Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez I. Sp. z o.o. decyzją z dnia [...] września 2013r. (nr [...]) Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2011r. (znak: [...]) o wymierzeniu skarżącej spółce kary pieniężnej w wysokości 5000 zł, za zbieranie odpadów niezgodnie z informacjami zgłoszonymi do rejestru prowadzonego przez starostę dla posiadaczy odpadów, którzy są zwolnieni z obowiązku uzyskania zezwoleń w zakresie zbierania odpadów.
Decyzja powyższa zapadła w następującym stanie faktycznym.
W dniu [...] sierpnia 2011r. o godz. [...] do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. wpłynęła telefoniczna informacja od P.W. w sprawie demontażu zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego na terenie I. Sp. z o.o. Tego samego dnia udzielono dwóm pracownikom inspekcji w powołaniu m.in. na art. 79a ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007r., Nr 155, poz. 1095 ze zm.) upoważnienia do przeprowadzenia kontroli z datą rozpoczęcia [...] sierpnia 2011r. Przeprowadzenie kontroli było uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. Kontrola miała objąć przestrzeganie przepisów i decyzji administracyjnych w zakresie ochrony środowiska. Inspektorzy niezwłocznie po otrzymaniu zgłoszenia udali się pod wskazany adres i po przeprowadzeniu wizji oraz innych czynności rozpoczęli z dniem [...] sierpnia 2011r. kontrolę w zakresie ochrony środowiska.
Z kontroli został sporządzony protokół kontroli nr [...] w dniu [...] sierpnia 2011r. Wśród stwierdzonych naruszeń m.in. stwierdzono magazynowanie odpadów niewłaściwie z warunkami określonymi w złożonej informacji do rejestru starosty. Zgodnie bowiem z tym zgłoszeniem datowanym na dzień [...] stycznia 2006r. odpady miały być magazynowane na magazynie, selektywnie, w wydzielonej części magazynu, w odpowiednich pojemnikach. Tymczasem stwierdzono magazynowanie lodówek na nieutwardzonym i niezabezpieczonym placu. Nie stwierdzono aby był prowadzony nielegalny demontaż przyjmowanego i zużytego sprzętu. Na etapie rozprawy administracyjnej w dniu [...] września 2011r. spółka podniosła zarzut, że organ nie wywiązał się z obowiązku zawiadomienia o terminie i zakresie przeprowadzenia kontroli. Natomiast w aktach nie znajduje się zindywidualizowana skarga nosząca znamiona zagrożenia życia i zdrowia i zanieczyszczenia środowiska.
Decyzją z dnia [...] września 2011r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. na podstawie art. 79b ust. 1 pkt 4) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. wymierzył skarżącej spółce karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za zbieranie odpadów niezgodnie z informacjami zgłoszonymi do rejestru prowadzonego przez starostę dla posiadaczy odpadów, którzy są zwolnieni z obowiązku uzyskania zezwolenia. Odwołanie wniesione przez spółkę żądało uchylenia decyzji o wymierzeniu kary. Stwierdzono, że sytuacja magazynowania lodówek na placu miała miejsce jednorazowo i natychmiast zostały one usunięte.
Ponadto nie zawiadomiono kontrolowanego o zamiarze rozpoczęcia kontroli przy jednoczesnym wypaczeniu instytucji skarg i wniosków uregulowanej w k.p.a. oraz rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. z 2002r, Nr 5. poz. 46). Przyjęta została bowiem skarga osoby, która nie została podpisana.
Decyzją z dnia [...] września 2013r. - zaskarżoną obecnie do sądu - Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2011r. o wymierzeniu skarżącej spółce kary pieniężnej w wysokości 5000 zł.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia potwierdzono stanowisko organu I instancji, że kontrola została przeprowadzona bez wcześniejszego zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli, w związku z informacją która wpłynęła do inspektoratu w sprawie prowadzenia nielegalnego demontażu urządzeń chłodniczych. Spółka prowadzi działalność w zakresie m.in. sprzedaży sprzętu elektrycznego i elektronicznego, w tym odbiera na bieżąco od klientów zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny. Podmiot był zwolniony z uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, natomiast było wymagane zgłoszenie do rejestru prowadzonego przez starostę. W zgłoszeniu zadeklarowano, że odpady będą przetrzymywane w wydzielonej części magazynu w pojemnikach lub na paletach zgodnie z mapką rozmieszczenia odpadów.
