Uzasadnienie
- I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej również: "Minister" lub "organ") z [...] października 2014 r., nr [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Minister, po rozpoznaniu wniosku M.B. (dalej również: "skarżąca"), stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 1980 r., nr [...], zatwierdzająca projekt scalenia gruntów wsi S. i N., gmina S., w części dotyczącej gruntów obecnie oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] położone w obrębie M., gmina D. oraz grunty oznaczone jako działka nr [...], obręb [...], gmina [...], wydana została z naruszeniem prawa, jednak Minister nie stwierdził jej nieważności bowiem wywołała nieodwracalne skutki prawne.
- II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
II.1. Decyzją Wojewody [...] z [...] października 1980 r. nr [...] zatwierdzony został projekt scalenia gruntów wsi St. i N., gmina S. W wyniku scalenia w zamian za grunty należące do A. B., położone we wsi S., oznaczone jako działka nr [...] o pow. [...] ha i wartości [...] jednostek szacunkowych oraz za grunty należące do S. B. położone we wsi N., oznaczone jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] ha i wartości [...] jednostek szacunkowych, A. i S. B. wydzielono grunty położone we wsi N., oznaczone jako działka nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] ha i wartości [...] jednostek szacunkowych.
II.2. Wnioskiem z [...] czerwca 2012 r. M. B. zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 1980 r. w części dotyczącej działek ew. oznaczonych po scaleniu nr [...], nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przedmiotowa decyzja Wojewody [...] została skierowana do osoby nie będącej stroną postępowania, tj. S. B., który zmarł [...] września 1974 r., w związku z czym jego spadkobiercy nie brali udziału w postępowaniu scaleniowym zakończonym tą decyzją.
II.3. Decyzją z [...] października 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 1980 r. Wnioskiem z [...] listopada 2012 r. M. B. zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją. Decyzją z [...] lutego 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił swoją decyzję z [...] października 2012 r. oraz stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] października 1980 r. w części dotyczącej działek ew. oznaczonych jako nr [...], nr [...] i nr [...] (obecnie działki ew. [...] i nr [...]). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzja z [...] października 2012 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13; dalej: "ustawa"), bowiem w wyniku scalenia nie może powstać współwłasność z majątków odrębnych.
II.4. Decyzja Ministra z [...] lutego 2013 r. została przez M. M. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten wyrokiem z 9 października 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 960/13):
- 1) uchylił tę decyzję w pkt 2 w części dotyczącej działek ew. nr [...], nr [...] i nr [...], 2) w pozostałym zakresie oddalił skargę.
W uzasadnieniu wspomnianego wyroku Sąd wskazał m. in., że decyzja z [...] października 1980 r., gdy chodzi o działki ew. nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy. Odnośnie kwestii wywołania przez powyższą decyzję nieodwracalnych skutków prawnych - decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w zakresie dotyczącym działki ew. nr [...], co zasadnie skutkowało stwierdzeniem jej nieważności w tym zakresie, natomiast przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien ustalić, czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne w odniesieniu do działek ew. nr [...]; dokonując tego ustalenia organ powinien mieć na względzie bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące kwestii wywołania nieodwracalnych skutków prawnych.
II.5. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lutego 2014 r. uchylił swoją decyzję z [...] października 2012 r. w części dotyczącej działek ew. nr [...] oraz stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] października 1980 r. w części dotyczącej działek ew. nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano m. in., że decyzja z [...] października 1980 r., w zakresie dotyczącym gruntów stanowiących obecnie działki ew. nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Ministra, decyzja Wojewody [...] z [...] października 1980 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w części dotyczącej działek ew. nr [...]. Minister podniósł, że w wyniku postępowania scaleniowego nie dochodzi do przeniesienia własności nieruchomości, a jedynie do zmiany posiadania; organy opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego ich zdaniem rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia.
