Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Burmistrz Miasta J., uznając, że doszło do naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedno Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późno zm.), wymierzył T. Z., na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł, za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 14 drzew, tj. sosen pospolitych z terenu działki nr [...] obręb [...] w J. W uzasadnieniu organ podał, że wiek usuniętych drzew oceniono na powyżej 10 lat, określono także minimalny promień i obliczono na jego podstawie obwody drzew na wysokości 130 cm. W toku postępowania ustalono również, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania wyłączenia, o których mowa wart. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody.
W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez T. Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta J. z dnia [...] sierpnia 2012 r.
Organ odwoławczy stwierdził, że ustalenia dokonane przez Burmistrza Miasta J. dają podstawę do wymierzenia kary za usunięcie bez zezwolenia drzew i brak było podstaw do odstąpienia od wymogu uzyskania zezwolenia na usunięcie przedmiotowych drzew. Przyznanie się przez stronę do błędu, jaki popełniła wycinając drzewa bez zezwolenia nie może być okolicznością wpływającą na wysokość kary. Tylko bowiem przypadki przewidziane wart. 83 ust. 6 ustawy stanowią podstawę do odstąpienia od uzyskania zezwolenia. Przepisu tego nie można traktować w sposób rozszerzający.
Skargę na powyższą decyzję złożył T. Z. podnosząc, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie uwzględniło wszystkich okoliczności wskazanych przez niego w odwołaniu, a przede wszystkim jego stanu zdrowia psychicznego, co mogło mieć istotny wpływ na prawidłowość i oceny stanu rzeczywistego w dacie dokonania wycinki drzew na przedmiotowej Podkreślił, że samo dokonanie takiej wycinki przez niego wskazuje, że w tym czasie stan jego psychiki miał istotny wpływ na brak rozpoznawalności skutków tego działa. W konsekwencji naruszono żywotny interes skarżącego i zasady współżycia społecznego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Organ zauważył, zasady odpowiedzialności za usunięcie drzew bez zezwolenia określone zostały ustawie o ochronie przyrody, która nie różnicuje wysokości kary od sytuacji osobo sprawcy czynu, w związku z tym stan zdrowia skarżącego nie ma wpływu na prawidłowości działania organów orzekających w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 364/13, oddalił skargę T. Z. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji w sposób staranny i wyczerpują przeprowadził postępowanie wyjaśniające i dokonał prawidłowych ustaleń. Bezsporny jest, iż skarżący T. Z. - właściciel i posiadacz działki nr [...] obr. [...] J. dokonał w dniu [...] maja 2002 r. wycięcia drzew znajdujących się na terenie tejże działki bez zezwolenia, o którym mowa wart. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Organ przeprowadził wizję lokalną na terenie przedmiotowej nieruchomości następnie wszczął z urzędu postępowanie, o czym zawiadomił stronę skarżącą. W następnej kolejności przeprowadził dowód z oględzin, o terminie którego powiadom' również stronę. Zlecił także wykonanie ekspertyzy Zespołowi Rzeczoznawców Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Drzewnictwa i Leśnictwa celem potwierdzenia ustaleń w zakresie gatunku, wieku i obwodów pni usuniętych drzew. Zauważono, że organ pierwszej instancji dopełnił również obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a. Pełnomocnik strony (żona) zapoznała się z aktami nie wnosząc żadnych uwag.
W ocenie Sądu zasadnie uznano, że nie mają w niniejszej sprawie zastosowania wyłączenia, o których mowa wart. 83 ust. 6 w/w ustawy, a zatem, że na dokonanie usunięcia wymienionych drzew z terenu nieruchomości skarżącego wymagane było zezwolenie wydane przez Burmistrza Miasta J. Prawidłowo zastosowano również art. 89 ust. 1 i 3 w/w ustawy. Sąd stwierdził nadto, iż nie nasuwa żadnych wątpliwości poprawność wyliczenia wysokości wymierzonej kary.
