Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania Fundacji [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] - uchylił ww. decyzję w części dotyczącej określonej w sentencji konieczności uzgadniania warunków przebywania na terenie, będącym w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, z właściwym miejscowo nadleśniczym, tj. Nadleśniczym Nadleśnictwa: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], i w tym zakresie umarzam postępowanie pierwszej instancji; w pozostałym zaś zakresie ww decyzję utrzymał w mocy.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.
Wnioskiem z dnia [...] listopada 2016 r. Fundacja [...] (dalej: [...]) zwróciła się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazów obowiązujących w stosunku do ptaków należących do gatunków chronionych, tj. bociana czarnego (Ciconia nigra), orlika krzykliwego (Aquila pomarina) i sóweczki (Glaucidium passerinum), w celu ich fotografowania, filmowania oraz obserwacji, mogących powodować ich płoszenie lub niepokojenie, w związku z pozyskiwaniem danych w zakresie liczby, wielkości populacji oraz miejsc występowania ww. ptaków strefowych, na terenie obszarów [...]: [...],[...] i [...]. Wnioskowane działania miały być wykonywane w terminie do [...] sierpnia 2017 r.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r" znak: [...], RDOŚ zezwolił pracownikom [...] na odstępstwo od zakazów fotografowania, filmowania i obserwacji, mogących powodować płoszenie lub niepokojenie ptaków, należących do gatunków objętych ochroną ścisłą - [...] (5 osobników), [...] (25 osobników) oraz [...] (20 osobników), w terminie do dnia [...] sierpnia 2017 r., w celu przeprowadzenia inwentaryzacji gatunków strefowych na terenie obszarów [...]: [...],[...] i [...]. W uzasadnieniu, RDOŚ wskazał, iż w sprawie brak jest rozwiązań alternatywnych, wnioskowane czynności nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków roślin, zwierząt lub grzybów oraz leżą w interesie ochrony dziko występujących gatunków roślin, zwierząt, grzybów lub ochrony siedlisk przyrodniczych. Przy czym, jednocześnie organ I instancji uwarunkował realizację zezwolenia od uzgodnienia warunków przebywania na terenie, znajdującym się w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe (dalej: PGL LP), z właściwym miejscowo nadleśniczym - Nadleśniczym Nadleśnictwa: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...].
Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. [...] odwołała się od ww. decyzji, w zakresie dotyczącym nałożonego na organizację obowiązku każdorazowego uzgadniania warunków przebywania na obszarze, znajdującym się w zarządzie PGL LP z zarządcą terenu - właściwym miejscowo nadleśniczym.
Organ odwoławczy rozpoznając przedstawione zarzuty wskazał, iż biorąc pod uwagę specyfikę i zakres planowanych czynności, nie powodujących ingerencji w populacje ww. gatunków ich realizacja nie będzie szkodliwa dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków roślin, grzybów i zwierząt. Z uwagi, iż zaistaniała jedna z przesłanek wskazanych w art. 56 ust. 4 uop - wykonanie ujętych we wniosku działań, mających na celu pozyskanie i udokumentowanie ww informacji, zostały spełnione ustawowe przesłanki, umożliwiające RDOŚ wydanie stosownego zezwolenia.
Natomiast, odnosząc się do kwestii nałożenia na [...] warunku każdorazowego uzgadniania warunków przebywania na obszarze, znajdującym się w zarządzie PGL LP z zarządcą terenu, organ odwoławczy uznał go za bezpodstawny. Wskazując na treść wyroku tut. Sądu z dnia z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2134/13, stwierdził, iż zasady korzystania z mienia Skarbu Państwa, jakim są w danym przypadku lasy zarządzane przez właściwe nadleśnictwo Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, zakreślają szczegółowo przepisy odrębne - np. art. 26 ustawy o lasach. Organ, wydając zezwolenie może jednocześnie nałożyć określone obowiązki (art. 56 ust. 7 pkt 9 i art. 15 ust. 8 ustawy o ochronie przyrody), przy czym zakres ich nie może być związany jedynie z potrzebą skutecznego nadzoru nad podejmowanymi czynnościami objętymi zezwoleniem czy uzyskaniem istotnych informacji. Uznał zatem, iż zasadnie organ I instancji nałożył na F[...] obowiązek przedłożenia sprawozdania z przeprowadzonej inwentaryzacji organowi wyspecjalizowanemu, jakim jest RDOŚ.
