Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Znak: [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej GDOŚ) utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej RDOŚ) w K. z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na działce nr [...], gmina C., miejscowość T..
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.
1 Burmistrz C. zchowa zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji. Wskazanym postanowieniem RDOŚ odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji podnosząc, iż lokalizacja inwestycji znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] o, którego funkcjonowanie reguluje Uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Zgodnie z jej zapisami (§ 3 ust.1 pkt 7) na terenie ww obszaru chronionego zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 50 m od linii brzegów rzek [...].i [...].; 10 m od linii brzegów pozostałych rzek i naturalnych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zakaz ten, zgodnie z § 3 ust. 6 ww. Uchwały, nie dotyczy jedynie budowy, rozbudowy, nadbudowy obiektów budowlanych istniejących lub posiadających prawomocne decyzje budowlane w dniu wejścia w życie uchwały; nie dotyczy budowy dróg wewnętrznych, kładek lub mostów na rzekach, przeznaczonych na cele dojazdu do posesji wraz z towarzysząca im infrastrukturą; nie dotyczy także obiektów małej architektury w rozumieniu ustawy Prawo budowlane.
Powyższa Uchwała przewiduje także odstępstwa od wskazanego wyżej zakazu w przypadku budowania nowych obiektów budowlanych na obszarach, co do których: a) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie uchwały dopuszczają budowę nowych obiektów budowlanych - w zakresie, w jakim budowa ta została jednoznacznie dopuszczona w tych aktach prawnych, b) w dniu wejścia w życie uchwały funkcjonowały w obrocie prawnym ostateczne decyzje o warunkach zabudowy, na warunkach określonych w tej decyzji - do czasu wykonania ich na podstawie inwestycji lub utraty mocy obowiązującej inwestycji.
2 RDOŚ ustalił, iż na powyższym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania, a w Studium uwarunkowań i zagospodarowania Gminy C. (https://[...]),teren inwestycji oznaczony jest nr 12 - są to tereny dolin cieków wodnych wraz z otuliną biologiczną wskazane do ochrony przed zabudową oraz do ich zachowania.
3 Ostatecznie, po analizie przedłożonej dokumentacji organ I instancji uznał, iż realizacja przedmiotowej inwestycji, przy zachowaniu zapisów zawartych w projekcie decyzji, nie gwarantuje nienaruszalności przestrzegania zakazów dotyczących zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 10 m od linii brzegów pozostałych rzek, wynikających z § 3 ww. Uchwały Sejmiku Województwa [...] w sprawie ww. Obszaru Chronionego Krajobrazu (brak w tej szerokości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy). Jednocześnie RDOŚ w [...] stwierdził, że żadne z ww. odstępstw od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych, w pasie szerokości 10 metrów od cieków naturalnych, nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Przedmiotowa inwestycja nie stanowi także urządzenia wodnego, jak również nie jest obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej.
4 Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem inwestorzy – M. F. oraz S. T. wnieśli zażalenie, w wyniku rozpoznania którego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. utrzymał ww postanowienie organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko RDOŚ wskazując, iż rozstrzygnięcie przyjęte przez RDOŚ jest prawidłowe. Planowana inwestycja znajduje się bowiem w pasie 10 m od linii brzegu potoku [...], natomiast na mapie stanowiącej załącznik do ww decyzji, nie wyznaczono nieprzekraczalnej linii zabudowy, z czego mogłaby wynikać informacja o innym miesiącu położenia planowanej inwestycji.
Jednocześnie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska potwierdził, za organem I instancji, iż nie jest możliwym w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie odstępstw od ww. zakazu, zawartych w § 3 ust. 6 Uchwały. Planowana zabudowa nie jest urządzeniem wodnym, ponadto inwestycja ta nie może być zaliczona w poczet inwestycji związanych z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej bądź rybackiej.
