Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] października 2019 r., znak [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie umorzył postępowanie odwoławcze, zainicjowane wniesionym przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] SA odwołaniem od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] września 2019 r., znak: [...], udzielającej D. Sp. z o.o., pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, obejmujące wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych, będących własnością D. Sp. z o.o., ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, pochodzących z zakładu produkcji artykułów spożywczych.
W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. nie posiada statusu strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, polegające na wprowadzaniu przez spółkę D. Sp. z o. o. do urządzeń kanalizacyjnych, będących własnością D. Sp. z o.o., ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, pochodzących z zakładu produkcji artykułów spożywczych.
Organ wyjaśnił, że stosownie do brzmienia art. 401 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód lub podmioty znajdujące się w zasięgu odziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Natomiast w myśl art. 28 kpa, stroną postępowania mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, jeżeli postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tych podmiotów. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa. oznacza istnienie bezpośredniego związku między rozstrzygnięciem administracyjnym, a sferą prawną określonego podmiotu. Organ wyjaśnił, że art. 401 ust. 1 ustawy Prawo wodne, stanowi lex specjalis w stosunku do przepisu art. 28 kpa. Oznacza to, że w postępowaniach wodnoprawnych inaczej definiuje się stronę niż w każdym innym postępowaniu toczącym się według ogólnych kodeksowych reguł postępowania administracyjnego.
Dalej organ wyjaśnił, że w rozpatrywanym przypadku stronami postępowania są D. Sp. z o.o. jako wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego oraz D. Sp. z o.o. jako właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których będą wprowadzane ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego. W myśl art. 391 ustawy Prawo wodne, obowiązek posiadania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód tj. na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ust. 1, dotyczy wytwórcy ścieków przemysłowych. W rozpatrywanym przypadku wytwórcą ścieków przemysłowych jest firma D. Sp. z o.o. i zgodnie z art. 407 ust. 5 ustawy Prawo wodne uzyskała zgodę właściciela urządzeń kanalizacyjnych tj. D. Sp. z o. o. Spółka ta, jako podmiot nie wytwarzający ścieków, a tylko wprowadzający je do urządzeń kanalizacji miejskiej powinna natomiast posiadać umowę cywilno-prawną na odprowadzanie ścieków zawartą z dostawcą usług tj. MPWiK w [...] S.A.
Umowa taka została podpisana [...] maja 2004 r. (nr [...]) i znajduje się w aktach sprawy. Skoro w art. 391 ustawy Prawo wodne, podmiot pośredniczący w odprowadzaniu ścieków za pomocą własnej infrastruktury nie jest zobowiązany do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, zatem nie ma podstaw do uznania, że MPWiK w [...] S.A. posiada status strony w postępowaniu o udzielnie pozwolenia wodnoprawnego dla D. Sp. z o.o. Nie spełnia bowiem żadnej z przesłanek zawartych w art. 401 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Rozpoznanie środka odwoławczego wniesionego przez podmiot nie posiadający przymiotu strony danego postępowania nie może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Takie bowiem rozstrzygnięcie sprawy co do istoty dotknięte jest wadą nieważności.
Skargę na wskazaną na wstępie decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie złożyło Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A., wnosząc o jej uchylenie w całości i zobowiązanie organu do wydania decyzji, w której merytorycznie odniesie się do odwołania.
W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 389 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane m in. na szczególne korzystanie z wód. Art. 34 pkt 3 ustawy stanowi, że szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące m.in. wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ust.
1. Z art. 407 ust. 5 wynika, że do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ust. 1, dołącza się zgodę właściciela tych urządzeń. Art. 401 ust. 1 jako strony postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych wymienia wnioskodawcę oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych.
Sprawa, w której została wydana decyzja będąca przedmiotem niniejszej skargi, dotyczyła wydania zezwolenia wodnoprawnego dla firmy D. Sp. z.o.o. na wprowadzanie ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego do urządzeń kanalizacyjnych, będących własnością innych podmiotów, w tym skarżącej Spółki.
