Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] maja 2013 r. – zaskarżonym skargą przez J. L. (dalej jako: "skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z [...] marca 2012 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku garażowo-gospodarczego z podcieniem, z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej, na działce o nr ew. [...] w obrębie L., w gminie K., w granicach [...] Parku Krajobrazowego.
Organ pierwszej instancji w postanowieniu z [...] marca 2012 r. wskazał, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia narusza zakaz określony w § 3 pkt 7 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego [(Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) - zwanej dalej: "uchwałą"]. Zgodnie z tym przepisem, na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Jednocześnie z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynika możliwość skorzystania z przesłanek prawnych zawartych w § 4 ust. 1 pkt 1-3 ww uchwały, znoszących zakaz zabudowy wynikający z § 3 pkt 7 tej uchwały.
W zażaleniu wniesionym na powyższe postanowienie skarżący (jako inwestor) wskazał, że na działce sąsiedniej o numerze ewidencyjnym [...] usytuowane są budynki: mieszkalny i gospodarczo-garażowy, zrealizowane w oparciu o pozwolenie na budowę. Położone są one w strefie 100 m od linii brzegu Jeziora [...]. Tym samym niezrozumiałym jest wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do jego zamierzenia budowlanego. Podkreślił, że negatywne oddziaływanie środowiskowe na wody jeziora może spowodować przebiegająca obok droga wojewódzka o znacznym natężeniu ruchu, nie zaś planowany przez niego obiekt budowlany.
Organ odwoławczy postanowieniem z [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji i wskazał, że zobowiązany jest rozstrzygać w zakresie swoich kompetencji, a więc w zakresie obszarowych form ochrony przyrody oraz na podstawie przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Dokonując oceny sprawdza zatem zgodność projektu decyzji z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. W niniejszej sprawie fakt, że na działce sąsiedniej zlokalizowany jest budynek mieszkalny i budynek gospodarczo-garażowy, mimo usytuowania go w pasie 100 m od linii brzegu Jeziora [...], pozostaje wobec tego bez wpływu na możliwe rozstrzygnięcie. Zamierzona inwestycja znajduje się w granicach [...] Parku Krajobrazowego. Funkcjonowanie zaś tego obszaru chronionego reguluje uchwała [...]. Istotnym zatem jest wyjaśnienie czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy o ochronie przyrody, wynikających z utworzenia tego parku krajobrazowego, w kontekście obowiązujących zakazów na jego terenie.
W ocenie organu drugiej instancji realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia narusza zakaz określony w § 3 pkt 7 uchwały. Z akt sprawy wynika, że działka należąca do strony zlokalizowana jest w pasie 100 m od linii brzegu Jeziora [...], a także w całości w pasie 100 m od linii brzegu zbiornika wodnego, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...]. Organ wskazał, iż pod pojęciem "inne zbiorniki wodne" uregulowanym w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody [(Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm. - obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 627, ze zm.) - dalej jako: "u.o.p."] należy uznać inne niż jeziora zbiorniki wodne, zarówno naturalne, jak i sztuczne zgodnie z wykładnią językowo-logiczną. Zbiornik wodny jest zaś wodą stojącą, zajmującą naturalne lub sztucznie wytworzone zagłębienie terenu, jak również zbiornik, w którym woda występuje sporadycznie, np. zbiorniki okresowe, wypełnione wodą tylko w porze deszczowej, po wiosennych roztopach.
Organ wskazał, iż z oznaczeń dla działki o nr ew. [...] wynika, iż są to tzw. nieurodzaje, które mogą stanowić również zbiorniki wodne. Jednocześnie podkreślił, iż kwestia ustalenia czy na działce ew. nr [...] występuje bez wątpienia zbiornik wodny winna co prawda nastąpić w trakcie oględzin tego terenu, jednakże pozostaje ona bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Nie jest zatem koniecznym przeprowadzanie postępowania dowodowego w tym zakresie, albowiem działka będąca przedmiotem postępowania uzgodnieniowego położona jest w pasie 100 m od linii brzegu Jeziora [...]. Powołując się na treść § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), wskazał, że przedmiotowa inwestycja w postaci budynku gospodarczo-garażowego ma służyć przechowywaniu materiałów, narzędzi i samochodu i nie mają zastosowania odstępstwa od zakazu dotyczące obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.
Ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. wynika, że teren, na którym zlokalizowana jest działka nr [...], nie leży w granicach obszaru zwartej zabudowy wsi, a tylko przy granicy obszaru zabudowy skoncentrowanej. Jednocześnie teren ten przeznaczony jest na potencjalne tereny inwestycyjne, ze wskazaniem funkcjonalnym: zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna, usługi. Istniejący budynek mieszkalny na tej działce uniemożliwia uznanie, że planowana inwestycja dotyczy siedliska rolniczego, albowiem budynek mieszkalny nie jest związany z prowadzeniem gospodarstwa rolnego związanego z produkcją rolną.
Jednocześnie uzgodnienie dotyczy budowy budynku garażowo-gospodarczego, a więc niezwiązanego z produkcją rolną. Przedmiotowa inwestycja nie jest również przebudową istniejącego, lecz budową nowego obiektu, co wynika wprost z treści projektu decyzji.
J. L. w skardze na postanowienie z [...] maja 2013 r. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. Zarzucił naruszenie art. 16 ust. 3, art. 23 ust. 2, art. 17 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody; § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały przez błędną wykładnię i przyjęcie, że odstępstwo zawarte w tym przepisie nie ma zastosowania w sprawie; § 3 pkt 7 uchwały poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że planowana inwestycja nie może być realizowana w odległości od 0 do ponad 100 metrów od linii brzegu jeziora; art. 32 i 64 Konstytucji przez nierówne traktowanie skarżącego w porównaniu z właścicielami nieruchomości sąsiednich i nadmierne, nieuzasadnione ograniczenie prawa własności; art. 7 i art. 77 K.p.a. przez dokonanie dowolnych ustaleń oraz art. 8 K.p.a. przez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ zaniechał dokładnej analizy postanowień studium opierając się na załączniku graficznym do decyzji, wydrukach map topograficznych i ortofotomap, które nie oddają aktualnego stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego organ błędnie przyjął, iż sąsiednie działki nie są zabudowane, podczas gdy na działce o nr [...] znajduje się droga, która jest obiektem budowlanym, podobnie jak nieruchomość na działce o nr [...]. Są to działki przyległe. Podniósł również, iż zgodnie z opisem w planie działka 12/6 znajduje się na terenach przeznaczonych na zawartą zabudowę, a sam planowany obiekt mieści się w części działki leżącej poza strefą zakazu. Zdaniem skarżącego wprowadzony zakaz jest niezgodny z art. 64 Konstytucji, albowiem sporną działkę oddziela od jeziora, które jest elementem warunkującym zastosowanie przepisów ograniczających prawo własności, droga wojewódzka i torowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 listopada 2013r. (sygn. akt IV SA/Wa 1601/13) oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd przytoczył brzmienie mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego i wskazał na wynikający z uchwały [...] zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. W § 4 ust. 1 pkt 1 - 3 uchwały zawarte zostały wyłączenia od zakazu, o którym mowa w § 3 pkt 7 uchwały. Zgodnie pkt 1 zakaz nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach.
Przesłanki w nim wskazane muszą zachodzić kumulatywnie, w związku z czym brak jednej z nich przesądza o niezastosowaniu tego wyjątku. Według pkt 2 zakaz nie dotyczy istniejących siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nieprzekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód. Z kolei w myśl pkt 3 zakaz nie dotyczy istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem niezwiększania powierzchni zabudowy, ilości miejsc pobytowych, a także nieprzybliżania zabudowy do brzegów wód. Odstępstwa te mają zastosowanie w przypadku, gdy w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione: krajobrazy, siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin, zwierząt i grzybów.
Zdaniem Sądu organ prawidłowo uznał, że zakaz, o którym mowa w § 3 pkt 7 uchwały ma zastosowanie w sprawie, ponieważ planowana do zainwestowania działka położona jest w 100 metrowej strefie od brzegu zbiornika wodnego, zaś inwestycja polegać ma na budowie budynku gospodarczo-garażowego, a zatem nie może zostać zaklasyfikowana jako obiekt służący turystyce wodnej, gospodarce rolnej lub rybackiej. Ponadto działka nr [...] nie znajduje się na terenie zwartej zabudowy. Pojęcie zwartej zabudowy nie posiada legalnej definicji, jednakże w oparciu o orzecznictwo sądowoadministracyjne należało przyjąć, że zwarta zabudowa występuje wówczas, gdy przez jednostkowe jej uzupełnienie powstaje stan kiedy nie ma już możliwości dalszego inwestowania - gospodarstwa ścieśnione (zabudowa centralna, śródmiejska). Zgodnie z projektem decyzji, określającym linię zabudowy w obszarze analizowanym, wskaźnik wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi maksymalnie 0,15, zaś budynki gospodarcze zlokalizowane są na dz. [...] i [...].
