Uzasadnienie
1 U Z A S A D N I E N I E
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działające na podstawie art. 127 § 2, w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. B., M. R., W. K., Z. R. (określanych dalej jako skarżący), od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...],[...], nakazującej ww. osobom ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko, polegającego na natychmiastowym zaprzestaniu usuwania drzew z terenów działek [...], położonych w obrębie [...] w [...], znajdujących się w obrębie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu i nadającej tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności orzekło na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w związku z art. 363 ust. 1 i art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672, z późn. zm.) oraz w związku art. 24 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134, z późn. zm.), § 6 ust. 1 pkt 7 i 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2016 r., poz. 2183), § 6 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...]), utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.
Stan sprawy przedstawiał się następująco.
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] nakazał ww. osobom ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko, polegającego na natychmiastowym zaprzestaniu usuwania drzew z terenów działek [...] położonych w obrębie [...] w [...], znajdujących się w obrębie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu i nadającej tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W odwołaniu podniesiono m.in. zarzut, że organ I instancji nie wskazał, na jakiej podstawie przyjął, że przedmiotowy obszar znajduje się w strefie chronionej i znajdują się tam gatunki objęte ochroną.
W związku z powyższym, Kolegium zwróciło się do organu I instancji pismami z dnia [...] kwietnia 2017 r. i z [...] maja 2017 r. - na podstawie art. 136 K.p.a. - o przedstawienie dowodu, że przedmiotowe działki znajdują się w obszarze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.
Ponadto, Kolegium zwróciło się do organu I instancji o wskazanie chronionych gatunków fauny występujących (gniazdujących, żerujących, zajmujących nory) na przedmiotowym obszarze, a dokumenty te wpłynęły do Kolegium dnia [...] maja 2017 r. Następnie Kolegium wyznaczyło pełnomocnikowi termin do zapoznania się z całością akt sprawy na podstawie art. 10 § 1 K.p.a.
Kolegium zważyło, co następuje.
Z nadesłanych dokumentów wynika, że działki, z których usuwane były drzewa, znajdują się w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu, dla którego obowiązują przepisy wynikające z rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...]). Ponadto wskazano gatunki ptaków gniazdujących w koronach drzew, objęte ścisłą ochroną, gatunki ptaków gniazdujących w gałęziach drzew, ptaków gniazdujących w krzewach i zaroślach oraz gatunki innych występujących na tym obszarze ptaków. Podniesiono także, iż są to tereny lęgowe zaskrońca zwyczajnego. Przedmiotowe działki z drzewostanem są w ciągu korytarza rzeki [...] (załączono opracowanie przyrodnicze dotyczące korytarza rzeki [...] na płycie DVD).
Organ przywołał art. 24 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134, z późn. zm.) oraz § 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2016 r., poz. 2183), a ponadto rozporządzenie nr [...] Wojewody [...]z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]).
W ocenie Kolegium wycinka drzew na ww. terenie chronionym narusza ww. obowiązujące w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu zakazy, z uwagi na występujące tam chronione gatunki zwierząt (ptaków i płazów), co wykazał - jak wynika z uzupełnionych akt sprawy - organ I instancji. Przedmiotowy teren jest kontynuacją terenu nadwodnego nad rzeką [...], co wynika z opracowania przyrodniczego dotyczącego korytarza rzeki [...] na płycie DVD.
Organ wywodził, że wskazana w odwołaniu kwestia podniesienia terenu przez Miasto [...], należy do postępowania z zakresu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 późn. zm.). W ocenie organu przepisy tej ustawy nie zakazują wycinki drzew na terenach zalewowych, zatem trzeba się zgodzić w tym zakresie z zarzutem odwołania, jednocześnie uznając, iż masowa wycinka drzew może mieć wpływ na zmianę stosunków wodnych na danym terenie (tu: na terenie zalewowym).
Z kolei wskazanie, że przedmiotowa wycinka drzew jest zgodna z ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. Z 2016 r., poz. 2249), nie eliminuje możliwości wstrzymania wycinki drzew na podstawie art. 363, w związku z art. 362 P.o.ś.