Organ w zaskarżonej decyzji zajął stanowisko, iż stronami postępowania w powyższej sprawie są tylko D. Sp. z o.o. jako wytwórca ścieków oraz D. Sp. z o.o. jako właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których będą wprowadzane ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego do urządzeń kanalizacyjnych. Nie została uznana za stronę skarżąca Spółka, do której urządzeń kanalizacyjnych ostatecznie te ścieki trafiają.
Wobec takiego stanowiska organu skarżąca spółka zwróciła uwagę Sądu na następujące istotne okoliczności faktyczne. Właścicielem terenu jest D. Sp. z o.o., natomiast D. Sp z o.o. wynajmuje budynki wraz z infrastrukturą i jest wytwórcą ścieków odprowadzanych do urządzeń kanalizacyjnych firmy D. Sp. z o.o., skąd są one następnie odprowadzane do miejskich urządzeń kanalizacyjnych. W ten sposób firma D. Sp.z o.o. pełni rolę pośrednika pomiędzy faktycznym wytwórcą ścieków (D. Sp. z o.o), a MPWiK w [...] S.A.
Ścieki z terenu będącego własnością firmy D. Sp z o.o. są odprowadzane do miejskich urządzeń kanalizacyjnych jednym przyłączem od strony ul. [...] w [...] (studzienka kontrolna zlokalizowana jest za ogrodzeniem, poza terenem obiektu), którym odprowadzane jest 100 % wytwarzanych ścieków (przemysłowych zmieszanych z bytowymi).
Ilość odprowadzonych w ciągu roku ścieków (w 2018 r: - 127 960 m3/rok, w tym ilość ścieków przemysłowych odprowadzonych w ciągu roku: 121 562 m3/rok. Przy założeniu 6 - dniowego tygodnia pracy jest to około 410 m3 odprowadzanych ścieków na dobę. Powyższe wskazuje, że jest to jeden z większych podmiotów odprowadzających ścieki przemysłowe na terenie objętym działalnością skarżącej Spółki.
Zdaniem MPWiK w [...] S.A. winna ona mieć możliwość regulowania stanu i składu odprowadzanych ścieków poprzez umowy na odprowadzanie ścieków, a także zapewnienie możliwości kontrolowania sposobu realizacji takiej umowy na drodze prowadzenia kontroli jakości ścieków. Realizację powyższego zapewni jej udział w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na prawach strony. Stąd MPWiK powinna być traktowana na gruncie art. 401 ust. 1 ustawy Prawo wodne jako podmiot, na który będzie oddziaływać (czy też właściwie cały czas oddziałuje) zamierzone korzystanie z wód, polegające na wprowadzaniu do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością Spółki ścieków przemysłowych, zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego. Spółka jest bowiem ostatecznym odbiorcą takich ścieków i to od pracy urządzeń stanowiących jej własność zależy, czy zostaną w sposób należyty oczyszczone. W istocie rola Spółki jest tu znacznie ważniejsza niż bezpośredniego odbiorcy ścieków będącego tylko pośrednikiem.