Odnosząc się do argumentacji skarżącego, który powołał się na zły stan swojego zdrowia, Sąd wskazał, że nie ma on znaczenia prawnego na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że przepisy ustawy o ochronie przyrody przewidują żadnych przesłanek warunkujących możliwość wymierzenia kary posiadaczowi nieruchomości dokonującemu usunięcia rosnących na niej drzew bez wymaganego zezwolenia. Okoliczność jak stan zdrowia psychicznego wpływający na rzeczywistą ocenę sytuacji może mieć znaczenie, ale przy rozstrzyganiu o odpowiedzialności karnej danej osoby, nie ma ona natomiast żadnego znaczenia przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. Z. zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię tj. przepisu art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, polegające na przyjęciu, że dyspozycja tego przepisu ma bezwzględne zastosowanie w każdym przypadku, w tym również w przypadku stanu psychicznego sprawcy wyłączającego lub ograniczającego w znacznym stopniu świadome podejmowanie decyzji lub czynności,
- 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. przepisu art. 137 § 1 tej ustawy, poprzez niedokonanie analizy stanu psychicznego skarżącego jako elementu stanu faktycznego mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r. Sygn. akt II OSK 2722/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
W uzasadnieniu NSA wskazał, że uwzględnił skargę kasacyjną, albowiem uznał, że należy wziąć pod uwagę stan normatywny ukształtowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12. W tym wyroku Trybun orzekł, że:
"I. Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
- II. Przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej".
Ponadto Trybunał postanowił, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.), umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny, w toku postępowania kasacyjnego, wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisów aktu normatywnego stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia, nie pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sytuacja taka powoduje bowiem rozszerzenie zakresu kontroli kasacyjnej wyznaczonego treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i konieczność bezpośredniego zastosowania art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 16). W tym też zakresie dochodzi do wyłączenia zasady związania sądu kasacyjnego granicami wniesionego środka zaskarżenia z uwagi na konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2696/14 (LEX nr 1565810), trafnie zwrócono uwagę, że fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny w toku postępowania kasacyjnego wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisów aktu normatywnego, na podstawie którego zostały wydane kontrolowane w sprawie decyzje, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny ich legalności.
Podkreślić należy, że jeżeli już z chwilą ogłoszenia wyroku TK, poprzedzającą moment derogacji niekonstytucyjnych przepisów na skutek promulgacji wyroku, następuje uchylenie domniemania konstytucyjności ocenianego unormowania, to organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne, powinny mieć na uwadze fakt, że chodzi o regulacje pozbawione domniemania konstytucyjności. W takiej sytuacji organy rozpoznające konkretną sprawę nie są pozbawione możliwości oceny skutków wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów mających w niej zastosowanie, w zależności od tego, jakich przepisów (materialnoprawnych, procesowych, ustrojowych, międzyczasowych, derogacyjnych, zmienianych, zmieniających itd.) dotyczy orzeczenie TK, i przy uwzględnieniu godnego efektywnej ochrony, celu w rozpoznawanej sprawie.
Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, uzasadniając konieczność odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, podkreślił, że przeciwne działanie pozbawiłoby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska).
Kluczowe pozostaje zatem ustalenie wpływu na rozpoznawany środek odwoławczy, odroczenia przez Trybunał terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów o 18 miesięcy. Należy zwrócić uwagę, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego na sali rozpraw (zob. wyroki TK: z 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt P 1/05, OTK-A 2005, nr 4, poz. 42; z 13 marca 2007 r. sygn. akt 8/07, OTK-A 2007, nr 3, poz. 26; z 11 maja 2007 r. sygn. akt K 2/07, OTK-A 2007, nr 5 poz. 48). Z tą chwilą nie ma już wątpliwości, że taki akt normatywny nie spełnia standardów konstytucyjnych. Na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego (por. wyrok SN z 23 stycznia 2007 r. sygn. akt III PK 96/06, OSNP 2008, nr 5-6, poz. 61).
Sąd bowiem, rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia, zobowiązany jest uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym, w tym te o charakterze konstytucyjnym, i "stosować w zakresie reguły kolizyjne - lex superior derogaf legi inferiori. Ponadto brak logicznych przesłanek, żeby kończyć postępowanie na podstawie "chwilowo zachowanych w mocy przepisów, a następnie wznawiać zakończone w ten sposób postępowanie.
