kwestionowana regulacja wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia.
Nie można było zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora co do istotnego naruszenia prawa, w kontekście drugiego z zarzutów skargi. Prokurator wprawdzie słusznie wywodzi, że art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy upoważnia jedynie do określenia rodzaju pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów, niesłusznie jednak podnosi, że nieprawidłowym było określenie przez lokalnego prawodawcę możliwości prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów w workach o określonej kolorystyce i wykonaniu z określonego tworzywa. Prokurator nie dostrzega bowiem, że w dacie wprowadzenia w życie spornego Regulaminu obowiązywało także, wydane na podstawie art. 4a ustawy, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2017 r. poz. 19 ze zm.), które w § 2 ust. 2 dopuściło możliwość zbierania wybranych frakcji odpadów w miejscu ich wytworzenia w workach.
Jednocześnie na mocy § 4 ust. 7 tego rozporządzenia uregulowano także kwestię kolorystyki i oznaczenia worków w zależności od frakcji odpadów, jakie miały być przy ich pomocy zbierane. Wprawdzie przepisy rozporządzenia nie przewidywały rodzaju tworzywa, z jakiego worki powinny być wykonane, a więc w tym aspekcie Prokurator ma rację, to jednak nie można lokalnemu prawodawcy czynić zarzutu istotnego naruszenia prawa w sytuacji, kiedy prawodawca wyższego szczebla wprowadza na poziomie przepisów powszechnie obowiązujących regulację mogącą wskazywać na dopuszczalność unormowania określonych kwestii w sposób, w jaki uczyniono to w kwestionowanych postanowieniach Regulaminu. Przyjmując brak korelacji między przepisami ustawy oraz wydanych do niej aktów wykonawczych, nie można czynić zarzutu prawodawcy lokalnemu, że zastosował się do takich przepisów, wszak jego rolą jest wdrażać w życie postanowienia zawarte w normach powszechnie obowiązujących, a nie polemizować z nimi, zwłaszcza że nie przynależy mu uprawnienie do badania zgodności rozporządzeń z przepisami ustaw.
W pełni zgodzić należało się z czwartym zarzutem skargi istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy, poprzez unormowanie treścią § 17 ust. 1 i 2 Regulaminu zagadnień, które nie stanowią materii regulaminowej. Należy zauważyć, że w świetle ww. przepisu ustawy, nie stanowią takiej materii obowiązki odbiorców odpadów, do których szczegółowo odnosi się rozdział 4a ustawy, w szczególności art. 9e. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy opiera się natomiast na zamkniętym katalogu kwestii, które powinny zostać zawarte w regulaminie, nie przewidując, aby znalazły się w ramach jego postanowień m.in. zagadnienia dotyczące rejestrowania przez odbiorcę odpadów ich masy. Oznacza to, że organ poprzez zawarcie tego rodzaju postanowień wykraczających poza dyspozycję ww. przepisu, przekroczył granicę upoważnienia ustawowego, bowiem nie był uprawniony do uregulowania tychże kwestii, co stanowi o istotnym naruszeniu przezeń prawa.
Sąd w pełni zgodził się z kolejnym, tj. piątym zarzutem skargi, polegającym na powtórzeniu w § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu regulacji dotyczącej uprzątnięcia błota, śniegu i lodu oraz innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, zawartej w ustawowo przewidzianych obowiązkach właścicieli nieruchomości, o których konkretnie stanowi art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Powtórzenie regulacji ustawowej w ramach aktu prawa miejscowego obniża rangę pierwszego z wymienionych, co samo w sobie należy oceniać negatywnie. W tym konkretnym przypadku należy jednak zauważyć, że lokalny prawodawca powielając w Regulaminie wspomniany przepis ustawy, zaniechał uregulowania, do którego był zobligowany, a o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, tj. określenia wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Samo wskazanie, iż taki obowiązek ciąży na właścicielu nieruchomości, bez dookreślenia konkretnych, związanych z tym wymagań dotyczących jego realizacji, nie wypełnia dyspozycji ww. przepisu.