Organ wskazał, że stosownie do art. 362 ust. 1 tej ustawy, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek:
- 1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia;
- 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego.
Zgodnie z ust. 2 w decyzji, o której mowa w ust. 1, organ ochrony środowiska może określić:
- 1) zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko;
1a) czynności zmierzające do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego;
- 2) termin wykonania obowiązku.
Organ podkreślił, że przepis art. 363 P.o.ś. (który stanowi, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego odziaływania na środowisko i jego zagrożenia lub przywrócenie środowiska do stanu właściwego) jest interpretowany w ten sposób, że postanowienia art. 362 ust. 1 P.o.ś. będą mogły znajdować zastosowanie we wszystkich przypadkach negatywnego oddziaływania na środowisko - częściej nawet wobec działań zgodnych z prawem niż tych na ruszających obowiązujące rozwiązania.
Ponadto organ stwierdził, że zastosowanie ww. przepisów, w związku również ze wskazanymi zastosowanymi art. 24 ustawy o ochronie przyrody i ww. przepisami rozporządzeń Ministra Środowiska i Wojewody [...] należy uznać za uzasadnione, z uwagi na negatywny wpływ przedmiotowej działalności (wycinka drzew na ww. obszarze) w okresie lęgowym ptaków na stan środowiska i ze względu na - jak to podniesiono w decyzji - niszczenie zasobów przyrodniczych Miasta [...].
W skardze wywiedzionej dnia [...] sierpnia 2017 r. skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji zaskarżonej decyzji SKO w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. wskazali na naruszenie art. 7, art. 77, w zw. z art. 107 K.p.a. oraz błędne zastosowanie art. 362 ust. 1 P.o.ś., poprzez nałożenie obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko na skarżących, podczas gdy nie zachodziły warunki negatywnego odziaływania na środowisko przez skarżących.
Skarżący argumentowali, że nie sposób się zgodzić z twierdzeniem, że przedmiotowy teren jest kontynuacją terenu nadwodnego nad rzeką [...]. Przedmiotowe działki nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie korytarza rzeki [...], zatem nie można uznać ich jako należących do obszaru nawodnego.
Dalej podnieśli, że organ II instancji nie zbadał również stanu wyciętych drzew, mimo iż skarżący wspominali w odwołaniu, że ok. 80% wyciętych drzew była obarczona wadami, tj. część z nich była obumarła.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może dokonywać tej kontroli na podstawie kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej.
Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli pozostaje w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.
Uchylenie decyzji administracyjnej jest możliwe w przypadku: stwierdzenia m.in.: naruszenia prawa materialnego, które ma wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia prawa procesowego, które ma istotny wpływ na wynik postępowania.
Przedmiotem skargi w przedmiotowej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...], nakazującą ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko, polegającego na natychmiastowym zaprzestaniu usuwania drzew z terenów działek [...], położonych w obrębie [...] w [...]. Podstawą prawną ich wydania był m.in. art. 363 ust. 1 i art. 362 P.o.ś. oraz w związku art. 24 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody.
Za jej prawidłowością przemawia nie tylko literalna wykładnia przepisów, ale również względy celowościowe.
Właśnie w kontekście zasady, wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, demokratycznego państwa prawnego, w doktrynie podkreśla się, że współczesne demokratyczne państwo prawne powinno uwzględniać także wymogi z zakresu ochrony środowiska. Ta dziedzina życia społecznego i publicznego wymaga odrębnego potraktowania. Rzeczpospolita Polska, jako demokratyczne państwo prawne, powinno zatem chronić prawa i wolności nie tylko ze względu na istotę tych praw, ale także ze względu na ochronę środowiska. Powinno ono uwzględniać prawa człowieka III generacji - prawo do życia w czystym i sprzyjającym środowisku - oraz chronić wolność korzystania ze środowiska. Niezwykle istotnym elementem jest także ochrona zdrowia.
Należy bowiem zauważyć, że ochrona środowiska wiąże się ściśle z ochroną zdrowia (B. Rakoczy, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz., LexisNexis/el. 2013). Wymaga to stworzenia odpowiednich warunków organizacyjnych i normatywnych, które w odpowiedniej części kreują relewantne w sprawie przepisy.