W trakcie przeprowadzonej podczas czynności kontrolnych wizji stwierdzono, że odpady niebezpieczne są magazynowane na nieszczelnym i nieutwardzonym placu w sposób niezabezpieczony przed osobami postronnymi, bez zadaszenia.
Zdaniem Głównego Inspektora prawidłowo ustalono, że spółka magazynowała odpady niezgodnie z informacjami zgłoszonymi do rejestru starosty. Organ kontroli zatem w sytuacji ujawnienia podczas kontroli magazynowania zbieranych odpadów niezgodnie z informacjami zgłoszonymi do rejestru miał obligatoryjny obowiązek wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 79b ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r., którą to stosuje się zgodnie z art. 252 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach.
W kwestii braku zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli organ stwierdził, że stosownie do art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się w przypadku gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. Okoliczności, które warunkują brakiem obowiązku zawiadamiania o zamiarze wszczęcia kontroli muszą istnieć obiektywnie przed wszczęciem kontroli. Jeżeli istnieją takie okoliczności organ nie ma prawa zawiadamiać przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli. Kontrolę spółki przeprowadzono na podstawie art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w oparciu o zgłoszenie prowadzenia nielegalnego demontażu urządzeń chłodniczych ze względu na substancje niebezpieczne, które mogą występować w tego typu urządzeniach.
Organ na zakończenie stwierdził, że nie ma znaczenia w jakich okolicznościach pozyskane zostały przed wszczęciem kontroli informacje o uzasadnionym bezpośrednim zagrożeniu życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. Art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o swobodzie nie ogranicza źródła informacji, z którego organ może pozyskać informacje o uzasadnionym owym bezpośrednim zagrożeniu. W szczególności nie muszą one pochodzić od konkretnie zindywidualizowanej osoby.
Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I. Sp. z o.o. z siedzibą w R. Decyzji zarzucono naruszenie art. 79 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz. U. z 2013r., poz. 672) poprzez błędną wykładnię oraz § 5 i 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002r. w sprawie organizacji i przyjmowania skarg i wniosków (Dz. U. Nr 5, poz. 46). Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ uruchomił kontrolę pomimo anonimowej skargi (naruszenia § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002r.) naruszając zasadę uprzedzania o kontroli wyrażoną w art. 79 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przeprowadzona kontrola nie potwierdziła okoliczności, na które powołali się kontrolerzy, albowiem pracownicy spółki nie wykonywali demontażu urządzeń elektrycznych. W tym stanie rzeczy procedura kontrolna uruchomiona na powyższych podstawach (art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy) powinna zostać zakończona. Tymczasem inspektorzy podjęli dalsze czynności kontrolne, w wyniku których ustalono, że spółka narusza zadeklarowane w zgłoszeniu do rejestru starosty warunki zbierania odpadów.
W ocenie skarżącego doszło do rażącego naruszenia art. 79 ust. 1 ustawy. Ust. 2 tego artykułu określa wyjątki od zasady ogólnej uprzedzania przedsiębiorcy o zamiarze kontroli, które nie mogą być stosowane rozszerzająco. O ile zasadna była kontrola inspektorów w sprawie nielegalnego demontażu urządzeń chłodniczych przeprowadzona zgodnie a art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy, o tyle niezgodna z prawem była kontrola spółki poza ramy nadzwyczajnej interwencji. Kontrola w wyniku której ujawniono naruszenie warunków zgłoszenia winna być przeprowadzona po uprzednim powiadomieniu o zamierzonej kontroli.
Dalej skarga wywodzi, że kontrola została skierowana na podstawie anonimowego telefonu, podczas gdy taka forma pozyskania informacji nie może uzasadniać podjętych przez organ działań. Stosownie do § 5 cytowanego rozporządzenia skargi i wnioski mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej oraz ustnie do protokołu. Ponadto stosownie do § 8 skargi i wnioski niezawierające imienia, nazwiska i adresu wnoszącego pozostawia się bez rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Z przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest uprawniony do badania jego legalności w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi.