5 Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem M. F. wystąpiła do tut. Sądu ze skargą wskazując na naruszenie:
art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez wydanie postanowienia z pominięciem wymogów określonych w przepisach prawa, art. 8 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia naruszającego zasadę zaufania do organów państwa; brak właściwie zgromadzonego materiału dowodowego oraz ogólnikowe sformułowania postanowienia stawiają inwestora w sytuacji niepewności co do żądania i rozstrzygnięcia organu II instancji, a tym samym podważają zaufanie inwestora do organu administracji, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia naruszającego zasadę należytego i wyczerpującego udzielania informacji oraz zasadę wyjaśnienia zasadności przesłanek załatwienia sprawy, art. 77 i 80 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia, w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w którym organ obu instancji nie podjęły niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, art. 107 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia z uzasadnieniem faktycznym i prawnym, które nie zawierało wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej zarzutom zawartym w odwołaniu zaś uzasadnienie prawne nie zawierało przytoczenia przepisów prawa, na które powoływał się organ administracji publicznej.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o: uchylenie ww postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska;
- - zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi przypomniała przebieg postępowania i min. podniosła, iż organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie dokonał nawet w minimalny sposób oceny zarzutów przedstawionych w odwołaniu. W swoim rozstrzygnięciu wskazał tylko na kilka przepisów "prawa" nie odnosząc jednak w żaden sposób do zarzutów odwołania jak i do samej lokalizacji planowanej inwestycji, opisanej we wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy. Natomiast, w ocenie skarżącej, położenie ww przedsięwzięcia, umożliwia jego realizację bez naruszenia regulacji prawnej wynikającej z ww Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...].
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.
Z uwagi na położenie planowanej inwestycji na terenie jednej z form ochrony przyrody, zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż parki narodowe i ich otuliny obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W postępowaniu uzgodnieniowym regionalny dyrektor ochrony środowiska wypowiada się na temat planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody oraz ocenia zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa, które stanowią, w zakresie określonym w art. 24 i 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r. poz. 55), instrumenty prawne dla ochrony wartości będących przyczyną ustanowienia danej formy przyrody.
Zatem, w toku niniejszego postępowania uzgodnieniowego należało rozważyć możliwość naruszenia zakazów określonych w § 3 ust. 1 pkt 7 ww Uchwały. Zgodnie ze stanowiskiem organów, które Sąd w całości aprobuje, zgromadzony materiał dowodowy pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, iż przedstawione w projekcie decyzji zamierzenie inwestycyjne koliduje z powyższą regulacją ww uchwały. Przedmiotowa inwestycja, co niekwestionowane, znajduje się bowiem w pasie 10 m od linii brzegu potoku [...]. Fakt ten potwierdza ortofotomapa i mapa sytuacyjno - wysokościowa dostępne pod adresem www.geoportal.gov.pl.
W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 10 m od linii brzegów rzek i naturalnych zbiorników wodnych. Na mapie, będącej załącznikiem do ww projektu decyzji o warunkach zabudowy, potok [...] oznaczono jako Wp - grunty pod wodami. Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo Wodne przez cieki naturalne rozumie się rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Zatem ww potok [...] powyższe parametry - cieków wodnych naturalnych - spełnia.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, co istotne dla rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej, iż na powołanej mapie, stanowiącej załącznik do ww decyzji, nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono jedynie od strony północnej przedmiotowej działki, błędnie pomijając wyznaczenie niniejszej linii także od strony występującego cieku. Z uwagi na sąsiedztwo ww cieku wodnego niezbędne jest wyznaczenie także tej linii celem umożliwienia, w zależności od ustalonych okoliczności, pozytywnego ustosunkowania się do przedłożonego projektu decyzji (w określonych granicach tak aby nie naruszyć ww zakazów). W kontekście powyższego zauważyć należy, iż przedmiotem uzgodnienia jest konkretny projekt decyzji o warunkach zabudowy, który podlega ocenie organów ochrony przyrody w takiej postaci, w jakiej został im przedłożony do uzgodnienia. Organ współdziałający nie ma prawa ingerować w przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji i zmieniać jego ustaleń, ani uzgadniać projekt decyzji pod pewnymi warunkami (por. wyroki: WSA w Bydgoszczy z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 770/08; WSA w Warszawie z dnia 22 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1582/07 jak i z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2056/13).
Dlatego też, we wskazanych okolicznościach, bez wyznaczenia ww linii, RDOŚ nie mógł pozytywnie uzgodnić przedstawionego mu projektu decyzji. Powyższe oczywiście nie zamyka drogi do ponownego wystąpienia o wydanie ww decyzji w przedmiocie udzielenia wnioskowanych warunków zabudowy ale dopiero z dołączoną właściwą mapą zawierającą prawidłowo naniesione nieprzekraczalne linie zabudowy.