W P.o.ś., ustawodawca w tytule VI "Odpowiedzialność w ochronie środowiska" przewidział trzy podstawowe rodzaje odpowiedzialności za negatywne oddziaływanie na środowisko: odpowiedzialność cywilną, karną i administracyjną. Każdy z tych rodzajów odpowiedzialności charakteryzuje się inną rolą, innymi metodami, a także innymi instrumentami prawnymi. Odpowiedzialności te, nie tylko nie wykluczają się wzajemnie, lecz przeciwnie - uzupełniają się. Jeżeli podmiot narusza środowisko, co spowoduje powstanie szkody, to w grę wchodzi przede wszystkim odpowiedzialność cywilna. Jeżeli czyn ten wypełnia także znamiona przestępstwa (wykroczenia), w grę wchodzi dodatkowo odpowiedzialność karna. Trzecim rodzajem odpowiedzialności jest odpowiedzialność administracyjna oparta o prawo administracyjne, bez uwarunkowującego związku z prawem cywilnym czy czynem w postaci przestępstwa lub wykroczenia.
Rolą tej odpowiedzialności jest ochrona środowiska jako dobra publicznego, co określa ratio legis P.o.ś.
Podmiot, korzystający ze środowiska w sposób wpływający szkodliwie na środowisko, ponosi odpowiedzialność administracyjną, niezależnie od odpowiedzialności cywilnej i karnej. Unormowania dotyczące odpowiedzialności administracyjnej wyposażają organy ochrony środowiska w możliwości decyzyjnego ingerowania w sposób działania podmiotu, jeżeli szkodliwie oddziałują one na środowisko.
Fakt, że za jedną z postaci naruszenia środowiska - czyn określony w art. 156 P.o.ś. ustawodawca przewidział odpowiedzialność karną, nie wyklucza ponoszenia przez sprawcę tego czynu odpowiedzialności administracyjnej i nie wyklucza kompetencji organów administracji do wydawania decyzji, o których mowa w art. 363 ust. 1 P.o.ś. za tę postać negatywnego oddziaływania na środowisko (tak NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 339/05, LEX nr 196706).
Zgodnie z art. 6 ust. 1 P.o.ś., kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu, a w myśl art. 6 ust. 2 P.o.ś., kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Jak zaś stanowi art. 82 P.o.ś., ochrona zasobów środowiska jest realizowana w szczególności poprzez określenie standardów jakości środowiska oraz kontrolę ich osiągania, a także podejmowanie działań, służących ich nieprzekraczaniu lub przywracaniu.
Przepis 362 P.o.ś. przewiduje w ust. 1 możliwość wydania decyzji o nałożeniu na podmiot korzystający ze środowiska, który negatywnie oddziałuje na środowisko, obowiązku: 1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia;
2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego. W komentarzu do art. 362 P.o.ś. Krzysztof Gruszecki wyraził pogląd, że postanowienia art. 362 ust. 1 P.o.ś. będą mogły znajdować zastosowanie we wszystkich przypadkach negatywnego oddziaływania na środowisko - częściej nawet wobec działań zgodnych z prawem niż tych naruszających obowiązujące rozwiązania. Warunkiem zastosowania tego przepisu nie jest zatem naruszenie prawa. Do stanów niezgodnych z przepisami w pierwszej kolejności bowiem powinny znajdować zastosowanie przepisy karne lub administracyjne, nakładające sankcje za ich naruszenie. Przepis art. 362 P.o.ś. ma więc z punktu widzenia zasad odpowiedzialności charakter uzupełniający i powinien być stosowany wtedy, gdy inne normy nie przewidują bardziej szczegółowych rozwiązań, a taka właśnie sytuacja może zaistnieć w przypadku negatywnego, choć pozostającego w zgodzie z prawem, oddziaływania na środowisko (zob. K. Gruszecki "Prawo ochrony środowiska. Komentarz", wyd. III, LEX 2011). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1568/12, wydanym na tle stosowania art. 237 P.o.ś., w negatywne oddziaływanie na środowisko nie wiąże się wyłącznie z ustaleniem, czy dana instalacja przekracza lub nie przekracza określonych prawem wartości maksymalnych, jako bezpiecznych dla środowiska. Nie można wykluczyć, że w konkretnej sprawie nawet w przypadku dochowania takich dopuszczalnych przez prawo poziomów oddziaływania może mimo wszystko dojść do negatywnego oddziaływania na środowisko, tym bardziej jeżeli mamy do czynienia z działaniami, polegającymi – jak w przedmiotowej sprawie – na wycince drzew - które z samego założenia takie negatywne oddziaływanie powoduje. NSA stwierdził, że z art. 237 P.o.ś. wynika, że wystarczy samo wykazanie "możliwości" negatywnego oddziaływania na środowisko, a więc wskazania na "potencjalnie" występujące zagrożenie.
