Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją Nr [...] z [...] maja 2017 r. Minister Środowiska orzekł o utrzymaniu decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] lutego 2017 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany swojej decyzji z [...] czerwca 2015 r. Nr [...] o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego dla prowadzenia instalacji dla Zakładu Przetwarzania i Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych zlokalizowanego w [...] przy ul. [...](dalej także jako "Spółka").
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z 28 września 2016 r. Spółka wniosła do Marszałka Województwa [...] wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego, udzielonego decyzją z [...] czerwca 2015 r., dla prowadzenia instalacji dla Zakładu Przetwarzania i Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], m.in. w zakresie zmian co do rodzaju i ilości przetwarzanych odpadów.
Decyzją z [...] lutego 2017 r. Marszalek Województwa [...] w części A pkt I-IX zmienił decyzję własną z [...] czerwca 2015 r. udzielającą pozwolenia zintegrowanego. Natomiast w pkt B tej decyzji organ I instancji odmówił zwiększenia wydajności dla instalacji sortowni odpadów komunalnych, kompostowni odpadów oraz kompostowni odpadów ulegających biodegradacji zbieranych selektywnie i wydzielonych ze strumienia odpadów komunalnych.
Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji w części odmawiającej dokonania zmiany pozwolenia zintegrowanego (pkt B).
Decyzją z [...] maja 2017 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że maksymalne moce przerobowe tzw. przepustowość (największa ilość odpadów, która może być przetworzona w jednostce czasu w normalnych warunkach pracy instalacji) w zakresie zmieszanych odpadów komunalnych (20 03 01), a także innych rodzajów odpadów przyjmowanych do przetworzenia w instalacji Spółki w analizowanej sprawie, nie ulegają zmianie i stanowią niezmienne wartości określone w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Dotyczy to zarówno planu obowiązującego w dacie orzekania przez organ I instancji, jak też w planie obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy.
Wyrokiem z 6 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2346/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w Sosnowcu (dalej: Spółka) na decyzję Ministra Środowiska z [...] maja 2017 r. w przedmiocie zmiany decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego. Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że jako powód odmowy zmiany pozwolenia zintegrowanego, organy obu instancji wskazały niezgodność wojewódzkim planem gospodarki odpadami oraz uchwałą w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Organy obu instancji uznały, że w wojewódzkim planie gospodarki odpadami powinno nastąpić zbilansowanie ilości wytwarzanych odpadów na obszarze regionów gospodarki odpadami komunalnymi z mocami przerobowymi instalacji niezbędnych do ich zagospodarowania. Ujęcie instalacji w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, o którym stanowi art. 38a ustawy o odpadach oznacza również wskazanie mocy przerobowych przypisanych do poszczególnych instalacji.
Jakakolwiek niezgodność ze stałymi określonymi w treści dotychczasowego pozwolenia zintegrowanego ilościami, jest niezgodnością z planem w rozumieniu art. 186 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Sąd podzielił powyższą ocenę organów.
W ocenie WSA, przepisy dotyczące planów gospodarki odpadami uniemożliwiają samowolną budowę lub rozbudowę instalacji wymienionych w art. 38a ustawy o odpadach i zwiększenie mocy przerobowych instalacji do przetwarzania, wymienionych w tym przepisie odpadów bez uwzględnienia takich działań w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Oznacza to, że w przypadku instalacji wymienionych w art. 38a ustawy o odpadach, konieczne jest zachowanie spójności między wojewódzkim planem gospodarki odpadami, a decyzją udzielająca pozwolenia zintegrowanego lub jego zmianą.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2020/18 uchylił zaskarżony wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. NSA wskazał, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 186 pkt 1 p.o.ś. NSA wyjaśnił, że art. 186 p.o.ś., który ustanawia przesłanki odmowy wydania pozwolenia zintegrowanego, stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany pozwolenia zintegrowanego. Stąd wynika, że nie można zmienić dotychczasowego pozwolenia zintegrowanego, jeżeli zaistniały przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby jego wydanie. Zgodnie z art. 186 pkt 1 p.o.ś., organ właściwy do wydania pozwolenia zintegrowanego odmówi jego wydania, [...] jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z planami gospodarki odpadami, o których mowa w ustawie o odpadach. Znaczenie ma prawidłowa wykładnia użytego w tym przepisie pojęcia prawnego "sposób gospodarowania odpadami".