Kontrolując zaskarżoną decyzję sąd doszedł do wniosku, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Istota sporu sprawdza się do tego, czy organ był uprawniony do wszczęcia kontroli bez uprzedniego powiadomienia o tym przedsiębiorcy w zaistniałym konkretnie stanie faktycznym oraz czy w ogóle na podstawie telefonicznej formy poinformowania osoby oznaczonej z imienia i nazwiska był władny wszcząć taką kontrolę. Co prawda skarżący konsekwentnie twierdzi, że doniesienie w sprawie prowadzenia demontażu miało charakter anonimowy, ale okoliczność anonimowości informatora nie znajduje potwierdzenia w aktach administracyjnych. Wynika z nich natomiast, że o nielegalnym demontażu sprzętu elektrycznego powiadomiła organ kontrolny osoba o danych: P.W. Pozostaje zatem do oceny, bo kwestia anonimowości informatora nie została potwierdzona, czy w takim razie możliwe jest skierowanie kontroli na podstawie informacji telefonicznej.
W tym względzie należy wskazać, że ustawa z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2013r., poz. 686) nie reguluje trybu wszczęcia kontroli przez te organy ochrony środowiska. Natomiast w art. 12 a stanowi, że do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672), zwanej ustawą. Oznacza to, że kwestia przeprowadzenia kontroli takiej działalności została uregulowana wyczerpująco w powołanym akcie prawnym. Z art. 77 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika, że kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców przeprowadzana jest na zasadach określonych w tej ustawie. Analiza zapisów tej ustawy w żadnym zakresie nie stanowi w jaki sposób organ kontrolny pozyskuje informację o ewentualnych podstawach do przeprowadzenia kontroli i w oparciu o jakie dane podejmuje decyzję o podjęciu kontroli.
W ocenie Sądu oznacza to, że wtórne znaczenie będzie miała kwestia czy kontrola zostanie zainicjowana wyłącznie przez organ kontrolny jako rutynowa w ramach jego kompetencji - w tym miejscu należy przypomnieć dyspozycję art. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, który stanowi, że inspekcja ta jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska - czy też z inicjatywy osób trzecich. Jeżeli nawet z inicjatywy osób trzecich to ostatecznie od organu zależy przeprowadzenie kontroli. Informacja osób trzecich nie wszczyna bowiem postępowania kontrolnego. Podjęcie decyzji o kontroli należy zawsze do kompetencji organu kontrolnego.
Jednocześnie wbrew stanowisku nie można twierdzić, że informacja, w oparciu o którą organ przeprowadza kontrolę stanowi wniosek lub skargę w rozumieniu art. 221 K.p.a. i nast. Wniesienie bowiem skargi lub wniosku do organu administracji powoduje po stronie tego ostatniego obowiązek ich załatwienia, co wiąże się z konkretnym uprawnieniem po stronie skarżącego lub wnioskującego, podczas gdy informatorowi donoszącemu o naruszeniu przepisów prawa nie przysługuje skuteczne uprawnienie do domagania się podjęcia kontroli przez zawiadomiony organ. Z tych też względów podnoszona w skardze kwestia stosowania wymogów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002r. w sprawie organizacji i przyjmowania skarg i wniosków (Dz. U. Nr 5, poz.
- 46) do faktu zawiadomienia organu o sytuacji dającej podstawę do przeprowadzenia kontroli, nie znajduje uzasadnienia.
Postępowanie skargowo-wnioskowe bowiem ma pewne cechy uproszczonego postępowania administracyjnego i niewątpliwie ma charakter zindywidualizowany. Na jego administracyjny charakter wskazuje zarówno umieszczenie w kodeksie postępowania administracyjnego, jak i charakter organów i przedmiot skargi. Uproszczenie polega na braku stron oraz mniej sformalizowanym toku postępowania (brak jest tu toku instancji i środków zaskarżenia), a także na zastąpieniu rozstrzygnięć zawiadomieniami (por. J. Borkowski (w:) Komentarz, 2012, s. 703; por. też postanowienie NSA z dnia 17 lutego 2011 r., I OSK 196/11, LEX nr 1070819. Natomiast informacja danej osoby o ewentualnych naruszeniach prawa przez inny podmiot nie wszczyna postępowania skargowo-wnioskowego, które musi zakończyć się powiadomieniem informatora o sposobie załatwienia skargi bądź wniosku.
