Uzasadnienie
K.B. i G.B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "GDOŚ") z [...] grudnia 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej w skrócie: "RDOŚ") z [...] września 2019 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Pismem z [...] września 2019 r. Burmistrz Miasta [...] zwrócił się do RDOŚ w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stanicy wodnej obejmującej swym zakresem realizację budynku gospodarczego wykorzystywanego jako schronisko turystyczne przy szlaku wodnym na działce nr [...] położonej w obrębie [...], gmina [...].
RDOŚ w [...] postanowieniem z [...] września 2019 r. odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli inwestorzy – K.B.i G.B. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w postanowieniu z [...] grudnia 2019r. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2019 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że działka nr [...], obręb [...], gmina [...] znajduje się w otulinie [...] Parku Krajobrazowego i na obszarze Natura 2000 [...], czyli nie w granicach [...] Parku Krajobrazowego i Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny [...] Parku Krajobrazowego – [...].
Zatem, aby przedłożony projekt mógł otrzymać pozytywną opinię nie może naruszać przepisów dotyczących otuliny [...] Parku Krajobrazowego i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie ustanowienia Planu Ochrony [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2012 r., poz. [...]) określa nadrzędne cele ochrony Parku. Do nich zalicza się m.in.: ochronę najcenniejszych fragmentów [...] ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe, jak też zachowanie i popularyzację tych wartości w ramach zróżnicowanego rozwoju dla zwiększenia atrakcyjności Parku i poprawy życia jego mieszkańców.
Organ drugiej instancji przeprowadził analizę - czy zamierzona inwestycja nie wpłynie negatywnie na funkcjonowanie i walory przyrodnicze, krajobrazowe oraz kulturowe Parku Krajobrazowego. Wskazał, że obszar planowanej inwestycji zlokalizowany jest poza skupioną zabudową wsi [...]. Działka znajduje się w pasie terenów otwartych rozpościerających się nad jeziorem [...] we wsi [...], ma powierzchnię 815 m2, w ewidencji gruntów i budynków sklasyfikowana jest jako inne tereny zabudowane – Bi, graniczy z Parkiem Krajobrazowym i granica ta jest jednocześnie granicą zachodnią ww. działki. Analiza przeprowadzona w trakcie toczącego się postępowania wykazała, że Jezioro [...] wraz z naturalną linią brzegową, będącą w granicach Parku Krajobrazowego, cechuje się wysokimi wartościami przyrodniczymi i krajobrazowymi. GDOŚ opierając się na dostępnych mapach topograficznych oraz zdjęciach lotniczych zamieszczonych na stronie geoportal.gov.pl dokonał ustaleń co do stanu brzeg jeziora [...] od wsi [...] do półwyspu [...].
Wskazał, że z ogólnodostępnej ortofotomapy wynika, że roślinność wodna porasta prawie całą linię brzegową jeziora, tworząc miejscami rozległe trzcinowiska z podmokłymi obszarami. Od s+tronu lądu wzdłuż linii brzegowej Jeziora [...] rozciąga się pas zadrzewień porastający również tereny podmokłe, wyznaczający granicę Parku. Z istnieniem obszarów podmokłych związane są określone grupy i gatunki roślin i zwierząt. Wartości przyrodnicze brzegu jeziora [...] odnoszą się również do terenu objętego projektem decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z załącznikiem graficznym dołączonym do akt sprawy, działkę nr [...] od wód Jeziora [...] oddziela pas terenu mający szerokość około 15 metrów, sklasyfikowany w ewidencji gruntów i budynków jako nieużytki i zadrzewienia na pastwiskach, potwierdzony w postaci dostępnej ortofotomapy. Obszar znajdujący się pomiędzy jeziorem a przedmiotową działką cechuje znikoma różnica wysokości, co wpływa na kształtujące się stosunki wodne.
Mimo braku informacji na załączniku graficznym znajdującym się w aktach sprawy o występowaniu na działce objętej projektem o warunkach zabudowy terenów podmokłych, to na ogólnodostępnych mapach topograficznych (http://geoportal.gov.pl) taka informacja jest zawarta. Działka nr ewid. [...] sąsiaduje z terenem jeziora, który jest cennym obszarem pod względem przyrodniczym oraz wrażliwym na zmiany, oznacza to, że sporne przedsięwzięcie stanowi zagrożenie dla wartości przyrodniczych i walorów krajobrazowych tej części Parku Krajobrazowego. Budowa stanicy wodnej obejmująca swym zakresem budynek gospodarczy wykorzystywany jako schronisko turystyczne przy szlaku wodnym może wiązać się z zagrożeniem dla funkcjonujących tutaj terenów podmokłych i towarzyszących im zadrzewień.