Zdaniem ministra, decyzja z [...] października 1980 r. w powyższym zakresie nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem dla ich oceny znaczenie mają późniejsze czynności cywilnoprawne lub publicznoprawne, które nie były ani przedmiotem badania przedmiotowej decyzji, ani wynikiem jej wydania, ani też wynikiem jej wykonania; prawa te powstały w oderwaniu od zakresu i skutków omawianej decyzji i powinny być ocenianie - pod względem skutków prawnych, jakie wywołały - w innym postępowaniu i przed właściwym organem.
II.6. Skargę do Sądu na decyzję Ministra z [...] lutego 2014 r. wniosła M. M. II.7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 maja 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 635/14), uchylił wskazaną wyżej decyzję Ministra z [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał między innymi, jeżeli chodzi o kwestię stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1980 r. w części dotyczącej działki ew. nr [...], to została ona ostatecznie rozstrzygnięta decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2013 r. (stwierdzono nieważność w tym zakresie), ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 października 2013 r. nie uwzględnił skargi w części dotyczącej tej działki. Jeżeli chodzi o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 1980 r. w części dotyczącej działek ew. nr [...], to w wyroku z 9 października 2013 r. Sąd wiążąco rozstrzygnął, że w tym zakresie rażąco narusza ona art. 3 ustawy.
Niemniej jednak, jeżeli chodzi o kwestię nieodwracalnych skutków prawnych decyzji z [...] października 1980 r. w części dotyczącej działek ew. nr [...], to Sąd w wydanym uprzednio wyroku zobowiązał organ do zbadania tej kwestii wziąwszy pod uwagę bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz do sporządzenia uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Minister stwierdzając nieważność decyzji Wojewody [...] w zakresie powyższych działek (a więc w istocie przesądzając, że nie wywołała ona w tym zakresie nieodwracalnych skutków prawnych) nie wykonał tego wskazania Sądu, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił wyczerpująco swego stanowiska w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Przywołane przez organ tezy nie dotyczą kwestii nieodwracalnych skutków prawnych. Kwestia ta ma o tyle istotne znaczenie, że w przypadku wywołania nieodwracalnych skutków prawnych nie stwierdza się nieważności decyzji, lecz stwierdza się, że została ona wydana z naruszeniem prawa (art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 K.p.a.).
Jednocześnie charakter czynności scaleniowych nie jest taki, że generalnie nie mogą one powodować nieodwracalnych skutków prawnych, jako że w ich wyniku powstają nowe działki ew., mogące być następnie przedmiotem obrotu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się zaś, że o nieodwracalnych skutkach prawnych decyzji może przesądzać późniejsze przeniesienie własności gruntów, których dotyczyła decyzja (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1585/12; z 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1480/12; z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 292/11; z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1875/11 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
II.8. Uzasadniając w zaskarżonej decyzji pogląd o wywołaniu przez decyzję z [...] października 1980 r., w części dotyczącej działek ew. nr [...], nieodwracalnych skutków prawnych, Minister wskazał (powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2012 roku sygn. akt: I OSK 1875/11), że nieodwracalne skutki prawne to takie, które wywołała decyzja dotknięta wadą nieważności, po wydaniu której zostały podjęte inne akty, ale których to skutków, tj. podjętych aktów prawnych, organ administracji nie może znieść na drodze postępowania administracyjnego. Taką przeszkodą jest np. dokonanie czynności cywilnoprawnych, a co do takich organ administracji nie może się wypowiadać, nie mówiąc już o tym, aby mógł prowadzić jakiekolwiek postępowanie administracyjne w celu ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Minister podniósł również, że w wyroku z 5 czerwca 2012 roku (II OSK 292/11) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skutkiem uznania, że decyzja administracyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne jest rozstrzygnięcie wymienione w art. 158 § 2 k.p.a..