Również w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., wieś L. została określona jako potencjalne, a zatem przyszłe tereny, inwestycyjne pod zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną i usługową, przy czym zgodnie z oznacznikiem "MS" stanowi ona (wieś) zabudowę skoncentrowaną pomiędzy skupiskami zabudowy. Takie oznaczenie terenu wyłącza możliwość zastosowania odstępstwa wynikającego z § 4 ust.1 pkt 1 powołanej uchwały. W ocenie Sądu również nie jest spełniona przesłanka wynikająca z pkt 2 i 3 § 4 ust. 1 tej uchwały. Z treści wniosku oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że planowana inwestycja ma dotyczyć budowy, nie zaś rozbudowy czy modernizacji już istniejącego obiektu (budynku gospodarczo-garażowego), czy też obiektu niezbędnego do prowadzenia gospodarstwa rolnego. W sprawie nie zachodzi możliwość zastosowania art. 17 ust. 2 pkt 1 - 4 ustawy o ochronie przyrody z uwagi na rodzaj planowanej inwestycji.
Od powyższego wyroku J. L. wniósł skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 grudnia 2015 r. (sygn. akt II OSK 800/14) uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd drugiej instancji podkreślił, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie dokonano oceny wszystkich okoliczności spornych, wynikających z podniesionych w skardze zarzutów. Zaś bezsporne w sprawie było to, że działka o numerze ewidencyjnym [...] leży w całości na obszarze [...] Parku Krajobrazowego, utworzonego na podstawie art. 16 u.o.p. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 7 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, w parku krajobrazowym może być wprowadzony zakaz "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej".
Regulacji tej odpowiada zakaz wprowadzony w § 3 pkt 7 uchwały [...]. Podstawowym obowiązkiem organów administracyjnych, podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej, było zatem ustalenie, czy zgłoszona przez Burmistrza Gminy K. na podstawie art. 106 § 1 K.p.a. do uzgodnienia inwestycja podlega restrykcjom wynikającym z powołanych wyżej przepisów ze względu na miejsce jej lokalizacji. Inaczej mówiąc należało poddać kontroli to, czy organy prawidłowo ustaliły, że sporny obiekt budowlany leży w stumetrowej strefie zakazu budowy od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Z uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego z 8 maja 2013 r. wynika, że "przedmiotowa działka zlokalizowana jest w pasie 100 m od linii brzegu Jeziora [...], a także w całości w pasie 100 m od linii brzegu zbiornika wodnego, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] (...)". W uzasadnieniu skargi inwestor podniósł m. in. że projektowany budynek garażowo-gospodarczy leży poza strefą 100 m od linii brzegu Jeziora [...] i zakwestionował istnienie na działce nr [...] jakiegokolwiek zbiornika wodnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że "planowana do zainwestowania działka położona jest w 100 metrowej strefie ochronnej od brzegu zbiornika wodnego, co wynika z załącznika graficznego do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak też z ortofotomap oraz map topograficznych (...)". Powołał się też na to, że ustalenie takie wynika wprost z pkt 4 projektu decyzji o warunkach zabudowy w brzmieniu: "Przedmiotowa działka położona jest (...) w strefie stumetrowej od brzegu Jeziora [...]". Wobec powyższego Sąd zauważył, że dla prawidłowej oceny, czy dla spornej inwestycji obowiązuje zakaz budowy wprowadzony w § 3 pkt 7 uchwały należało rozstrzygnąć osobno, czy zakaz ten wynika z jej zlokalizowania w strefie 100 m od brzegów jeziora, czy z jej zlokalizowania w strefie 100 m od brzegów zbiornika wodnego na działce [...] czy też z obu tych względów. Przy tym należało poddać ocenie prawidłowość stanowiska organu co do istnienia zbiornika na działce nr [...].