Nadto, budynek gospodarczy w żaden sposób nie jest ani stanicą wodną, ani także schroniskiem turystycznym, gdyż nie zaplanowano w nim miejsc noclegowych, a jedynie pomieszczenie do przechowywania sprzętu. Organ też zaznaczył, że poddanie terenu planowanej inwestycji presji turystycznej i rekreacyjnej będzie wiązać się ze zmianami w istniejących siedliskach doprowadzając do niekorzystnych zjawisk w ich funkcjonowaniu. Poza zmianami wodno-gruntowymi jakie może spowodować w dalszej perspektywie przedmiotowe przedsięwzięcie, nastąpi również uszczuplenie miejsc lęgowych, żerowiskowych ptaków, płazów. Sporne przedsięwzięcie stanowi zagrożenie dla wykształconych i cennych elementów środowiska wodnego i lądowego. Oznacza to, że GDOŚ podzielił stanowisko RDOŚ, że realizacja planowanego przedsięwzięcia stanowi zewnętrzne zagrożenie wynikające z działalności człowieka, dlatego nie może zostać zrealizowana na terenie otuliny Parku Krajobrazowego.
Mając na uwadze ekonomikę procesową oraz naruszenie przepisów dotyczących Parku Krajobrazowego, organ odwoławczy odstąpił od badania - czy planowana inwestycja stoi w sprzeczności z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w odniesieniu do obszaru Natura 2000.
K.B. i G.B. w skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucili wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem: 1) art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a. przez brak wnikliwego i wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym niepodjęcia z urzędu działania zmierzającego do obiektywnego i bezstronnego ustalenia stanu faktycznego;
- 2) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na dowolnych ustaleniach faktycznych oraz rozstrzygnięcie wątpliwości w sprawie na niekorzyść strony postępowania, a mianowicie przyjęcie, że budowa stanicy wodnej będzie stanowiła zewnętrzne zagrożenie wynikające z działalności człowieka;
- 3) art. 124 § 2 k.p.a. przez niewyjaśnienie zasadności wydanego postanowienia i niewyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne.
W motywach skargi strony wskazały, że organy potraktowały sprawę przedmiotowo i schematycznie. Uzasadnienie postanowienia z [...] grudnia 2019 r. w swojej treści jest niemal identyczne jak postanowienia z [...] lutego 2019 r., które dotyczyło również ich sprawy, gdzie przedmiotem było uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stanicy wodnej obejmującej budowę kapitanatu i budynku magazynowego. Mając na uwadze wnioski z poprzedniej sprawy, obecnie w znaczącym stopniu skarżący ograniczyli inwestycję, chcąc się dostosować do interpretacji organów. Tymczasem organy nie pochyliły się nad ich sprawą indywidualnie, tylko bezmyślnie powieliły swoje poprzednie postanowienia, nie siląc się nawet na ustalenie obiektywnego i bezstronnego stanu faktycznego w drodze chociażby fachowej opinii biegłego lub instytutu naukowego. Organ drugiej instancji nie odniósł się do poruszanych przez skarżących zarzutów postawionych w zażaleniu na postanowienie RDOŚ w [...] z [...] września 2019 r., bezwiednie powielił błędnie ustalone wnioski z zebranego materiału dowodowego, już przy poprzedniej sprawie.
Chodzi o wskazanie, że obszar znajdujący się pomiędzy jeziorem a działką skarżących cechuje znikoma różnica wysokości, co według organu, przy realizacji inwestycji, dojdzie do zaburzenia procesu wodno-gruntowego. W zażaleniu skarżący wskazali, że planują posadowienie obiektu na płycie fundamentowej, która będzie zgłębiona w gruncie max 50 cm. Biorąc pod uwagę rzędną lustra wody, która została ustalona [...] lutego 2010 r. na poziomie 116.0 m n.p.m., a rzędną terenu, w którym zostanie zrealizowana inwestycja - 119.3 m n.p.m. (dane z kopii mapy zasadniczej dołączonej do wniosku o warunki zabudowy), o zmianie stosunków wodno-gruntowych nie może być mowy, bo różnica 3,3 m jest tego wystarczającym gwarantem.