Dalej pozostaje do rozstrzygnięcia podnoszony przez skarżącego zarzut, że nie wystąpiły przesłanki do przeprowadzenia kontroli bez uprzedniego zawiadomienia o zamiarze jej wszczęcia. W ocenie Sądu sytuacja, która wystąpiła w omawianej sprawie uzasadniała jednak przeprowadzenie niezapowiedzianej kontroli. Otóż pracownicy inspektoratu otrzymali precyzyjną informację, że na terenie I. Sp. z o.o. prowadzony jest demontaż zużytego sprzętu elektrycznego tj. urządzeń chłodniczych. Z racji charakteru tej czynności, mogącej skutkować bezpośrednim zagrożeniem dla środowiska naturalnego z uwagi na substancje niebezpieczne, które mogłyby przedostać się do powietrza i gleby podczas niewłaściwego demontażu organ zasadnie stwierdził, że konieczna jest natychmiastowa weryfikacja tej wiadomości. Mając takiej treści informację – ta chwila zadecydowała, że organ podjął decyzję o możliwości odstąpienia od obowiązku powiadomienia o kontroli.
Sama potencjalna możliwość istnienia bezpośredniego zagrożenia uzasadniała zastosowanie szybkiej ścieżki kontroli. inną natomiast kwestią jest czy podejrzenia zostaną potwierdzone podczas kontroli czy też nie, co jest naturalnym ryzykiem jej przeprowadzenia w każdej sytuacji, niezależnie od trybu jej wszczęcia. Organ zatem upoważniając pracowników do kontroli wskazał jakimi okolicznościami uzasadnione jest przeprowadzenie kontroli, jak również jaki obejmuje ona zakres, mianowicie przestrzegania przepisów i decyzji administracyjnych w zakresie ochrony środowiska (k. [...] akt administracyjnych).
Skarga natomiast wywodzi, że zakres przeprowadzonej w trybie natychmiastowym kontroli mógł ograniczyć się jedynie do sprawy nielegalnego demontażu sprzętu, których to czynności podczas kontroli nie stwierdzono. Takie stanowisko oznaczałoby, że nawet w wypadku stwierdzenia naruszenia innych przepisów i norm podczas tej kontroli niż te w oparciu o które została wszczęta kontrola organ powinien "udać", że nie stwierdził owych naruszeń i zawiadomić o zamiarze przeprowadzenia kontroli w terminie późniejszym, aby zostały spełnione wymogi określone w ustawie o swobodzie działalności. Taki tok rozumowania w ocenie Sądu nie może zostać zaakceptowany.
Zdaniem Sądu decydujący jest czas otrzymania informacji o podstawach do kontroli i jej treść. W tym momencie bowiem w oparciu o posiadane informacje organ podejmuje decyzję o przeprowadzeniu kontroli bez uprzedniego powiadomienia. Zakres takiej kontroli jest związany z określonym stanem faktycznym. Skoro podejrzenie demontażu urządzeń chłodniczych bez stosownych zezwoleń stanowiło podstawę wszczęcia kontroli, to stwierdzenie, że demontaż ten wykonywany jest na placu w określonych warunkach sprzecznych ze zgłoszeniem, co skutkować także może bezpośrednim zagrożeniem dla środowiska naturalnego (bezpośrednio na ziemi, bez zadaszenia i dostępem osób trzecich) - uzasadniało przyjęcie uzyskanych w ten sposób informacji do wszczęcia postępowania o wymierzenie kary administracyjnej, a następnie wydania decyzji niekorzystnej dla przedsiębiorcy w oparciu o protokół kontroli z dnia [...] sierpnia 2011r.
Z tych względów nie można zaaprobować poglądu, że doszło do naruszenia art. 77 ust. 6 ustawy, który stanowi, że dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności przedsiębiorcy, jeżeli będą miały wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym. Mianowicie istniały podstawy faktyczne i prawne do przeprowadzenia w trybie natychmiastowym kontroli u skarżącego w oparciu o informację telefoniczną. Ponadto zakres tej kontroli przedmiotowo mieścił się w owej informacji.
Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a Sąd orzekł o oddaleniu skargi.