Dalej Sąd wskazał, że "gospodarowanie odpadami" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 2 ustawy o odpadach. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o gospodarowaniu odpadami, rozumie się przez to zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. W ocenie NSA "sposób gospodarowania odpadami" to nic innego jak sposób w jaki wykonywane są czynności polegające na zbieraniu, transporcie lub przetwarzaniu odpadów, a więc metoda w jaki wykonywane są te czynności, a nie parametry tych czynności. Rozszerzająca wykładnia tego pojęcia w sposób nieuzasadniony "usztywnia" regulacje wojewódzkich planów gospodarki odpadami, które są przecież prognozami i nie powinny uniemożliwiać prawidłowej gospodarki odpadami na terenie danego województwa w okresie objętym ich obowiązywaniem.
Dalej NSA zauważył, że przedmiotowe moce przerobowe instalacji zostały wskazane jako prognozowane oraz wynikają nie bezpośrednio z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, ale z załącznika do tego planu w postaci planu inwestycyjnego, o którym stanowi art. 35a ustawy o odpadach. Zdaniem NSA odmienna interpretacja art. 186 pkt 1 p.o.ś. mogłaby ponadto powodować w praktyce liczne trudności, ponieważ wykluczałyby w okresie obowiązywania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami jakiekolwiek zmiany parametrów instalacji, nawet jeżeli prowadziłyby one do usprawnienia gospodarki odpadami. NSA wypowiedział się również w przedmiocie zastosowania w sprawie art. 38a ustawy o odpadach, wskazując że przepis ten wszedł w życie na skutek nowelizacji ustawy o odpadach wynikającej z ustawy z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 6 lutego 2015 r. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawę o odpadach, "przepisu art. 38a ustawy o odpadach nie stosuje się do instalacji, o których mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy".
Dalej NSA wskazał, że nie ulega wątpliwości, że budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Ustalenia zatem wymagało, czy jest to instalacja, o której stanowi art. 16 ust. 3 ustawy nowelizującej ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z treści tego przepisu wynika, że "w przypadku zakończenia budowy instalacji spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, instalację tę uwzględnia się w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami lub dokonuje się zmiany w tej uchwale". Dla oceny, czy zastosowanie w tej sprawie znajdzie art. 38a ustawy o odpadach nie jest zatem wystarczające ustalenie, kiedy rozpoczęto budowę instalacji, ale również czy dla tej instalacji wydano przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach weszła w życie 1 stycznia 2012 r., natomiast według Spółki decyzję taką wydano 29 czerwca 2009 r.) oraz czy na skutek zakończenia budowy instalacja została uwzględniona w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami lub czy dokonano zmiany w tej uchwale. Zdaniem NSA tego rodzaju oceny w tej sprawie zabrakło.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 29 stycznia 2020r. pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę zważył co następuje
W rozpatrywanej sprawie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2020/18 uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2346/17 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325, ze zm., dalej "p.p.s.a.") Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może wystąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wcześniej wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zostanie wydana przez ten Sąd uchwała w innej sprawie w trybie art. 269 p.p.s.a, zawierająca odmienną wykładnię prawa albo zmienił się stan prawny i to jedynie w odniesieniu do przepisów proceduralnych.
Żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Dlatego też, rozpatrując ponownie sprawę, wojewódzki sąd administracyjny związany jest nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, mając na względzie powołane wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2020/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że złożona skarga jest uzasadniona.