Dodatkowo, odległość planowanej inwestycji od lustra wody wynosi 50 m. Także rozważania organu drugiej instancji na temat wpływu inwestycji na środowisko odnosząc się do granicy działki bezpośrednio powiązanej z jeziorem, gdzie realizacja zamierzonej inwestycji ma być dokładnie po przeciwnej stronie działki, są celowo przyjmowane i wygodne dla ustaleń organu. Postępowanie organu odwoławczego, który rozstrzygnięcia w sprawie opiera na dowolnych ustaleniach faktycznych i rozstrzyga wątpliwości na niekorzyść strony postępowania bezsprzecznie narusza zapisy art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. [pic]
Według skarżących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala z całą pewnością określić, czy planowana realizacja inwestycji może doprowadzić do uszczuplenia miejsc lęgowych, żerowiskowych ptaków i płazów, bez wskazania czy faktycznie takowe tam w ogóle występują. Wprowadzając ograniczenia w gospodarowaniu nieruchomością należy wskazać konkretne gatunki zwierząt występujące na danym terenie, a nie powoływać się na wszystkie gatunki zwierząt potencjalnie występujących w miejscu realizacji inwestycji. Dlatego stwierdzenie, że przedsięwzięcie może przyczynić się do zniszczenia miejsc lęgowych, nie dowodzi, że przedmiotowa inwestycja wpłynie negatywnie na ww. elementy środowiska. Idąc tym tokiem myślenia, żadna inwestycja nie mogłaby być realizowana na trenach [...].
Kolejną kwestią, jaką należało poruszyć przy rozpatrywaniu sprawy, według skarżących są zapisy Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] nad jeziorem [...]. Uchwała swym zakresem obejmuję m.in. działkę nr [...], która leży w sąsiedztwie działki skarżących, w odległości ok. 20 m. Zapisy planu dla wspomnianej wyżej działki wskazują, że teren ten przeznaczony jest pod usługi turystyki, a mianowicie usługi obejmujące obiekty związane z turystyką wodną i krajoznawczą, takie jak: stanica wodna, przystań żeglarska śródlądowa zapewniająca miejsca do cumowania na mniej niż 50 jachtów z niezbędną infrastrukturą (w tym basen jachtowy lub/i pomosty), funkcja pensjonatowa i hotelowa towarzysząca funkcji podstawowej, łącznie do 100 miejsc noclegowych. Takie zapisy świadczą o możliwości realizacji na tym terenie stanicy wodnej zakrojonej na szeroką skale.
Nadto stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], pismem znak [...] z [...] czerwca 2017 r. uzgodnił w zakresie ochrony przyrody Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] uzasadniając, że owe zagospodarowywanie nie stoi w sprzeczności z przepisani prawa i jest zasadne z punktu widzenia przyrodniczego. Na tej podstawie, dla skarżących nie jest zrozumiałe dlaczego założenie tak intensywnej ekspansji turystycznej (możliwość cumowania 50 jachtów, stworzenie 100 miejsc noclegowych) na terenie oddalonym o 20 m. w ocenie organu pierwszej instancji nie stoi w sprzeczności z ochroną przyrody, natomiast planowana przez nich budowa w postaci budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 72 m2 "stanowi zewnętrzne zagrożenie wynikające z działalności człowieka" i nie może zostać zrealizowana na terenie ww. działki. Jeśli chodzi o formy ochrony przyrody, to sytuacja na obu ww. działkach jest tożsama, stąd stanowisko organów w stosunku do działki skarżących jest absurdalne.
Zdaniem skarżących postanowienie nie posiada żadnego uzasadnienia prawnego. Odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji nie została podparta jakimikolwiek przepisami prawa. Organ lakonicznie wskazał, że choć na spornym terenie nie obowiązują żadne konkretne zakazy, to on przyjął, że będzie badał sprawę pod kątem możliwości negatywnego wpływu inwestycji na funkcjonowanie i walory przyrodnicze, krajobrazowe oraz kulturowe Parku Krajobrazowego, choć przedmiotowa działka znajduje się poza nim.