Skarżący powołał się także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 czerwca 2017 r., II SA/Kr 515/17, w którym na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne Sąd przyjął, że jeśli ścieki zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego mają być wprowadzane do urządzeń kanalizacyjnych dwóch podmiotów, to wnioskujący o wydanie pozwolenia wodnoprawnego zobligowany jest dołączyć zgodę, o której mowa w art. 131 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, na wprowadzanie ścieków z własnej instalacji od obu tych podmiotów. Z uwagi na analogiczne brzmienie art. 407 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r., zdaniem skarżącego należy przyjąć, że pogląd ten nadal pozostaje aktualny. Tak więc D. Sp. z o.o. powinna uzyskać przedmiotową zgodę zarówno od D. Sp. z o.o., jak i od skarżącej Spółki.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z [...] października 2019 r., Nr [...], na podstawie której ww. organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane wniesionym przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] SA odwołaniem od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] września 2019 r., Nr [...], udzielającej D. Sp. z o.o., pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, obejmujące wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych, będących własnością D. Sp. z o.o., ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, pochodzących z zakładu produkcji artykułów spożywczych. Organ uznał bowiem, że MPWiK w [...] S.A. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód, obejmujące wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych, ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego
Z uwagi na fakt, iż przedmiotowa sprawa dotyczy wydania pozwolenia wodnoprawnego, rozstrzygającym przepisem prawa regulującym kwestię statusu strony w tym postepowaniu, jest obowiązująca w chwili wydania zaskarżonej decyzji, regulacja art. 401 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (obecnie Dz. U. z 2020, poz. 310). Przepis ten stanowi, że stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym w zaskarżonej decyzji, że art. 401 ust. 1 Prawa wodnego zawęża formułę strony i jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 kpa. Stanowisko to jest także zbieżne z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych (wyrok WSA w Szczecinie z 19 października 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 548/10 LEX nr 672707, wyrok WSA w Warszawie z 14 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1005/10 publ. LEX nr 666336).
Nie jest jednak uprawniony pogląd, że brzmienie tego przepisu wyklucza możliwość przyznania przymiotu strony w takim postępowaniu skarżącej spółce. Cytowany przepis mówi bowiem, że przymiot strony posiadają podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Dla ustalenia zatem czy MPWiK w [...] S.A. przysługiwać będzie przymiot strony w takim postępowaniu, konieczne jest ustalenie czy spełnia ona przesłanki do uznania ją za stronę w rozumieniu art. 401 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Przy czym, z uwagi na przedmiot niniejszego postępowania, rozważenia wymaga czy zamierzone korzystanie z wód oddziaływać będzie na skarżącą spółkę. Nie trzeba natomiast w niniejszej sprawie badać czy MPWiK w [...] S.A. znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych, albowiem pozwolenie wodnoprawne nie dotyczy wykonywania jakichkolwiek urządzeń
Przypomnieć zatem trzeba, że zamierzone korzystanie z wód polega na wprowadzaniu do urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego. Przy czym wnioskująca o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego spółka D. Sp. z o. o. będzie wprowadzać ścieki bezpośrednio do urządzeń kanalizacyjnych należących do D. Sp. z o. o. Ta ostatnia zaś będzie je wprowadzać do urządzeń kanalizacyjnych, których posiadaczem jest MPWiK w [...] S.A. Konieczne zatem jest rozważenie czy MPWiK w [...] S.A., jako właściciel dalszego odcinka urządzeń kanalizacyjnych, które końcowo odbierać będą ścieki wpuszczane bezpośrednio do urządzeń stanowiących własność innej spółki (tu: D. [...] Sp. z o. o.), będzie podmiotem na który korzystanie z wód będzie oddziaływać.
Zdaniem Sądu odpowiedź na to pytanie powinna być twierdząca. Skoro bowiem poprzez urządzenia kanalizacyjne spółki D. Sp. z o.o. ścieki przemysłowe wytwarzane przez D. Sp. z o.o., będą następnie odprowadzane do miejskich urządzeń kanalizacyjnych, to MPWiK w [...] S.A., jako posiadacz tych urządzeń oraz ostateczny odbiorca ścieków będzie podmiotem, na który wprowadzanie ścieków niewątpliwie będzie oddziaływać. Jak zasadnie bowiem wywiodła skarżąca spółka, wobec faktu, że chodzi o ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska, nie tylko ich odbiorca bezpośredni, ale również finalny winien mieć możliwość regulowania stanu i składu odprowadzanych ścieków oraz zapewnienie możliwości prowadzenia kontroli jakości ścieków. Realizację powyższego zapewni zaś udział takiego przedsiębiorstwa w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na prawach strony. Stąd MPWiK w [...] S.A. powinna być traktowana na gruncie art. 401 ust. 1 ustawy Prawo wodne jako podmiot, na który będzie oddziaływać korzystanie z wód, polegające na wprowadzaniu do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością spółki ścieków przemysłowych, zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego.