Z tego powodu organ dopuścił się istotnego naruszenia prawa, gdyż w kontrolowanym akcie nie zawarł unormowań, do których wprowadzenia był ustawą zobligowany. Inaczej rzecz ujmując, skutkiem ww. zaniechania legislacyjnego było niewypełnienie przez organ ustawowego upoważnienia, co sprawia, że badany Regulamin jest aktem niekompletnym.
Odnosząc się do szóstego zarzutu skargi, należy stwierdzić, że nie było uprawnieniem prawodawcy lokalnego wprowadzenie przepisami Regulaminu ograniczenia, zgodnie z którym naprawy pojazdów poza warsztatami samochodowymi mogą dotyczyć wyłącznie drobnych napraw i tylko własnych samochodów (§ 6 ust. 2 pkt 3 Regulaminu), bowiem upoważnienia do tego nie daje treść art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Organ gminy przekroczył wskazane ww. przepisem upoważnienie ustawowe, ponieważ przepis ten nie daje podstawy do wprowadzenia tak arbitralnych ograniczeń.
Nie sposób pominąć w tej ocenie okoliczności, że aktualne uwarunkowania prawne nie dają możliwości jednoznacznego wskazania kryteriów, kiedy naprawa danego pojazdu jest drobna, a kiedy nabiera poważniejszego (znacznego) charakteru, przez co wprowadzone ograniczenie jest nieprecyzyjne, dając zbyt duży zakres swobody interpretacyjnej egzekwującym go podmiotom. Dodatkowo, nie jest zrozumiałe i nie znajduje podstaw w przepisie ustawowym, ograniczanie prawa napraw wyłącznie do samochodów własnych, gdyż art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy stanowi ogólnie o naprawach samochodów, bez wskazywania podmiotu, do którego naprawiany pojazd miałby należeć. Powyższe uchybienia świadczą o istotnym naruszeniu prawa przez lokalny organ stanowiący.
W zakresie zarzutu siódmego, rację należało przyznać Prokuratorowi, że art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy obligujący organ do ustalenia w regulaminie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym nie pozwala lokalnemu prawodawcy na zdefiniowanie pojemników poprzez określenie ich pojemności, gdyż rodzaj i pojemność pojemników są dwoma zupełnie odrębnymi kategoriami pojęciowymi. Tymczasem tego rodzaju niedozwolonego zabiegu (uproszczenia) dokonano w § 8 ust. 1 oraz § 9 ust. 1 Regulaminu, czym przekroczono granice upoważnienia ustawowego wynikającego ze wskazanego na wstępie akapitu przepisu, istotnie go prawo.
Powyższą argumentację należy odnieść również do kwestii uregulowanej w § 9 ust. 2 Regulaminu (ósmy zarzut skargi) w odniesieniu do worków służących zbieraniu odpadów z tym jednak zastrzeżeniem, że Sąd kwestionuje metodykę definiowania rodzaju worków poprzez wskazywanie ich pojemności, nie podważając wszak samej możliwości stosowania worków w procesie zbierania odpadów, co zostało już wyjaśnione w zakresie rozpatrywania trzeciego zarzutu skargi. Dodać jednocześnie trzeba, że ustawodawca we wskazanym na wstępie akapitu przepisie, dozwala określić jedynie minimalną pojemność pojemników, dlatego wskazywanie pojemności jako sztywnego parametru lub określenie zarówno pojemności minimalnej, jak i maksymalnej, nie mieści się w zakresie upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, co w całokształcie świadczy o istotnym naruszeniu prawa przez lokalny organ stanowiący.
Sąd podzielił następnie stanowisko Prokuratora odnośnie do zarzutu istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt ustawy w zakresie § 8 ust. 4 Regulaminu. Zakwestionowane postanowienie Regulaminu obliguje do ustawiania pojemników na odpady na nieruchomości, której służą, przy czym tak sformułowany obowiązek jest ogólnikowy, przez co nie realizuje wymagania ustawowego, aby Regulamin określał warunki rozmieszczenia pojemników na odpady. Konsekwencją takiej ogólnikowości jest z kolei to, iż kontrolowane postanowienie nie kreuje żadnej normy postępowania, a przecież to jest zasadniczą istotą Regulaminu.