Na marginesie jeszcze skarżący podnieśli co do przytoczonej przez GDOŚ definicji stanicy wodnej, którą organ wskazuje na dowód, że budynek gospodarczy służący do przechowywania sprzętu wodnego, nie może stanowić części składowej stanicy. Abstrahując od próby absurdalnego udowodnienia przez organ, że budynek gospodarczy, w którym nie stworzono miejsc noclegowych nie może być wykorzystywany w ramach stanicy wodnej, chcemy zauważyć, że GDOŚ nie wskazuje skąd pochodzi ta definicja. Po wstępnym rekonesansie, czerpanie wiedzy, jak mniemają skarżący, z portalu internetowego typu Wikipedia nie stanowi podstawy do udowodnienia słuszności tez wskazanych w postanowieniach. Takie postępowanie organu, uważamy za krzywdzące i uderzające w art. 6 i art. 7 k.p.a., które wyraźnie wskazuje, że m.in. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a nie potocznie przyjętych np. definicji, które ponadto, są błędnie interpretowane.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej: p.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę.
W konsekwencji uznał, że postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2019 r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Decyzję o warunkach zabudowy – w myśl art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz.U. z 2018 r., poz. 1945) – dalej w skrócie: "u.p.z.p."] – wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Przepisy art. 53 ust. 4 i ust. 5 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający.
Dotyczy ono oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Przedmiotem sprawy w postępowaniu uzgodnieniowym jest zajęcie stanowiska przez organ, któremu przedstawiono do uzgodnienia projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., jednym z organów uzgadniających decyzję o warunkach zabudowy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i otulina tego parku, a wymienionych w pkt 7 - obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Projektem decyzji o warunkach zabudowy przedstawionym do uzgodnienia organom środowiskowych została objęta inwestycja polegająca na budowie stanicy wodnej obejmującej swoim zakresem realizację budynku gospodarczego wykorzystywanego jako schronisko turystyczne przy szlaku wodny.
Teren planowanej przez skarżących inwestycji to działka o numerze ewidencyjnym [...], położona w obrębie [...], gmina [...], w otulinie [...] Parku Krajobrazowego i na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...]. Z powyższego wynika, że elementami dokonanego przez organ uzgodnienia winna być ocena dopuszczalności lokalizacji projektowanej inwestycji w kontekście celu otuliny [...] Parku Krajobrazowego i oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000 [...]. Park krajobrazowy – stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody [(Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.) – dalej w skrócie: "u.o.p."] - obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Na obszarach graniczących z parkiem krajobrazowym może być wyznaczona otulina (art. 16 ust. 2 u.o.p.).
Otulina – w myśl art. 5 pkt 14 u.o.p. – oznacza strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Z kolei, zgodnie z art. 5 pkt 29 u.o.p., zagrożenie zewnętrzne to czynnik mogący wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikający z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swoje źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej. Zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) - w celu zabezpieczenia [...] Parku Krajobrazowego przed zagrożeniami zewnętrznymi funkcjonuje otulina o powierzchni 18.608 ha położona na terenie gmin: [...], [...] i [...] w powiecie [...] oraz gmin: [...],[...] i [...] w powiecie [...] oraz w gminie [...] w powiecie [...] w województwie [...]; § 2 - celem ochrony w Parku jest ochrona wybitnych wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych w celu zachowania i popularyzacji tych wartości.
Zatem cel, dla jakiego została wyznaczona otulina [...] Parku Krajobrazowego znajduje pełne oparcie w art. 5 pkt 14 u.o.p. Ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania prawa własności względem nieruchomości położonych w otulinie. Otulina stanowi zatem formę przejściową pomiędzy [...] Parkiem Krajobrazowym, cennym ze względu na wskazane powyżej wartości, a terenem, który nie podlega ochronie ze względu na walory przyrodnicze, krajobrazowe i historyczne. Jej zadaniem jest zapobieżenie niekorzystnym oddziaływaniom mogącym mieć wpływ na ww. wartości Parku, które wynikają z działalności człowieka.