Natomiast nie znalazł merytorycznego uzasadnienia uzależnianie możliwości realizacji zezwolenia, wydanego w trybie art. 56 ust. 2 uop, od dodatkowego wymogu uzgadniania warunków przebywania z zarządcą terenu - właściwym nadleśniczym.
Skargi na powyższą decyzję, niemal tożsamej treści, wniosły: Państwowe Gospodarstwo Leśne-Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] oraz Państwowe Gospodarstwo Leśne-Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], w zakresie uchylenia decyzji RDOŚ w [...][...], w części dotyczącej określonej w sentencji konieczności uzgadniania warunków przebywania na terenie, będącym w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, z właściwym miejscowo nadleśniczym, tj. Nadleśniczym Nadleśnictwa [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] i w tym zakresie umorzeniem postępowania Pierwszej instancji. Skarżący zarzucili naruszenie:
- - art. 28 kpa poprzez nie przyznanie przymiotu strony Nadleśnictwu [...];
- - art. 28 kpa w zw. z art. 3, art. 208 kodeksu pracy, art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach poprzez nie przyznanie przymiotu strony Nadleśnictwu jako pracodawcy;
- - art. 7, 10 kpa poprzez naruszenia zasad praworządności przez nie wyjaśnienie dokładnie stanu prawnego i faktycznego związanego z wykonywaniem obowiązków pracowniczych poprzez dwóch pracodawców na danym terenie, poprzez ograniczenie się tylko do oceny istnienia przesłanek z art. 56 ust.2 ust. 4 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody, poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego ceresu pracowników;
- - art. 7, art. 77, art. 80 kpa poprzez nie zebranie dowodów i nie przeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, w szczególności poprzez ograniczenie się do oceny istnienia przesłanek z art. 56 ust.2 ust. 4 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody, przy nie uwzględnieniu treści art. 35 ust. 1 pkt. 3 ustawy o lasach; art. 3 kodeksu pracy definiującego pojęcie pracodawcy, art. 208 Kodeksu pracy, która nakłada na pracodawcę obowiązki do zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy w zakładzie pracy w znaczeniu przedmiotowym, czyli w miejscu zatrudnienia lub w innym miejscu wykonywania pracy, gdy niewykluczona jest sytuacja, że w tym samym miejscu wykonują pracę pracownicy zatrudnieni przez różnych pracodawców;
- - art. 7, art. 77, art. 80 kpa w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 lipca 2004 r. w sprawie szkolenia w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy, poprzez nie zapewnienie realizacji obowiązków pracodawców Fundacji [...], Nadleśnictwo [...] i Nadleśnictwo [...] przy wykonywaniu pracy na terenie zakładu pracy pracodawcy przez pracownika innego pracodawcy w oparciu, o który pracodawca zapewnia informowanie tego pracownika o zagrożeniach dla bezpieczeństwa i zdrowia podczas pracy na tym terenie, a także potwierdzenie uzyskanie tych informacji przez pracownika potwierdzonej podpisem;
- - art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez nie wskazanie w decyzji podstawy prawnej zezwalającej na odstępstwo z art. 208 KP dla pracodawców od współdziałania, wyznaczenia koordynatora Fundacji [...] do współuczestniczenia z pracownikami Nadleśnictwa [...] i [...] w oznaczeniu w terenie, poprzez nie wykazanie, że H. K. upoważniona jest do wydania decyzji;
- - art. 208 Kodeksu pracy, § 2 ust. 2 ww rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z uwagi na powyższe okoliczności i dodatkowo poprzez wykluczenie konieczności współdziałania uwzględniającego sposoby postępowania w przypadku wystąpienia zagrożeń dla zdrowia lub życia pracowników, poprzez wykluczenie wykonania przez Nadleśnictwo [...] i [...] obowiązków przekazania informacji, o których mowa w art. 207 Kodeksu pracy tj. informacji o zagrożeniach dla zdrowia i życia pracowników, działaniach ochronnych, zapobiegawczych itd. w sytuacji, gdy nadleśnictwo przy treści decyzji, nie występuje stricte jako zarządca lasów i innych nieruchomości Skarbu Państwa, tylko jako pracodawca.