Takie rozstrzygnięcie jest wyrazem kompromisu pomiędzy interesami prawnymi podmiotów domagających się wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego z uwagi na jej wadliwość uzasadniającą stwierdzenie nieważności, a uzasadnioną interesem publicznym i indywidualnym potrzebą utrzymania obowiązywania takiej decyzji. Ustawodawca ważąc te interesy zdecydował się na kompromis, polegający na tym, że w określonych sytuacjach, wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a., mimo ciężkich wad decyzji, nie będzie się stwierdzało jej nieważności, lecz wydanie decyzji z naruszeniem prawa. W ten sposób ciężko wadliwa decyzja nadal będzie obowiązywać, natomiast podmiot, który doznał szkody spowodowanej wydaniem takiej decyzji, będzie mógł w oparciu o decyzję wydaną na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. dochodzić naprawienia szkody (art. 417¹ § 2 k.c.). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy Minister podniósł, że obecnie działki oznaczone jako nr [...] i nr [...] stanowią współwłasność M. M. w 5/6 części i M. B. w 1/6 części, a działka oznaczona jako nr [...] stanowi współwłasność W. G. i J. P. po 1/2 części.
Nieruchomości te mocą czynności cywilnoprawnych stały się własnością osób fizycznych, w tym również spadkobierców [...]. Wadliwa decyzja Wojewody [...] z [...] października 1980 r. wywołała zatem skutki, których nie można znieść w drodze postępowania administracyjnego. Wobec powyższego, z uwagi na to, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 1980 r. nr [...], w części dotyczącej gruntów obecnie oznaczonych działką nr [...] położonych w obrębie M., gmina D. oraz gruntów oznaczonych działką nr [...], obręb N., gmina S. wywołała nieodwracalne skutki prawne, stosownie do art. 158 § 2 k.p.a., należało stwierdzić jej wydanie z naruszeniem prawa.
III.1. W skardze złożonej na decyzję Ministra z [...] października 2014 r. [...] wniosła o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- 1) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,
- 2) naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez nieinformowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego,
- 3) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji z dnia [...] października 2014 r.,
- 4) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie,
- 5) naruszenie art. 156 §2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że ustalenie organu, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne zostało dokonane z naruszeniem przepisów prawa. Wskazać należy, że w ocenie czy decyzja wywołuje nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, choć obciążona ciężkimi wadami, pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania prawdziwości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2006 r, sygn. akt II OSK 859/2005). Skarżąca wskazuje, że orzecznictwo sądów administracyjnych dokonuje rozróżnienia na akty administracyjne powodujące bezpośrednie i pośrednie skutki cywilnoprawne.
Pierwsze z nich wkraczają w materię cywilnoprawną bez potrzeby dokonywania innych czynności, drugie zaś przeciwnie. Skutki wywołane przez pierwsze z nich ustają z samego tylko obalenia aktu administracyjnego tworzącego je, drugie zaś wymagają podjęcia działań w sferze cywilnoprawnej. Zniweczenie skutku cywilnoprawnego decyzji administracyjnej w odniesieniu do tytułu własności jest podstawą do usunięcia niezgodności pomiędzy stanem ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, tego rodzaju decyzja bowiem wywołuje bezpośredni skutek dla stosunków cywilnoprawnych. Odmiennie oceniono stan, w którym w wyniku wydania wadliwej decyzji doszło do powstania skutków cywilnoprawnych przez dokonanie czynności cywilnoprawnych (zob. uchwała składu pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 1998 r. OPK 4- 7/98, ONSA 1999/1 poz. 13). Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 635/14) - poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji - "w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że o nieodwracalnych skutkach prawnych decyzji może przesądzić późniejsze przeniesienie własności gruntów, których, dotyczyła".
W przedmiotowej sprawie organ nie zbadał, czy i jakie czynności cywilnoprawne zostały dokonane wobec działek nr [...], czy ww. nieruchomości były przedmiotem obrotu, nie ustalił, czy ww. nieruchomości mają urządzone księgi j wieczyste, jaka jest treść wpisów w księgach wieczystych i co stanowiło podstawę ew. wpisów, tym samym naruszając dyspozycje art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto skarżąca zarzuciła, że Minister nie poinformował jej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także uniemożliwił jej wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów przed j wydaniem decyzji z [...] października 2014 r. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie organ nie wykonał obowiązku zbadania, czy istnieje możliwość powrotu do stanu prawnego z dnia wydania wadliwej decyzji.
III.2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
- IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.).
IV.2. Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej w trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).
Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA; J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 567). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA).
Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
IV.3. Przedmiotowa sprawa administracyjna dotycząca nieważności Wojewody [...] z [...] października 1980 r., nr [...], jest już po raz trzeci rozpoznawana przez sąd administracyjny. Dlatego też przypomnieć w pierwszej kolejności należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na gruncie niniejszej sprawy jest kwestią prawomocnie przesądzoną, że wspomniana decyzja Wojewody [...] w odniesieniu do działek nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jak również prawomocnie została stwierdzona nieważność tej decyzji w odniesieniu działki [...]. Natomiast obowiązkiem Ministra było dokonanie oceny, czy decyzja Wojewody [...] z [...] października 1980 r. w części dotyczącej działek nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne.
IV.4. W ocenie Sądu zasadny jest zarzut skargi, że Minister nie poczynił ustaleń faktycznych, które są niezbędne do formułowania wiążących ocen prawnych co do wywołania przez decyzję Wojewody [...] z [...] października 1980 r. nieodwracalnych skutków prawnych. Minister w tej kwestii winien mieć na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 maja 2014 r. (IV SA/Wa 635/14) sformułował następującą ocenę prawną: "Jednocześnie charakter czynności scaleniowych nie jest taki, że generalnie nie mogą one powodować nieodwracalnych skutków prawnych, jako że w ich wyniku powstają nowe działki ew., mogące być następnie przedmiotem obrotu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się zaś, że o nieodwracalnych skutkach prawnych decyzji może przesądzać późniejsze przeniesienie własności gruntów, których dotyczyła". W takiej sytuacji obowiązkiem Ministra było przede wszystkim ustalenie, czy po wydaniu decyzji Wojewody [...] z [...] października 1980 r. działki nr [...] były przedmiotem obrotu cywilnoprawnego i kto jest ich obecnym właścicielem.
W tym celu w pierwszej kolejności Minister winien ustalić, czy dla przedmiotowych nieruchomości zostały urządzone księgi wieczysta (z akt sprawy, tj. pisma Starostwa Powiatowego w R. z [...] sierpnia 2012 r., zdaje się wynikać, że takie księgi istnieją). Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 707, z późn. zm.), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to może być obalone, co do zasady, wyłącznie w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej wszczętym na podstawie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (por. np. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2011 r., III CZP 123/10, OSNC 2011/9/96 i cyt. tam orzecznictwo). W każdym razie przedmiotowe domniemanie zgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie może być obalone w postępowaniu administracyjnym, podobnie jak w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego celem jest – jak wyjaśniono w punkcie IV.2 uzasadnienia – wyłącznie kontrola zgodności z prawem zaskrzonego aktu lub czynności.
Innymi słowy, art. 3 w zw. z art. 10 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wykluczają jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym dotyczącą (prawidłowości) treści wpisów prawa (własności, użytkowania wieczystego itd.) w księgach wieczystych (por. np. wyroki NSA: z 6 kwietnia 1999 r., IV SA 2338/98, LEX nr 47173; z 23 czerwca 2006 r., I OSK 1010/05, CBOSA; z 21 listopada 2008 r., I OSK 1630/07, CBOSA; z 9 kwietnia 2014 r., I GSK 1366/12, CBOSA; z 27 sierpnia 2015 r., I OSK 199/14, CBOSA). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Minister takie ustalenia poczynił. W dalszej kolejności należy wskazać, że Minister nie ustalił, jakie konkretnie czynności prawne były podejmowane co do działek nr [...] (ze wskazaniem daty oraz treści tych czynności). W aktach sprawy znajduje się pismo Starostwa Powiatowego w R. z [...]sierpnia 2012 r., jednakże pismo to: a) nie może zastępować uzasadnienia decyzji, b) nie może zastępować treści ksiąg wieczystych; c) dotyczy stanu na dzień sporządzenia tego pisma, czyli roku 2012, d) jego treść co do działki [...] budzi wątpliwości co do ustaleń faktycznych poczynionych przez Ministra w uzasadnieniu decyzji (z pisma wynika, że działka ta została wywłaszczona, zaś umowa sprzedaży miała dotyczyć działki nr [...]); e) Minister co do działek nr [...] przyjął, że stanowią współwłasność M.M. w 5/6 części i M.B. w 1/6 części, tymczasem z załączonego do wspomnianego pisma Starostwa postanowienia Sądu Rejonowego w R. z [...] września 2008 r. (sygn. akt [...]) wynika, że odmówiono ujawnienia takiego stanu prawnego co do tych działek.