Zatem w otulinie można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla parku nie stwarzają zagrożenia, a wynikają z działalności człowieka. Natomiast o niemożności zaakceptowania określonej inwestycji na terenie otuliny przesądza brak możliwości jej pogodzenia z funkcją ochronną otuliny. Obszar Natura 2000 - stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 5 u.o.p. – jest formą ochrony przyrody. Zgodnie z art. 5 pkt 2b u.o.p. oznacza obszar specjalnej ochrony ptaków, specjalny obszar ochrony siedlisk lub obszar mający znaczenie dla Wspólnoty, utworzony w celu ochrony populacji dziko występujących ptaków lub siedlisk przyrodniczych lub gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty. Według § 2 pkt 105 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz.U. Nr 25, poz. 133, z późn. zm.) wyznaczony został obszar specjalnej ochrony ptaków [...] (kod obszaru [...]), obejmujący obszar 172 802,1 ha.
Obszar specjalnej ochrony ptaków, według art. 5 pkt 3 u.o.p., to obszar wyznaczony, zgodnie z przepisami prawa Unii Europejskiej, do ochrony populacji dziko występujących ptaków jednego lub wielu gatunków, w którego granicach ptaki mają korzystne warunki bytowania w ciągu całego życia, w dowolnym jego okresie albo stadium rozwoju. Celem wyznaczenia ww. obszaru, według § 4 ww. rozporządzenia jest: ochrona populacji dziko występujących gatunków ptaków, utrzymanie i zagospodarowanie ich siedlisk zgodnie z wymogami ekologicznymi, przywracanie zniszczonych biotopów oraz tworzenie biotopów. Stosownie do art. 33 ust. 1 u.o.p. zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: 1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub 2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub 3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.
Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 1 u.o.p., jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska, może zezwolić na realizację planu lub działań, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000. Zatem ochrona obszaru Natura 2000 polega w szczególności na ograniczeniu możliwości ingerencji, które mogłyby prowadzić do negatywnych skutków dla dóbr przyrodniczych objętych taką ochroną. Stwierdzenie, że dany plan (program) lub przedsięwzięcie znacząco negatywnie oddziałuje na cele ochrony obszaru Natura 2000 co do zasady wyklucza możliwość ich realizacji.
Zabrania się lokalizacji inwestycji mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych, a także w znaczący sposób wpływać negatywnie na gatunki, dla których obszar został wyznaczony. W świetle przytoczonych regulacji i przeprowadzonego wywodu ustalenia organu w sprawie winny dotyczyć dopuszczalności realizacji inwestycji z punktu widzenia wymagań otuliny [...] Parku Krajobrazowego i obszaru Natura 2000 [...]. Organ winien uwzględnić w tym zakresie ograniczenia wynikające - w odniesieniu do otuliny Parku z § 1 ust. 2 i § 2 ww. rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego oraz z art. 5 pkt 14 i pkt 29 u.o.p., natomiast - w odniesieniu do obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...] z art. 33 ust. 1 i art. 34, a nadto art. 5 pkt 3 u.o.p. oraz § 4 ww. rozporządzenia w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków. Organ winien wykazać, na podstawie zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, że realizacja inwestycji jest dopuszczalna bądź nie z punktu widzenia celów i ograniczeń związanych z istnieniem wyznaczonych obszarów.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w kontekście powyższych regulacji i wynikających z nich wskazań, Sąd uznał, że wydanie postanowienia przez organ odwoławczy nastąpiło w szczególności z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które z kolei przełożyło się na naruszenie art. 124 oraz art. 107 § 3 i art. 11 w zw. z art. 126 k.p.a. i naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl zasady ogólnej postępowania administracyjnego unormowanej w art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizacja tej zasady następuje w ramach art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązany jest do ustalenia stanu faktycznego sprawy na podstawie zebranego materiału dowodowego. Z kolei, przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Organ zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. obowiązany jest jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodami mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych i oględziny. Organ rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) odmówić wiarygodności, z tym że obowiązany jest uzasadnić, z jakiej to robi przyczyny. (wyrok NSA z 30 grudnia 1980 r., sygn. akt SA 645/80, ONSA 1981, Nr 1, poz. 2).
Wnikliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i udokumentowanie go materiałem dowodowym ma diametralne znaczenie, z tego względu, że uzgodnienie, w tym przypadku projektu decyzji o warunkach zabudowy, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny decydujący o rozstrzygnięciu w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgodnieniowy w istocie przesądza o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący (uchwała NSA z 15 lutego 1999 r., OPK 14/98, publ. ONSA 1999/3/80). Materiał dowodowy zgromadzony w myśl przytoczonej zasady ogólnej i przytoczonych zasad postępowania dowodowego przez organ administracji publicznej w toku całego toczącego się przed nim postępowania jest podstawą orzekania przez sąd. Stosownie bowiem do brzmienia art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.