Dobrem chronionym w art. 362 P.o.ś. jest środowisko, czyli interes społeczny, a nie indywidualny. Aby organ mógł nałożyć przewidziany w przepisie art. 362 P.o.ś. obowiązek musi stwierdzić, że określony podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko. Ustawodawca nie precyzuje co kryje się pod pojęciem negatywnego oddziaływania na środowisko, a więc czy swoją dyspozycją norma zawarta w tym przepisie obejmuje tylko stany niezgodnego z prawem oddziaływania na środowisko, czy też wszystkie negatywnie wpływające na przedmiot ochrony. Nie ulega natomiast wątpliwości, że przepis ten z całą pewnością odnosi się do wszelkiego rodzaju naruszeń środowiska zakazanych prawem (taki pogląd, podzielany przez skład orzekający wyraził NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 758/14, LEX nr 1990941).
W przedmiotowej sprawie dnia [...] maja 2017 r. nadesłane zostały do organu II instancji dokumenty (teczka 2/2), z których wynika, że działki, z których usuwane były drzewa, znajdują się w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu, dla którego obowiązują przepisy, wynikające z rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...]).
Zgodnie z § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu w strefie zwykłej obszaru zakazuje się:
- 1) zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor legowisk innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką;
- 3) likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych.
Treść powołanych przepisów koresponduje z aktami wyższego rzędu.
Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134, z późn. zm.), na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone następujące zakazy:
- 1) zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką; (...)
- 3) likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych przydrożnych i nadwodnych jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych (...)."
Zasadnie zatem organ wywodził, że stwierdzona wycinka drzew w okresie lęgowym ptaków narusza powyższe przepisy.
Ponadto samo usuwanie drzew jest negatywnym oddziaływaniem na środowisko, co nie ulega wątpliwości, szczególnie biorąc pod uwagę, że w judykaturze obecna jest szeroka wykładnia tego przepisu (nawet potencjalność negatywnego oddziaływania uznawana jest za spełnienie hipotezy ustawy), o czym była wyżej mowa. Subsumpcja stanu faktycznego pod przywołane normy stanowi prosty zabieg prawniczy i nie wymaga dodatkowych zabiegów interpretacyjnych.
Zarówno przepisy, jak i stwierdzony przez organ stan faktyczny (który Sąd uznaje za prawidłowo przyjęty), zostały przez organ przywołane i przedstawiona została argumentacja odzwierciedlająca tok rozumowania organu.
Podczas przeprowadzonych na przedmiotowym terenie (notatka służbowa, teczka 2/2) oględzin stwierdzono obecność gniazd w koronach drzew, znajdujących się od strony drogi ziemnej, przy ul. [...]. W związku z tym zasadnie organ wywodził, że istniało realne niebezpieczeństwo dokonania wycinki całościowej drzewostanu, z uwzględnieniem także gniazd w koronach drzew, znajdujących się na wspomnianej części terenu. Wycinka drzewostanu miała miejsce w dniu [...] marca 2017 r., a więc w czasie, gdy sezon lęgowy obowiązywał.
Te okoliczności Sąd uznaje za wystarczające do sformułowania przedmiotowego zakazu, na podstawie cytowanych przepisów.
Przesadza to o niezasadności twierdzenia skarżącej, że organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję, nie dokonując ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy oraz, że naruszył art. 7 i 77 K.p.a.
W związku z tym, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę.
- - ---------------------- 9