Tym samym lokalny prawodawca nie zrealizował w pełni upoważnienia ustawowego odnośnie do precyzyjnego określenia warunków rozmieszczenia pojemników na odpady. Jednocześnie można przyjąć, że tym samym postanowieniem przekroczył owo upoważnienie, bowiem sporny przepis Regulaminu, w brzmieniu podlegającym kontroli, w sposób nieuzasadniony ingeruje w prawo własności nieruchomości.
Co do zasady, podzielić należało wskazany w punkcie 10. skargi zarzut istotnego naruszenia przepisem § 14 ust. 1 Regulaminu art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy. Kwestionowany przez Prokuratora przepis obliguje właścicieli nieruchomości do niezwłocznego umieszczania wszystkich rodzajów odpadów komunalnych z terenu nieruchomości w pojemnikach i workach w sposób gwarantujący zachowanie czystości i porządku na terenie nieruchomości. Rzecz w tym, iż ww. przepisy ustawy stanowią o określeniu w regulaminie częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych i sposobu pozbywania się ich m.in. z nieruchomości, natomiast redakcja kwestionowanego postanowienia określa w istocie coś zupełnie innego, tj. sposób postępowania z odpadami komunalnymi na własnej nieruchomości, co nie znajduje podstaw w rzeczonych przepisach ustawy. Zasadnie więc Prokurator podniósł, iż powyższe stanowi o przekroczeniu ram upoważnienia ustawowego.
Nie stanowiło natomiast takiego przekroczenia posłużenie się w spornym § 14 ust. 1 Regulaminu pojęciem worków z przyczyn, o jakich była już mowa w rozważaniach dotyczących wcześniejszych zarzutów skargi.
Sąd zgodził się ze stanowiskiem Prokuratora podniesionym w kolejnym zarzucie skargi, odnoszącym się do § 14 ust. 3 Regulaminu, iż jego treść nie znajduje podstaw w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, gdyż poprzez "warunki rozmieszczenia pojemników na odpady" nie można rozumieć – a tak czyni to kwestionowany przepis – formy, w jakiej należy te pojemniki udostępniać podmiotowi odbierającemu odpady, np. poprzez wystawienie w altance śmietnikowej, gdyż godzi to w prawo własności nieruchomości bez niezbędnej dla tego podstawy prawnej. Unormowanie ustawowe nie pozwala także lokalnemu prawodawcy na określenie czasu, w jakim właściciel nieruchomości powinien udostępnić odpady zbierającemu je podmiotowi, aby zostały one odebrane. Nie ulega zatem wątpliwości, iż poprzez powyższe, organ stanowiący gminy przekroczył zakres ustawowego upoważnienia, istotnie naruszając prawo. Na marginesie można dodać, podzielając stanowisko Prokuratora, iż zasadniejszym miejscem spornych uregulowań jest umowa z podmiotem odbierającym odpady, aniżeli regulamin utrzymaniu porządku i czystości na terenie gminy.
Jakkolwiek promocja i edukacja w zakresie działań mających prowadzić m.in. do segregowania odpadów zasługuje na aprobatę, to słusznie podnosi Prokurator w 12. zarzucie skargi, że nawiązujące do powyższego postanowienie zawarte w § 18 ust. 3 (omyłkowo wskazane w skardze jako § 18 ust. 1 pkt 3) nie ma charakteru normatywnego, lecz co najwyżej intencyjny i postulatywny, podczas gdy norma aktu prawnego, w tym miejscowego, powinna stanowić wypowiedź co do oczekiwanego sposobu zachowania się lub powstrzymania się od określonych zachowań. Co więcej, żaden przepis ustawy, w szczególności zaś jej art. 4, nie odnosi się do kwestii edukacji społeczności gminnej czy to przez samą gminę, czy też przez jakiekolwiek inne podmioty. Tym samym organ gminy powyższym przepisem Regulaminu wykroczył poza zakres ustawowego upoważnienia, istotnie naruszając prawo.
Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi (13 i 14) dotyczące przepisów § 20 ust. 2 oraz 19 pkt 1 Regulaminu, odnoszące się odpowiednio do usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez psy i inne zwierzęta oraz dokładania wszelkich starań przez osoby utrzymujące zwierzęta domowe, aby zwierzęta te nie były uciążliwe dla otoczenia. W ocenie Prokuratora ww. kwestie cechuje brak niezbędnej precyzji, przez co nie została należycie wypełniona delegacja ustawowa wynikająca z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. W ocenie Sądu sposób uregulowania ww. kwestii jest wystarczający i realizuje stosowne upoważnienie ustawowe. Niezasadnie bowiem wymaga Prokurator od lokalnego ustawodawcy bardzo szczegółowego uregulowania powyższych kwestii. Zdaniem Sądu, przyjęte w Regulaminie rozwiązanie zostawia bowiem niezbędny luz interpretacyjny dla oceny sytuacji, których z góry nie da się przewidzieć i opisać. Wymaganie większej szczegółowości doprowadziłoby natomiast do kazuistyki regulacji regulaminowej, niosąc ryzyko, iż nie wszystkie okoliczności mogące być związane z powyższymi zagadnieniami udałoby się ująć w postanowieniach takiego aktu.
W ocenie Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie także ostatni zarzut skargi, wskazujący na nieprawidłowe wskazanie w § 24 Regulaminu, iż kontrola wykonywania i przestrzegania postanowień Regulaminu zostały powierzone Burmistrzowi za pośrednictwem uprawnionych osób oraz funkcjonariuszy Straży Miejskiej. W ocenie Prokuratora takie unormowanie jest sprzeczne z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych, gdyż akt prawa miejscowego nie może zobowiązywać funkcjonariuszy tej straży do podejmowania innych czynności niż wymienione w art. 12 ww. ustawy. Trzeba jednak zauważyć, że zakres zadań straży gminnej (miejskiej) został określony w art. 11 ww. ustawy w drodze katalogu przykładowego, o czym świadczy użyty zwrot "w szczególności", wśród których to zadań wymienia się m.in. ochronę spokoju i porządku w miejscach publicznych. Inną kwestią są zaś środki wykonywania tych zadań określone w art. 12, przy czym zdaniem Sądu kwestionowany przepis Regulaminu należy wiązać ze wspomnianym art. 11 ustawy o strażach gminnych, a nie jak to czyni Prokurator – z art. 12, zwłaszcza wobec tego, że straż gminna (miejska) jest tworzona dla ochrony porządku publicznego na terenie gminy (ar. 1 ust. 1), a ponadto jest jednostką organizacyjną gminy (art. 6 ust. 1), a więc można oczekiwać od tej formacji realizowania zadań związanych także z utrzymaniem porządku i czystości w gminie, przy zastrzeżeniu, że w tym zakresie operuje uprawnieniami wynikającymi z art. 12 ustawy o strażach gminnych.
Mając powyższe na uwadze, pomimo tego, iż z nie wszystkimi zarzutami skargi należało się zgodzić, Sąd postanowił stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu w całości, nie tylko z uwagi na to, że uwzględniając większość zarzutów, doszłoby do wyeliminowania znaczącej liczby postanowień kontrolowanego Regulaminu, przez co akt ten, z uwagi na swoją niekompletność, przestałby służyć celowi, dla którego został uchwalony, ale przede wszystkim z uwagi na to, że w toku kontroli zasadny okazał się zarzut istotnego naruszenia prawa polegający nie niezrealizowaniu upoważnienia ustawowego w opisanym wcześniej zakresie. W toku postępowania sądowego możliwe jest jedynie stwierdzenie takiego faktu, natomiast Sąd nie może wyeliminować stanu niezgodności z prawem, bowiem nie może stwierdzić nieważności postanowień nieistniejących. Naprawienie tego stanu możliwe jest wyłącznie w toku działań prawodawczych właściwego organu gminy, co jest możliwe i konieczne w związku ze stwierdzeniem nieważności kontrolowanego Regulaminu w całości.
Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, orzeczono jak w sentencji.