Sąd także w pełni uznaje zasadność stanowiska RDOŚ i GDOŚ, w ocenie których projekt decyzji o warunkach zabudowy nie mógł być z powyższych względów uzgodniony, a także, iż w przedmiotowej sprawie nie miało zastosowania odstępstwo zawarte w § 3 ust. 6 Uchwały, wymieniające obszary co do których miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały, dopuszczają budowę nowych obiektów budowlanych - w zakresie, w jakim budowa ta została dopuszczona w tych aktach prawnych lub w dniu wejście w życie niniejszej Uchwały funkcjonowały w obrocie prawnym ostateczne decyzje o warunkach zabudowy, na warunkach określonych w tej decyzji, do czasu wykonania na ich podstawie inwestycji lub utraty mocy obowiązującej tych decyzji. Na działce o nr. ewid. [...] nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przekazano, iż otuliny biologiczne rzek i potoków, do których należy przedmiotowa działka winny podlegać ochronie przed zainwestowaniem (Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C.. C. I. Załącznik nr [...] do Uchwały Nr [...] rady Miejskiej w C. z dnia [...] lutego 2016: [...]).
Należy wskazać, iż celowość wprowadzenia konkretnego zakazu w określonym zakresie ocenia organ właściwy do jego ustanowienia i daje temu wyraz poprzez określoną treść aktu normatywnego. Prawodawca lokalny może określić odległości mniejsze, co do lokowania nowych obiektów, niż wskazane w ustawie o ochronie przyrody, w sposób prowadzący do zwiększenia swobody w zakresie zagospodarowania terenu. Jednakże już ustanowione ostatecznie ww aktem prawa zakazy mają charakter bezwzględnie obowiązujący.
Podkreślić w tym miejscu należy, iż obowiązkiem organów administracji publicznej, a także innych podmiotów, stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Odnosząc się do zarzutów wskazujących, iż organ I instancji nie przeprowadził pełnej analizy stanu faktycznego sprawy Sąd stwierdza, iż organy dołożyły należytej staranności, aby materiał dowodowy był pełen, a analiza obejmowała wszystkie aspekty rozstrzyganej sprawy. RDOŚ oparł swoje postanowienie na wystarczającym materiale dowodowym: ortofotomapach, zdjęciach satelitarnych, mapach topograficznych oraz na przedłożonym projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Trzeba mieć na uwadze, iż organ I instancji zobligowany jest do podejmowania jedynie niezbędnych czynności postępowania, celem nie przedłużania postępowania administracyjnego.
Reasumując Sąd stwierdza, iż analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje (mapa stanowiąca załącznik do projektu decyzji), iż przedmiotowa inwestycja narusza przepisy powyższej uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], w związku z czym w przedstawionym kształcie nie mogła zostać uzgodniona.
Jednocześnie w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Ogólnie sformułowany zarzut podnoszący, że ocena stanu faktycznego sprawy nie została prawidłowo przeprowadzona, uznać należy, mając na uwadze nie poparcie tych twierdzeń dowodami, jedynie za polemikę skarżącego z ustaleniami organu. W postępowaniu administracyjnym organy administracyjne mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) co, w ocenie Sądu, w sposób prawidłowy uczyniły. Swoje stanowisko w sposób czytelny, zrozumiały i w pełni wyraźny przedstawiły w uzasadnieniu obu rozstrzygnięć, tym samym nie uchybiły przepisowi art. 107 § 3 k.p.a. Organy obu instancji wyjaśniły i prawidłowo ustaliły stan faktyczny, podały na jakiej podstawie ustaliły przebieg linii brzegowej, odnoszące się do planowanej inwestycji zakazy jak i brak możliwości od nich odstąpienia, a także przytoczyły i zastosowały odpowiednie przepisy prawa. To, że skarżąca nie zgadza się z podważanymi rozstrzygnięciami, co jest oczywiście dla Sądu zrozumiałe, nie oznacza tym samym, iż zaskarżone postanowienia wydane zostały z naruszeniem prawa.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.