Spółka jest bowiem ostatecznym odbiorcą takich ścieków i to od pracy urządzeń stanowiących jej własność zależy, czy zostaną w sposób należyty oczyszczone. Sąd podziela zatem pogląd, że w istocie rola spółki jest tu znacznie ważniejsza niż bezpośredniego odbiorcy ścieków będącego tylko pośrednikiem.
Słuszność tego poglądu potwierdzają kolejne regulacje zawarte w ustawie Prawo wodne. W myśl art. 407 ust. 5 tej ustawy, do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ust. 1, dołącza się zgodę właściciela tych urządzeń. Organ przyjął, że w takim przypadku zgoda jest wymagana wyłącznie od właściciela urządzeń kanalizacyjnych, do których ścieki są wprowadzane bezpośrednio przez ich wytwórcę.
Należy jednak wskazać, że przepis ten nie przewiduje w swej treści jakiegokolwiek ograniczenia, w szczególności nie przewiduje ograniczenia podmiotowego. W ocenie Sądu wykładnia językowa prowadzi do stwierdzenia, że chodzi tu o każde urządzenie kanalizacyjne, do którego będą wprowadzone ścieki, objęte pozwoleniem wodnoprawnym. Brak jest zdaniem Sądu powodów, by uznać, że zgoda o której mowa w art. 407 ust. 5 Prawo wodne ogranicza się wyłącznie do właścicieli urządzeń, do których bezpośrednio ścieki są wpuszczane, a nie również do właścicieli urządzeń ostatecznie odbierających te ścieki. Jeżeli zatem MPWiK w [...] S.A. jest właścicielem urządzeń kanalizacyjnych, to w takim wypadku uzasadnione jest twierdzenie, że MPWiK w [...] S.A. posiada status strony postępowania w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków szczególnie szkodliwych dla środowiska do urządzeń kanalizacyjnych.
Co więcej, również redakcja art. 391 Prawa wodnego potwierdza, że ustawodawca jako odbiorców ścieków traktuje właścicieli wszystkich urządzeń kanalizacyjnych – bezpośrednich i końcowych. Przepis ten stanowi, że obowiązek posiadania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, polegające na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ust. 1, dotyczy wyłącznie wytwórcy ścieków przemysłowych. Czyli – przyjmując tok rozumowania organu – w sytuacji gdy ścieki wprowadzane są do urządzeń kanalizacyjnych, które jednocześnie nie są własnością przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego będącego właścicielem docelowych urządzeń kanalizacyjnych, to pozwolenie wodnoprawne wymagane jest wyłącznie w stosunku wytwórca ścieków – właściciel urządzeń kanalizacyjnych będący w istocie jedynie pośrednikiem.
Jednak pozwolenie wodnoprawne dotyczy nie tylko urządzeń do których ścieki wpuszczane są bezpośrednio, ale także tych urządzeń które stanowią własność przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego, w tym przypadku MPWiK w [...] S.A. Pośrednik musi mieć bowiem zapewniony odbiór ścieków w drodze umowy z przedsiębiorstwem wodnokanalizacyjnym, której zawarcie jest obowiązkiem takiego przedsiębiorstwa. Skoro zaś pozwolenie wodnoprawne dotyczy praw i obowiązków MPWiK to jest oczywiste, że powinien przysługiwać skarżącej spółce przymiot strony w postępowaniu poprzedzającym jego wydanie.
Reasumując więc zastosowana przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie interpretacja art. 401 ust. 1 Prawa wodnego jest interpretacją nieprawidłową
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "ppsa") uwzględniając skargę uchylił zakażoną decyzję. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno wziąć pod uwagę rozważania Sądu,