Przedmiot niniejszej sprawy stanowi nałożenie kary za wycięcie zezwolenia. Nie jest to wprawdzie sytuacja, jaką analizował Trybunał Konstytucyjny omawianym wyroku o sygn. SK 6/12, w kontekście odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów, których konstytucyjność została zakwestionowana. Nie dotyczy ona bowiem mechanizmów (prewencyjnej) ochrony przyrody - a więc odstraszenia przed potencjalnym, nieuprawnionym wycięciem drzew lub krzewów - ale stanu już po jego zniszczeniu. Zastosowanie natomiast w pełni znajduje w tej sprawie argumentacja, dla której Trybunał uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymierzona kara była bowiem ustalona w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, co może nie spełniać testu proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności.
W ocenie Trybunału nieprawidłowa jest wykładnia art. 88 ust. 1 w z w. z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody polegająca na przyjęciu, że uprawniony organ ma decydować o zasadności nałożenia kary administracyjnej, nie miarkując przy tym jej wysokości w zależności od stopnia zawinienia i społecznej szkodliwości czynu.
Rozpatrując przedmiotową sprawę skład orzekający NSA miał na uwadze, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 6/12 zapadł już po wydaniu zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie mógł więc uwzględnić konsekwencji łączących się z wydanym przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem. Natomiast niewątpliwie ocena konstytucyjności art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody powinna odgrywać istotne znaczenie z punktu widzenia weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji. Z uwagi na wskazany wyżej brak "automatyzmu" w ocenie następstw analizowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej, to w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu pierwszej instancji powinno być odniesienie tego wyroku do realiów zaistniałego stanu faktycznego sprawy i wiążące ustalenie jego skutków dla tej sprawy, a dopiero ewentualnie w następnej kolejności - w razie wywiedzenia skargi kasacyjnej - kontrola przez Naczelny Sąd Administracyjny sposobu "aplikacji" powyższego wyroku TK dokonanej przez Sąd pierwszej instancji.
W tym miejscu należy także przypomnieć, że instancyjność postępowania sądowego pełni wiele doniosłych funkcji. Pozostaje ona prawem podmiotowym przysługującym wszystkim uczestnikom postępowania, prowadząc do weryfikacji prawidłowości, poprawności i legalności postępowania przed sądem niższej instancji oraz zapadłego w nim rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenie w postępowaniu kasacyjnym po raz pierwszy i w sposób ostateczny skutków prawnych, jakie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy powinien odgrywać powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w rzeczywistości prowadziłoby do pozbawienia stron jednej instancji sądowej, co byłoby z kolei nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego, wynikającą już z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, a wyraźnie proklamowaną wart. 176 ust. 1 Konstytucji RP.
Z tych względów w pierwszej kolejności do obowiązków Sądu pierwszej instancji należy dokonanie "aplikacji" (oceny zastosowania) wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, a w konsekwencji udzielenie odpowiedzi w kwestii legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew, w kontekście utraty przez przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody domniemania ich zgodności z Konstytucją RP. Po prawidłowej kontroli przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, Sąd ponownie rozważy, biorąc pod uwagę przedmiotowy stan faktyczny, w którym popełniono dany delikt administracyjny, a zwłaszcza stan świadomości skarżącego w czasie jego popełnienia, czy wymierzoną administracyjną karę pieniężną należało uznać za nieproporcjonalnie wysoką, czy też wprost przeciwnie - w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny wymierzona administracyjna kara pieniężna odpowiada wartościom wskazaniom wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Weźmie przy tym pod uwagę, czy i ewentualnie jakie znaczenie dla tych rozważań może mieć wynik prac legislacyjnych nad zmianą odnośnych regulacji ustawy o ochronie przyrody, które - co podkreślono w wyroku TK- aktualnie już się toczą (zob. druk nr 2656 Sejmu VII kadencji).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje
W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia w niniejszej sprawie, że zgodnie z przepisem art. 190 ustawy p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej.