Sąd bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których akty administracyjne zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 72/06, ONSA WSA 2008/2, poz. 31; uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSA WSA 2010/1, poz. 1, s. 29 uzasadnienia). Zatem przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 357/15, publ. CBOSA), wyjaśnił, że orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt wynikają i które legły u podstaw jej wydania.
Orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno być podjęte nie tylko w oparciu o analizę uzasadnienia zaskarżonego aktu i wyjaśnienia stron, ale na podstawie całego materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego przez organy administracji obu instancji (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 listopada 2019 r., II SA/Go 430/19, Lex nr 2751597). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 listopada 2019 r. (sygn. akt II FSK 3949/17, publ. Lex nr 2764942) wyraźnie stwierdził, że "Zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny jest kształtowany w oparciu o materiał faktyczny i dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu administracyjnego lub czynności i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy. Zadaniem sądu administracyjnego jest w rezultacie ustalenie, czy zebrany w postępowaniu przed organem administracyjnym i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania zaskarżonego aktu administracyjnego lub czynności.
Jeżeli ustalenie to wypadło dla organów administracji negatywnie, sąd administracyjny jest uprawniony i zarazem zobowiązany do usunięcia zaskarżonego aktu lub czynności z obrotu prawnego". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Przez "akta sprawy" należy rozumieć dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego.
Zatem akta załączone do skargi powinny zawierać dokumenty lub kopie dokumentów, potwierdzone za zgodność z oryginałem, na podstawie których zostały wydane decyzje (postanowienia) i potwierdzające stanowisko organu (wyrok WSA w Poznaniu z 12 września 2019 r., III SA/Po 451/19, Lex nr 2722847). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy (wyrok NSA z 18 września 2019r., sygn. akt II GSK 2289/17, publ. Lex nr 2727535). Dopiero w ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy (wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 3722/17, publ. Lex nr 2779421; wyrok NSA z 20 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2647/17, publ. Lex nr 2740334; wyrok NSA z 12 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2623/17, publ.
Lex nr 2723029). Tymczasem w kontrolowanej przez Sąd sprawie organ odwoławczy nie zebrał i nie przedstawił stosownego materiału dowodowego dającego podstawy do ostatecznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu uzgodnieniowym. Do takiego wniosku Sąd doszedł po analizie treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i akt sprawy. Z uzasadnienia postanowienia z [...] grudnia 2019 r. wynika, że organ dokonał ogólnych ustaleń dotyczących wartości przyrodniczych brzegu Jeziora [...] i odniósł je do terenu objętego projektem decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenia te organ oparł na "dostępnych mapach topograficznych oraz zdjęciach lotniczych zamieszczonych na stronie geoportal.gov.pl" oraz "ogólnodostępnej ortofotomapie".
Następnie opisując położenie terenu inwestycji powołał się na załącznik graficzny projektu decyzji o warunkach zabudowy dołączony do akt sprawy. Zaś wskazując na teren podmokły wskazał na informacje wynikające z "ogólnodostępnych map topograficznych". Wskazał, że realizacja inwestycji nie tylko spowoduje zmianę stosunków wodno-gruntowych, ale też wiązać się będzie ze zmianami w istniejących siedliskach, doprowadzając do niekorzystnych zjawisk w ich funkcjonowaniu. Nadto skutkować będzie uszczupleniem miejsc lęgowych, żerowiskowych ptaków i płazów. Ogólnie sporne przedsięwzięcie stanowić będzie zagrożenie dla wykształconych i cennych elementów środowiska wodnego i lądowego. Ocena ta nie została poparta żadnymi dowodami, które złożyłyby się na materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Akta administracyjne kontrolowanej sprawy składają się z: zaskarżonego postanowienia, zawiadomienia z [...] listopada 2019 r. dokonanego w trybie art. 36 k.p.a., pisma przewodniego sporządzonego zgodnie z art. 133 k.p.a., zażalenia, postanowienia organu pierwszej instancji i wniosku z [...] września 2019 r. o uzgodnienie, którego załącznikiem jest projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikiem graficznym (kopią mapy zasadniczej) i załącznikami stanowiącymi analizę (tekstową i graficzną).