Reasumując, zdaniem Sądu w sprawie nie poczyniono ustaleń w stopniu wymaganym dla orzekania o ewentualnym powstaniu nieodwracalnych skutków prawnych w odniesieniu do decyzji Wojewody [...] z [...] października 1980 r. Tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
IV.5. Zdaniem Sąd z akt sprawy rzeczywiście wynika, że Minister przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie poinformował stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Równocześnie jednak należy zauważyć, że strona domagając się uchylenia decyzji z powodu naruszenia art. 9 i art. 10 k.p.a. zobowiązana jest wykazać, że uchybienie takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). W szczególności strona winna wykazać, że pozbawiona została możliwości podjęcia określonych czynności procesowych mogących wpłynąć na treść rozstrzygnięcia.
Należy przy tym podkreślić, że to na stronie stawiającej powyższy zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2015 r., II OSK 1014/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Legalis 2016, wyd. 17, teza 6 do art. 10 in fine). W niniejszej sprawie w skardze takiego wywodu nie przeprowadzono.
IV.6. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. należy stwierdzić, że jeżeli chodzi o rozumienie pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych", to w obecnym stanie sprawy nie jest dopuszczalne prowadzenie rozważań, czy dokonanie obrotu cywilnoprawnego działkami powstałymi w wyniku decyzji zatwierdzającej projekt scalania może mieć znaczenie dla zaistnienia tej negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestia ta została bowiem jednoznacznie przesądzona w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 635/14).
Natomiast Minister winien mieć na uwadze, że wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności w związku z dokonaniem obrotu daną nieruchomości ma swoje uzasadnienie w zasadzie ochrony praw osób trzecich (nabywców nieruchomości) oraz zasadzie pewności prawa, realizowanych m. in. poprzez instytucję rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych dotyczącą odpłatnych czynności prawnych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 292/11, LEX nr 1219128; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2015 r., I OSK 108/14, CBOSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2016 r., I OSK 1757/14, CBOSA). Argumenty te nie mają natomiast zastosowania m.in. w razie przejścia własności danej nieruchomości w drodze dziedziczenia. W takim przypadku spadkobiercy wstępują w sytuację prawną spadkodawcy (są następcami prawnymi - pod tytułem ogólnym - pierwotnych stron) i nie mogą być traktowani jako osoby trzecie.
Zagadnienie to winno być wnikliwie wyjaśnione przez Ministra przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy przy tym zauważyć, że Minister ustalił w zaskarżonej decyzji, że postanowieniem Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] sierpnia 2005 r. (sygn. akt: [...]), gospodarstwo rolne wchodzące w skład spadku po S.B. nabyły po 1/3 części żona A.W. oraz córki M.B. i M.M.
IV.7. Rozpoznając sprawę ponownie Minister przede wszystkim ustali stan prawny przedmiotowych nieruchomości. W tym celu do akt sprawy winny być dołączone aktualne wypisy z ksiąg wieczystych tych nieruchomości. Następnie, w aktach sprawy winny być zgromadzone kopie wszystkich czynności prawnych (aktów notarialnych), których przedmiotem były działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister winien szczegółowo opisać stan ujawniony w księgach wieczystych oraz czynności prawne dotyczące przedmiotowych działek. Następnie Minister oceni, czy w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne. W szczególności Minister będzie miał na uwadze konieczność rozróżnienia sytuacji, w której zmiana właściciela wynika z czynności prawnej i w grę może wchodzić ochroną praw nabytych osób trzecich (m. in. w związku z instytucją rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych), od sytuacji, gdy nabycie nieruchomości nastąpiło w drodze spadkobrania lub czynności prawnej nieodpłatnej.
IV.8. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.