Rozpoznając niniejszą sprawę, mając na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, iż w świetle w/w wyroku obowiązkiem orzekającego obecnie Sądu było dokonanie "aplikacji" (oceny zastosowania) wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, a w konsekwencji udzielenie odpowiedzi w kwestii legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew, w kontekście utraty przez przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody domniemania ich zgodności z Konstytucją RP. oraz rozważenie, w oparciu o stan faktyczny, w którym popełniono dany delikt administracyjny, a zwłaszcza stan świadomości skarżącego w czasie jego popełnienia, czy wymierzoną administracyjną karę pieniężną należało uznać za nieproporcjonalnie wysoką, czy też wprost przeciwnie - w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny wymierzona administracyjna kara pieniężna odpowiada wartościom wskazaniom wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Sąd winien był także wziąć pod uwagę, czy i ewentualnie jakie znaczenie dla tych rozważań może mieć wynik prac legislacyjnych nad zmianą odnośnych regulacji ustawy o ochronie przyrody, które - co podkreślono w wyroku TK- aktualnie już się toczą (zob. druk nr 2656 Sejmu VII kadencji).
Rozpoznając sprawę w tak zakreślonym zakresie Sąd uznał, za zasadne uchylenie obu zaskarżonych w sprawie decyzji. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, iż akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt P 1/05, OTK-A z 2005 r., nr 4, poz. 42; z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07, OTK-A z 2007 r., nr 3, poz. 26; z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt K 2/07, OTK-A z 2007 r., nr 5, poz. 48). Z tą też chwilą nie ma już żadnych wątpliwości, że taki akt nie spełnia standardów konstytucyjnych.
Po drugie, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny powołując się na Sąd Najwyższy, na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego (por. wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt III PK 96/06, OSNP z 2008 r., nr 5- 6, poz. 61). Sąd bowiem, rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia, zobowiązany jest uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym, w tym te o charakterze konstytucyjnym i stosować w tym zakresie reguły kolizyjne – lex superior derogat legi inferiori.
Nie ma zatem logicznych przesłanek, by kończyć postępowanie na podstawie "chwilowo" konstytucyjnych przepisów, a następnie wznawiać zakończone w ten sposób postępowania. Takie działanie sądu byłoby dysfunkcjonalne (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt I PK 116/05, OSNP z 2006 r., z. 23- 24, poz. 353 i z dnia 5 czerwca 2007 r. sygn. akt I PK 6/07, OSNP 2008 r., z. 15- 16, poz. 213 oraz wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05; z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt I FSK 105/09- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Kolejnymi argumentami, na które należy zwrócić uwagę dokonując, jak nakazał Naczelny Sąd Administracyjny aplikacji Wyroku Trybunału Konstytucyjnego na grunt niniejszej sprawy, a przemawiającymi za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności są: ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. Także odsyłanie w niektórych kategoriach spraw na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. R. Hauser, J. Trzciński. Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyd.
- 2. Warszawa 2010 r., str. 52, 102).
Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, iż udzielając odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP wpływa na okoliczności konkretnej sprawy, nie ma miejsca na prosty automatyzm. Jest to również o tyle istotne, że zawarcie klauzuli odraczającej utratę mocy obowiązującej przepisu w świetle art. 190 ust. 3 Konstytucji RP ma charakter wyjątkowy, a zasadą pozostaje jednak wejście w życie orzeczenia Trybunału z dniem jego ogłoszenia. Zatem, jak zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny, realizacja także przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu - stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt SK 1/04, OTK-A z 2004 r., nr 9, poz. 96).
Z tych też przyczyn trafnie dostrzeżono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania konstytucyjnego przepisu (wyroki NSA z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05; z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 483/10; z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1070/10; z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 231/11; z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt I FPS 4/12- CBOSA).
Mając powyższe rozważania na uwadze, wskazać należało na przyczyny uznania za niezgodne z Konstytucją RP przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a także przyczyny odroczenia utraty przez nich mocy. Jak wynika z uzasadnienia wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny (sygn. akt SK 6/12) eksponował w nim przede wszystkim konieczność ochrony przyrody. Jak podkreślał, Konstytucja niezwykle wysoko sytuuje wartość, jaką stanowi środowisko naturalne, umieszczając je wśród najważniejszych zadań państwa (art. 5 w związku z art. 68 ust. 4 i art. 74 Konstytucji RP). Ochrona przyrody, która stanowi element ochrony środowiska, została expressis verbis wymieniona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jako wartość, która może uzasadniać ustawowe ograniczenia w korzystaniu z praw konstytucyjnych, w tym z prawa własności nieruchomości i jej poszczególnych składników.