Wobec powyższego Ww Nadleśnictwa wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie od GDOŚ na ich rzecz kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego oraz na podstawie art. 119 pkt. 2 ppsa o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, w dopowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. W ocenie Sądu zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie powyższej decyzji z obrotu prawnego. Organ w sposób dostateczny zebrał materiał dowodowym a następnie dokonał subsumcji pod właściwą normę prawa materialnego.
Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o ochronie przyrody oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin. W tym min. przepis art. 56 ust. 1 i 4 ww ustawy, który daje organowi ochrony środowiska możliwość wydania zezwolenia, w stosunku do gatunków objętych ochroną ścisłą i częściową na czynności podlegające zakazom o jakich mowa w art. 51 ust. 1 i 1a i 52 ust. 1 i 1a tej ustawy (zakazy umyślnego niszczenia, zrywania lub uszkadzania, niszczenia ich siedlisk lub ostoi, dokonywania zmian stosunków wodnych, umyślnego przemieszczania w środowisku przyrodniczym (art. 51 ust. 1 pkt 1,2,3,10). Warunkiem zwolnienia od tych zakazów jest, zgodnie z art. 56 ust. 4 ustawy brak rozwiązań alternatywnych, co w okolicznościach niniejszej sprawy miało miejsce, jeżeli nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków roślin, zwierząt lub grzybów i gdy wynikają ze słusznego interesu strony lub koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogów o charakterze społecznym lub gospodarczym lub wymogów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska (art. 56 ust. 7 O.p.).
W ocenie Sądu, niewątpliwie realizacja wnioskowanych działań, obejmujących pozyskanie danych w zakresie liczby, wielkości populacji oraz miejsc występowania ww. ptaków strefowych, na terenie obszarów [...]: [...],[...] I [...], a polegająca na fotografowaniu, filmowaniu, jak również obserwacji osobników ww. gatunków nie wpłynie negatywnie na badane ptaki. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż organ w sposób prawidłowy uznał, że zostały spełnione wskazane powyżej ustawowe przesłanki, o których mowa w art. 56 ust. 4 uop, a uprawniająca do wydania przedmiotowego zezwolenia.
Jednocześnie jednak, jak trafnie zauważył organ odwoławczy, zasady korzystania z mienia Skarbu Państwa, jakim są w danym przypadku lasy zarządzane przez właściwe nadleśnictwo Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, zakreślają szczegółowo przepisy odrębne jak np. art. 26 ustawy o lasach. Wydane w niniejszej sprawie (w trybie art. 56 ust. 2 uop) zezwolenie w te kwestie nie może ingerować, np. modyfikując zasady korzystania z rzeczy, będącej w danym przypadku własnością Skarbu Państwa. Organ, wydając zezwolenie i zakreślając warunki z niego korzystania, może w istocie nałożyć na podmiot zamierzający korzystać z zasobów przyrody określone obowiązki, także organizacyjne (art. 56 ust. 7 pkt 9 i art. 15 ust. 8 ustawy o ochronie przyrody). Zakres ich może być jednak związany jedynie z potrzebą skutecznego nadzoru nad czynnościami objętymi zezwoleniem (w związku z treścią art. 56 ust. 7a ustawy o ochronie przyrody) oraz uzyskania istotnych informacji o wynikach wykorzystania zezwolenia przez organ wyspecjalizowany - tu regionalnego dyrektora ochrony środowiska (art. 56 ust. 7 pkt 8 i 9 ustawy o ochronie przyrody).
Stąd też, nie znajdowało żadnych podstaw prawnych nałożenie na podmiot trzeci – prowadzące określone prace badawcze Stowarzyszenie – obowiązku uzgadniania warunków przebywania na ww terenie. Tym bardziej, biorąc pod uwagę specyfikę i zakres planowanych czynności, nie powodujących ingerencji w populacje ww gatunków, ich realizacja nie będzie szkodliwa dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków roślin, grzybów i zwierząt. Dlatego też, nałożenie na Fundację [...] obowiązku każdorazowego uzgadniania warunków przebywania na obszarze, znajdującym się w zarządzie Skarżących Nadleśnictw z zarządcą terenu - właściwym miejscowo nadleśniczym, należy uznać za nieuzasadniony i bezpodstawny. Nie znajduje bowiem merytorycznego uzasadnienia uzależnianie możliwości realizacji zezwolenia dotyczącego de facto fotografowania, filmowania, czy obserwacji odpowiednich gatunków ptaków, wydanego w trybie art. 56 ust. 2 uop, od dodatkowego wymogu uzgadniania warunków przebywania na wskazanym obszarze z zarządcą terenu - właściwym nadleśniczym.
Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi w zakresie naruszenia art. 28 kpa, wskazać należy, iż w sprawach toczących się na podstawie art. 56 ust. 2, ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, interes prawny, w rozumieniu ww przepisu art. 28 kpa; posiada jedynie wnioskodawca. Powyższe wynika z zakresu prowadzonych postępowań, które dotyczą możliwości odstąpienia od ochrony gatunkowej, w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 56 ust. 4 uop. Zaznaczyć w tym miejscu wyraźnie trzeba, iż ww. przepisy nie stanowią źródła żadnego interesu, bądź obowiązku dla innych podmiotów niż wnioskodawca, gdyż dotyczą jedynie odstąpienia w danym przypadku od ochrony danego gatunku chronionego. w sprawie toczącej się na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 2, ust. 4 oraz ust. 6 pkt 1, jak również art. 15 ust.
5. Wykonywanie wnioskowanych czynności, na podstawie zezwolenia RDOŚ, na terenie lasów stanowiących własność Skarbu Państwa, w obszarze zarządzanym przez Skarżące Nadleśnictwa, nie daje podstaw do uznania, że zarządca terenu posiada przymiot strony w tym postępowaniu. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. posiada bowiem jedynie wnioskodawca, na którego nałożono w decyzji organu I instancji określone tam obowiązki prawne. Takich obowiązków decyzja organu I instancji na Skarżących nie nałożyła, również nie można uznać, aby decyzja ta wkraczała w sferę ich interesu prawnego. Stanowisko w zakresie braku interesu prawnego właściciela nieruchomości, a nie będącego wnioskodawcą, w postępowaniu administracyjnym jak przedmiotowe, podzielił także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach: z dnia 3 listopada 2015 r., sygn.. akt IV SA/Wa 2537/15; z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 426/14 (tak też wyroki z dnia 11 września 2015 r.; sygn. akt IV SA/Wa 1050/14; z dnia 23 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2538/15 i IV SA/Wa 2539/15). W powyższym kontekście, także nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące, podniesionego w obu skargach, naruszenia przepisów kodeksu pracy. Powołana regulacja nie ma żadnego zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie przedmiotem jest wydanie stosownego zezwolenia ustalającego, dla ubiegającego się podmiotu, warunki przebywania na terenie, będącym w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Trudno się doszukać jakichkolwiek relacji na gruncie stosunku pracy pomiędzy pracodawcą, jakim mają być, zgodnie ze stanowiskiem skarg, ww Nadleśnictwa a Fundacją, na rzecz której zezwolenie zostało wydane. Natomiast ewentualne zależności pomiędzy Fundacją a jej "pracownikami" nie mają żadnego związku ani wpływu na przedmiot zezwolenia ani na udział w charakterze strony Skarżących w prowadzonym przez organ ochrony środowiska przedmiotowym postępowaniu.
Nie są także trafne pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad postępowania w tym art. 7, 77 § 1 i 107§ 3 K.p.a. Sąd nie dopatrzył się aby wskazane regulacje zostały naruszone a w skardze nie wskazano w istocie, w jakim zakresie im uchybiono, poprzez dopuszczenie odstępstw od zakazów w granicach przewidzianych ustawą. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły okoliczności niniejszej sprawy, zaś GDOŚ wnikliwie przeprowadził zarówno ich analizę, jak i przedstawił prawidłową ocenę prawną zaistniałego stan faktycznego. Odzwierciedlenie czynności organu znajduje natomiast podstawę w treści uzasadnienia, które spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Sąd nie stwierdził także aby organ dopuścił się naruszenia art. 15 K.p.a.
Mając natomiast na uwadze treść art. 119 pkt. 2 ppsa, zgodnie z wnioskiem Skarżących, Sąd rozpoznał przedmiotowe sprawy w trybie uproszczonym.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z uwagi, iż nie dopatrzył się wystąpienia okoliczności przewidzianych ww przepisem art. 156 §1 kpa, działając na podstawie art. 151 ustawy ppsa, orzekł jak w sentencji orzeczenia.