W istocie nie wiadomo jakie konkretnie dowody stanowiły podstawę ustaleń organów. Z treści zaskarżonego postanowienia nie wynika jakoby mapami z portalu Geoportal organ posłużył się jedynie posiłkowo, a ustalenia oparł na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, wręcz stanowiły one jedyną podstawę ustaleń. Oczywiście oparcie się na tego rodzaju dowodach z punktu widzenia regulacji postępowania dowodowego jest dopuszczalne. Niemniej dokumenty te jako dowody winny został włączone do akt sprawy, albo winny zostać tak przedstawione (opisane, zidentyfikowane), aby strony postępowania, a następnie i sąd mogli z nimi zapoznać się bez żadnych wątpliwości co do ich przedmiotu i elementu stanu faktycznego danej sprawy. Zasadą wynikającą z orzeczeń sądów administracyjnych jest powoływanie się na dany dowód wchodzący w zakres zgromadzonego przez organ administracji publicznej materiału dowodowego sprawy i znajdujący się w jej aktach.
Na przykład: z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2016 r. (sygn. akt II OSK 2557/14, publ. Lex nr 2102203) wynika, że ustalenia organu potwierdził materiał dowodowy w postaci mapy do projektu decyzji, mapy z portalu Geoportal, studium znajdujących się w aktach sprawy; z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2018 r. (sygn. akt II OSK 3-24/17, publ. Lex nr 2747053) wynika, że ustalenia faktyczne w sprawie oparto m.in. na wydrukach map ze strony Geoportal; z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 28 listopada 2018 r. (sygn. akt II SA/Po 640/18, publ. Lex nr 2595526) wynika, że organ uzupełnił również akta sprawy o czytelne wydruki z Geoportalu dla obszaru, na którym sporna wiata jest zlokalizowana i na tej podstawie ustalił, czy dopuszczalna jest lokalizacja. Na podstawie znajdujących się w aktach sprawy map z geoportalu orzekał także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 marca 2019 r. (sygn. akt I OSK 1065/17, publ.
LEX nr 2732595), a mapy formatu A-3 stanowiącej wydruk z Geoportalu krajowego orzekał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2019 r. (sygn. akt II OSK 3147/18, publ. LEX nr 26462420). W kontekście powyższych wywodów Sąd nie mógł stwierdzić legalności zaskarżonego orzeczenia. Konsekwencją powyższego byłoby narażenie się na zarzut wydania wyroku z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a., wobec nieorzeczenia na podstawie akt sprawy, wydania orzeczenia opartego na ustaleniach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., sygn. akt I FSK 1620/17, Lex nr 2772205). Do obowiązków sądu nie należy poszukiwanie dowodów, które stanowiły podstawę ustaleń faktycznych w internecie.
Należy pamiętać, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oznacza, że inwestor nie będzie mógł zrealizować swojego zamierzenia. Podejmując zatem rozstrzygnięcie organy muszą działać zgodnie z prawem (art. 6 k.p.a), jak również w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., zobowiązującą je do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ musi więc przedstawić stronie materiał dowodowy jaki posłużył mu za podstawę dokonanych ustaleń w sprawie i wyjaśnić stronie w sposób niebudzący wątpliwości motywy jakimi kierował się wydając rozstrzygnięcie. Podkreślić należy, że uzgodnienia oparte na regulacji art. 53 ust. 4 u.p.z.p. są wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie to dokonywane jest w odniesieniu do przepisów prawa, w tym przypadku ustawy o ochronie przyrody.