Zdaniem jednak Trybunału Konstytucyjnego ograniczenia te, niezależnie od zachowania formy ustawy i motywowania celem ochrony środowiska (oba te wymogi spełnia zakwestionowana ustawa o ochronie przyrody), muszą jednak odpowiadać wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności (sensu stricto). Trybunał, akceptując wprowadzenie i utrzymywanie mechanizmu ochrony zadrzewień i wynikające z jego stosowania ograniczenia prawa własności, jak również zagrożenie karą w przypadku naruszenia obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości, uznał, iż kara ta jak również opłata za usunięcie drzewa za zezwoleniem może stanowić, w określonych okolicznościach, sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku naturalnym na skutek usunięcia drzewa lub krzewu. Kwestionowane przepisy nie uwzględniają w szczególności specyfiki tych sytuacji, w których nastąpiło uszkodzenie drzewa siłami przyrody lub jego chorobą, jak również wynikało ze stanu wyższej konieczności.
Analizowane przepisy przewidują za usunięcie z nieruchomości drzewa lub krzewu bez zezwolenia czysto obiektywną odpowiedzialność, oderwaną od indywidualnych okoliczności dokonania tego deliktu. Posiadacz nieruchomości, z której zostało usunięte przez niego lub za jego przyzwoleniem, bez zezwolenia właściwego organu drzewo lub krzew nie ma prawnej możliwości zwolnienia się od odpowiedzialności przez wykazanie, że doszło do tego z przyczyn, za które on nie odpowiada. Wysokość kary, określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu. W niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset tysięcy złotych kary może doprowadzić sprawcę deliktu do ruiny finansowej i odjęcia mu prawa własności. Konkludując, Trybunał uznał, że ograniczenia prawa własności, wynikające z zaskarżonych przepisów, nie spełniają testu proporcjonalności i tym samym są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Uzasadniając konieczność odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, Trybunał podkreślił, że przeciwne działanie pozbawiłoby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska).
Z powyższego wynika zatem, iż intencją Trybunału było utrzymanie funkcji prewencyjnej i odstraszającej w przypadku podmiotów dopuszczających się usuwania drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Mówiąc wprost, intencję Trybunału Konstytucyjnego należało odczytać w ten sposób, iż odłożył on moment wyeliminowania kontrolowanych w sprawie przepisów z obrotu prawnego z uwagi na konieczność objęcia dalszą ochroną drzew lub krzewów przed zagrożeniem niekontrolowanego ich wycinania. Jak wskazywał w uzasadnieniu analizowanego wyroku Trybunał, "brak obowiązku uzyskania uprzedniego zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości albo ograniczenie się tylko do obowiązku, bez zagrożenia karą jego naruszenia, sprawiłoby zapewne, że właściciele (posiadacze) działek, kierując się tylko własnymi, często wyłącznie materialnymi interesami, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym krajobraz".
Z tych też przyczyn, wyznaczony osiemnastomiesięczny termin do wprowadzenia stosownych zmian ustawowych należało uznać za adresowany przede wszystkim do ustawodawcy celem wprowadzenia stosownych zmian.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, przypomnieć trzeba, iż przedmiot jej stanowi nałożenie kary za wycięcie drzew bez zezwolenia. Nie jest to więc sytuacja, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, którą analizował Trybunał Konstytucyjny w powyższym wyroku w kontekście odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów, których konstytucyjność została zakwestionowana. Nie dotyczy ona bowiem mechanizmów (prewencyjnej) ochrony przyrody, a więc odstraszenia przed potencjalnym, nieuprawnionym wycięciem drzew lub krzewów, ale stanu już po jego zniszczeniu. Zastosowanie natomiast w pełni znajduje w niej argumentacja, dla której Trybunał uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymierzona stronie skarżącej kara była bowiem wymierzona w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, co nie spełnia testu proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności.
