Uzasadnienie
W piśmie z 31 sierpnia 2017 r. Miasto [...] reprezentowane przez Prezydenta [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw (ewentualnie jak wskazano w tym piśmie – skargę) od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] którą uchylono decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. o odmowie ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego i przekazano sprawę Organowi I. instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że [...] wywodzi swój interes prawny z tego, że może być płatnikiem odszkodowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie wskazując, że została wniesiona przez nieuprawniony podmiot – organ I. instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sprzeciw podlega odrzuceniu, ponieważ w niniejszej sprawie Miasto [...] – reprezentowane przez Prezydenta Miasta - nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia sprzeciwu do Sądu Administracyjnego.
Wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 z 12 maja 2017 r.). Nowelizacja ta wprowadziła do ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369 zwanej dalej P.p.s.a.), nową instytucję procesową, a mianowicie uregulowany w rozdziale 3a - sprzeciw od decyzji. Artykuł 64a P.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z jej treści może wnieść od niej sprzeciw. Art. 64b § 1 P.p.s.a. stanowi, że do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
W art. 17 ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r. ustawodawca wskazał, że do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 1 czerwca 2017 r.), stosuje się przepisy ustawy zmienianej, w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych już po dacie wejścia w życie nowelizacji, tj. gdy skarga została wniesiona najwcześniej w dniu 1 czerwca 2017 r., mają zastosowanie przepisy P.p.s.a. w brzmieniu znowelizowanym.
W niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego została wydana w dniu [...] lipca 2017 r., a więc w nowym stanie prawnym. Wobec tego należało przyjąć, że wniesione w niniejszej sprawie pismo stanowi sprzeciw kwestionujący decyzję Wojewody [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Skoro przepisy dotyczące sprzeciwu odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów o skardze należy wskazać, że zgodnie z art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do jej wniesienia jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.
Zarówno w orzecznictwie jak i w literaturze ukształtowany jest obecnie pogląd, że organ administracji publicznej, który z mocy przepisów prawa został powołany do rozstrzygania sprawy w pierwszej instancji, nie ma uprawnienia do kwestionowania, w trybie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, rozstrzygnięcia wydanego przez organ II instancji (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OSP 1/03). Podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08 orzekł, że art. 33 i art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są zgodne z art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, również przy takiej interpretacji, która odmawia jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji.
W niniejszej sprawie Prezydent [...] działał jako Organ I. instancji – orzekając o odmowie ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego.
Co prawda prezydent [...] orzekał w niniejszej sprawie wykonując zadania starosty – na podstawie art. 129 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 9b1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jednak okoliczność ta nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia Sądu. W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 wskazano, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445).
W uzasadnieniu uchwały NSA podkreślił, że "włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest w związku z tym stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy".
Stwierdzić zatem należy, że powiat (w niniejszej sprawie miasto na prawach powiatu), którego organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi, a tym samym sprzeciwu do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Podobne stanowisko zajmował również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. I OSK 1445/16, oraz z 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 28/15.
Z tego powodu sprzeciw Miasta [...] jako niedopuszczalny podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a.
Na marginesie należy zaznaczyć, że Sąd nie rozpoznawał złożonego w niniejszej sprawie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu skoro skarga podlegała odrzuceniu.