Jest uprawnieniem organów do kształtowania skutków prawnych w ramach pewnej swobody, którą pozostawiają przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych. Uznanie nie upoważnia do działania dowolnego. Na organie spoczywa obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydania orzeczenia o treści przekonującej pod względem faktycznym i prawnym (wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 r., III SA 7900/98, lex 47243). Sądowa kontrola tego typu rozstrzygnięć - postanowień uzgodnieniowych, sprowadza się przede wszystkim do zbadani prawidłowości samego postępowania poprzedzającego jej wydanie. Badany jest więc proces dochodzenia przez organy do rozstrzygnięcia sprawy oraz opis tego procesu przedstawiony w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Organ działając w granicach uznania administracyjnego winien kierować się ramami wyznaczonymi przez regulacje prawa materialnego, oprzeć rozstrzygnięcie na właściwej podstawie prawnej i uzasadnić dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, czyli w taki sposób, aby nie narazić się na zarzut dowolności, a także aby jego wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, w szczególności w jego toku winno się podjąć wszelkie czynności dowodowe niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Powyższe świadczy o wydaniu zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 124, art. 107 § 3 - w zw. z art. 126 k.p.a., zwłaszcza przez rozpoznanie sprawy bez przedstawienia dowodów mających potwierdzać ustalenia, które doprowadziły organ odwoławczy do wydania negatywnego rozstrzygnięcia w sprawie. Należało zatem uznać, że przedmiotowa odmowa uzgodnienia była przedwczesna, bo niedokonana po wyczerpującym zebraniu i przedstawieniu materiału dowodowego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Generalny Dyrektor przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie miał na względzie powyższe rozważania Sądu. Po zgromadzeniu w aktach sprawy stosownego materiału dowodowego, w ramach poczynionych na jego podstawie ustaleń, rozpozna i rozstrzygnie sprawę. Obowiązkiem organu będzie zbadanie i uzasadnienie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami dopuszczalności bądź nie realizacji na działce nr [...] inwestycji będącej przedmiotem uzgodnienia w kontekście zagrożenia zewnętrznego dla formy ochrony przyrody jaką w tym przypadku jest [...] Park Krajobrazowy wynikającego z działalności człowieka (celu otuliny) i obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...].
Organ ustosunkuje się również do argumentacji skarżących podważającej ustalenia organu wskazujące na zmianę stosunków wodno-gruntowych (skarżący podają inne rzędne, dające inną różnicę w poziomach) i na uszczuplenie miejsc lęgowych, żerowiskowych ptaków i płazów bez wykazania ich występowania na terenie Parku graniczącym z działką skarżących. Nadto i argumentacji, w której powołują się po pierwsze na sąsiedztwo z innym terenem w otulinie ww. Parku i obszarze Natura 2000, objętym ustaleniami uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] nad Jeziorem [...], z której - według skarżących - wynika przeznaczenie sąsiedniego terenu pod usługi turystyki, w tym wodnej, obejmującej takie usługi jak stanica wodna, przystań żeglarska do 50 miejsc do cumowania, pensjonaty i hotele do 100 miejsc noclegowych; po drugie na uzgodnienie RDOŚ w [...] z 2017 r. dokonane w ramach procedury studium.
Wobec zarzutu skarżących co do powielenia w postanowieniach wydanych w sprawie treści poprzednio wydanych postanowień, kiedy to przedmiotem uzgodnienia i wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy, była też stanica, która miała obejmować budowę kapitanatu i budynku magazynowego - dokumentacja z tamtego postępowania wraz z wydanymi aktami administracyjnymi winna został włączona w skład akt administracyjnych sprawy. Przekonującego wyjaśnienia też wymaga stanowisko organu kwestionujące planowany przez skarżących obiekt - jako budowę stanicy wodnej. W tym kontekście organ winien wyjaśnić, czy gdyby planowany obiekt spełniał wymogi przez niego wskazane, to byłby do zaakceptowania na spornym terenie. Innymi słowy, czy według organu niedopuszczalny na tym terenie jest rodzaj zabudowy, czy co do zasady - zabudowa. Przed wydaniem postanowienia organ umożliwi skarżącym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czyli zadośćuczyni zasadzie ogólnej unormowanej w art. 10 § 1 K.p.a. Przy czym należy też podkreślić, że zasada prawdy obiektywnej umożliwia także aktywność stronom postępowania w dowodzeniu swoich racji, zważywszy, że to strony są tymi podmiotami, których celem jest uzyskanie aktu administracyjnego odpowiadającego treścią ich zamierzonym interesom.
Nie kwestionując prawa skarżących do dochodzenia obiektywnej prawdy, należy też zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym dopuszczalna jest również ich inicjatywa dowodowa. Ostatecznie organ odwoławczy wyda rozstrzygnięcie zgodne z wyżej wymienionymi przepisami postępowania oraz prawa materialnego.
Wobec wykazanej niezgodności z prawem wydanego w sprawie postanowienia, Sąd uwzględnił skargę i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postanowiono – w punkcie II - na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., na które złożył się wpis od skargi uiszczony przez skarżących.