W uzasadnieniu powołanego powyżej rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny przede wszystkim wyjaśnił, że przy ocenie dopuszczalności zmiany pozwolenia zintegrowanego w oparciu o art. 186 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej "p.o.ś."), organ ustalając czy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest zgodny z planami gospodarki odpadami, o których mowa w ustawie o odpadach (czyli w rozpoznanej sprawie z wojewódzkim planem gospodarki odpadami), winien uwzględnić, że "sposób gospodarowania odpadami", to nic innego jak sposób w jaki wykonywane są czynności polegające na zbieraniu, transporcie lub przetwarzaniu odpadów, a więc metoda w jaki wykonywane są te czynności, a nie parametry tych czynności, co wynika z zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy o odpadach definicji pojęcia "gospodarowanie odpadami". Rozszerzająca wykładnia tego pojęcia, prowadząca do przyjęcia że mieści się w nim również ustalenie maksymalnych mocy przerobowych instalacji do przetwarzania odpadów, w sposób nieuzasadniony "usztywnia" regulacje wojewódzkich planów gospodarki odpadami, które są przecież prognozami i nie powinny uniemożliwiać prawidłowej gospodarki odpadami na terenie danego województwa w okresie objętym ich obowiązywaniem.
NSA zauważył przy tym, że moce przerobowe instalacji zostały wskazane jako prognozowane oraz wynikają nie bezpośrednio z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, ale z załącznika do tego planu w postaci planu inwestycyjnego, o którym stanowi art. 35a ustawy o odpadach. Odmienna interpretacja art. 186 pkt 1 p.o.ś. mogłaby w ocenie NSA powodować w praktyce liczne trudności, ponieważ wykluczałyby w okresie obowiązywania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami jakiekolwiek zmiany parametrów instalacji, nawet jeżeli prowadziłyby one do usprawnienia gospodarki odpadami.
Stąd, ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie zobowiązany do uwzględnienia wskazań zawartych w wyroku NSA a odnoszących się do badania zgodności sposobu gospodarowania odpadami z wojewódzkim planem gospodarowania odpadami, w szczególności do uwzględnienia odkodowanego przez NSA pojęcia "sposób gospodarowania odpadami". Ponadto organy będą zobowiązane do zbadania, czy w warunkach rozpatrywanej sprawy będzie miał zastosowanie art. 38a ustawy o odpadach, zgodnie z którym jeżeli instalacja, przeznaczona do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz przeznaczonych do składowania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, nie została ujęta w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, odmawia się wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tej instalacji.
Przy tym dokonując tej oceny, organ będzie miał na uwadze, że przepis ten wszedł w życie na skutek nowelizacji ustawy o odpadach wynikającej z ustawy z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 6 lutego 2015 r. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawę o odpadach, "przepisu art. 38a ustawy o odpadach nie stosuje się do instalacji, o których mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy". Budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Ustalenia zatem wymaga, czy jest to instalacja, o której stanowi art. 16 ust. 3 ustawy nowelizującej ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że "w przypadku zakończenia budowy instalacji spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, instalację tę uwzględnia się w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami lub dokonuje się zmiany w tej uchwale".
Dla oceny, czy zastosowanie w tej sprawie znajdzie art. 38a ustawy o odpadach nie jest – jak wskazał NSA – wystarczające ustalenie, kiedy rozpoczęto budowę instalacji, ale również czy dla tej instalacji wydano przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach weszła w życie 1 stycznia 2012 r., natomiast według Spółki decyzję taką wydano [...] czerwca 2009 r.) oraz czy na skutek zakończenia budowy instalacja została uwzględniona w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami lub czy dokonano zmiany w tej uchwale. Zwrócić należy uwagę, że NSA przesądził, iż wobec niedokonania przez organy stosownych, a wskazanych w wyroku NSA i powtórzonych powyżej, ocen w tym przedmiocie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając wyrok z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2346/17, dopuścił się naruszenia art. 135 p.p.s.a. W razie ustalenia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, że przepis art. 38a ustawy o odpadach, znajdzie zastosowanie, organy wyjaśnią dokładnie w jakim zakresie i wobec jakich przesłanek przepis ten miałby wpływ na rozstrzygnięcie wniosku Spółki. Z jego treści wynika bowiem, że wymaga on ujęcia instalacji we właściwym wpgo, co nie stanowi okoliczności spornej w sprawie.
W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art 135 p.p.s.a. – orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postanowił – w punkcie 2 – na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.