Zauważyć również trzeba, iż kontrolowane w sprawie decyzje nie zostały jeszcze wykonane. Sytuacja zatem, w której skarga ta mogłaby zostać, nawet potencjalnie, oddalona przy zastosowaniu dotychczasowych przepisów stawiałoby pod znakiem zapytania skuteczność kontroli sądowoadministracyjnej, a wręcz powodowałoby jej dysfunkcyjność. Decyzja ta bowiem i tak, chociaż w dalszej perspektywie, podlegałaby uchyleniu w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, dodatkowo nakładając na stronę obowiązek podjęcia stosownej aktywności (złożenia wniosku), we właściwym terminie. Prowadziłoby to w efekcie również do kwestionowania skuteczności podstawowych zadań sądownictwa administracyjnego, a więc ochrony praw i wolności obywateli. Funkcja ochrony praw podmiotowych jednostki wynika bowiem z przyjętych w polskim systemie sądownictwa administracyjnego założeń weryfikacji działalności administracji publicznej (R. Hauser.
Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz. Lublin 2003, s. 143 i n.). Jak podkreślał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, sądowa kontrola jest ukierunkowana na ochronę subiektywnego porządku prawnego, a jedynie najcięższe naruszenie prawa (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 p.p.s.a.) stwarza obowiązek wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, bez względu na to, czy miało ono wpływ na wynik sprawy (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009 r., z. 4, poz. 63).
Nie sposób nie uwzględnić przy tym jeszcze innej funkcji sądów, a mianowicie przywracaniu stanu konstytucyjności, szczególnie przy zastosowaniu reguł kolizyjnych i zasady lex superior. Jak zwraca się uwagę w literaturze prawniczej, sądy "w ramach związania podległości konstytucji i ustawom – konstytucyjnie zobowiązane są do sprawiedliwego (zgodnego z prawem) rozpatrzenia sprawy oraz do zapewnienia legalności działań administracji, jest to ich konstytucyjny obowiązek (...). Ustrojodawca wykreował prawo podmiotowe jednostki do uzyskania orzeczenia o swych wolnościach, prawach i obowiązkach opartego na zgodnej z Konstytucją podstawie prawnej" (J. Sułkowski. Skutki określenia innego terminu utraty mocy obowiązującej dla postępowania ze skargi konstytucyjnej [w:] Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa. Studia i materiały Trybunału Konstytucyjnego (red. M. Bernatt, J. Królikowski. M. Ziółkowski. Wydawnictwo Trybunału Konstytucyjnego. Warszawa 2013, str. 152, 160).
Konkludując przedstawione wyżej uwarunkowania Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w indywidualnie określonych sytuacjach, mimo odroczenia w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. (sygn. akt SK 6/12) utraty mocy obowiązującej przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 627), przy uwzględnieniu celu tego odroczenia, fakt stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP ww. norm, jak również funkcja i ustrojowe zadania sądów administracyjnych oraz ich autonomia orzecznicza pozwalają na odmowę zastosowania przez Sąd ww. przepisów. W konsekwencji, skarga w sprawie na decyzje wydane na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 tej ustawy podlegać będzie w określonych sytuacjach uwzględnieniu niezależnie od wymienionych w niej podstaw (art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji).
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, biorąc pod uwagę wysokość orzeczonej kary pieniężnej w stosunku do okoliczności faktycznych, przy uwzględnieniu stopnia uszczerbku w przyrodzie oraz powoływanego przez skarżącego faktu braku świadomości w czasie popełnienie deliktu, jak również okoliczność, iż w świetle zmiana art. 89 ustawy, która ma obowiązywać od 15 stycznia 2016r. przewiduje łagodniejszą sankcję (kara stanowić ma dwu a nie jak było dotychczas trzykrotność opłaty za usunięcie drzew lub krzewów)- karę tę należało uznać za nieproporcjonalnie wysoką, a tym samym naruszającą art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Zatem, w tym stanie sprawy, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Pomimo przesunięcia w czasie o 18 miesięcy utraty mocy obowiązującej ww. przepisów, Sąd rozpoznający niniejszą skargę odmówił ich zastosowania w sprawie jako niekonstytucyjnych wobec wprowadzenia nieproporcjonalnych ograniczeń prawa własności. Jednocześnie Sąd zaznacza, iż rozstrzygnięcie to nie zagraża w żaden sposób wartości, dla której Trybunał Konstytucyjny orzekł o odroczeniu utraty mocy ww. przepisów o ochronie przyrody.
Z tych też przyczyn, jak również w odniesieniu się do powyżej zaprezentowanej oceny, koniecznym stało się uwzględnienie skargi i uchylenie zarówno decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013r. jak i decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia [...] sierpnia 2012r.
Mając powyższe względy na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.