Posłużenie się przez Sąd pierwszej instancji określeniem, że planowana do zainwestowania działka położona jest w strefie 100 m od brzegu zbiornika wodnego wskazuje, że miał on na myśli zbiornik położony na działce nr [...], a zatem powołanie się na argument, że wynika to z pkt 4 decyzji o warunkach zabudowy, odnoszący się do odległości od Jeziora [...] nie jest zrozumiałe. Ponadto Sąd operuje pojęciem odległości działki od linii brzegowych, podczas gdy zarówno w art. 17 ust. 1 pkt 7 u.o.p. jak i w § 3 pkt 7 uchwały [...] mowa jest wyraźnie o zakazie budowania nowych obiektów w pasie 100 m od linii brzegowych, a nie o zakazie budowy takich obiektów na działkach leżących w tym pasie. Należało zatem precyzyjnie określić czy i w którym z pasów ochronnych mieści się sporna inwestycja, a nie czy mieści się w nich działka nr [...]. Lokalizacja przedmiotowego obiektu na działce nr [...] została przedstawiona w załączniku graficznym (mapie sytuacyjno- wysokościowej) do projektu decyzji o warunkach zabudowy, a zatem rozważania dotyczące hipotetycznej możliwości jego posadowienia w innej części działki były zbyteczne.
Treść przepisu § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały [...] zawiera możliwości odstępstw od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych: "Zakaz, o którym mowa w § 3 pkt 7, nie dotyczy: obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej przez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach". W tym zakresie Sąd drugiej instancji wskazał, że nie można zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, iż przepis ten ustanawia dwie odrębne przesłanki zwalniające. Przeczy temu jego dosłowne literalne brzmienie, które wskazuje na nie zastosowanie charakterystycznych dla koniunkcji łączników "i", "oraz", "lub", "albo", i.t.p. oraz zastosowana składnia, w której zdanie drugie (po pierwszym przecinku) stanowi dookreślenie zdania pierwszego.
Trzeba przy tym pamiętać, że § 4 uchwały stanowi wyjątek od ogólnego zakazu budowy nowych obiektów, a zatem jak każdy wyjątek musi być on interpretowany ściśle, z wyłączeniem jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej. W tym zakresie należało zgodzić się z Sądem I instancji, a zarzut naruszenia tego przepisu podniesiony w skardze kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwiony. Powyższe rozumienie tego przepisu obligowało Sąd do kontroli ustaleń faktycznych organów administracyjnych, dotyczących położenia terenu przyszłej inwestycji na obszarze zwartej zabudowy wsi lub poza takim obszarem. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym, zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., symbolem "X.I" – potencjalne tereny inwestycyjne, ze wskazaniem funkcjonalnym – zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna, usługi, podczas gdy Sąd w uzasadnieniu przyjmuje, że inwestycja dotyczy wsi L., oznaczonej w studium symbolem "MS" – tereny zabudowy skoncentrowanej o różnych funkcjach.
Po jednoznacznym przesądzeniu charakteru obszaru, na którym leży działka nr [...], należało dokonać wykładni pojęcia "zwarta zabudowa", którym posługuje się przepis § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały z uwzględnieniem pojęć użytych w części opisowej studium, w tym także odwołujących się do Rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] września 1998 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia Planu Ochrony [...] parku krajobrazowego (...). Norma ta odsyła do regulacji zawartych w studium, czyli aktu polityki przestrzennej w gminie, niemającego charakteru prawa powszechnie obowiązującego. Przez to jednak odesłanie w akcie prawa miejscowego, postanowienia studium mogą przesądzać wiążąco, wraz z innymi dokumentami planistycznymi (mapami), o tym, czy dany teren stanowi obszar zwartej zabudowy miasta bądź wsi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę na to, że nie zawarcie w Studium określenia "teren zwartej zabudowy", nie wyklucza możliwości określenia takich terenów w drodze wykładni innych funkcjonujących w zapisach studium pojęć, takich jak "zabudowa skupiona" (zob. wyroki z: 1 października 2015 r., sygn. akt II OSK 271/14, z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2624/13 – publ. w CBOIS).
Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że w sprawie nie dokonano pełnej oceny i analizy materiału sprawy, w tym przepisów prawa miejscowego i zapisów zawartych w części opisowej Studium oraz nie wyjaśniono w sposób przekonujący, czy materiał ten pozwala na jednoznaczne ustalenie, że działka skarżącego nie jest położona na terenie zwartej zabudowy wsi. Ponadto Sąd, o czym już wspomniano na wstępie, nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, w tym w szczególności do zarzutu wadliwego ustalenia miejsca przyszłej zabudowy, a także do zarzutów związanych z możliwością ustalenia linii zabudowy z uwzględnieniem zabudowy na działkach sąsiednich i zabudowy istniejącej na działce należącej do inwestora. Równocześnie, nie przesądzając wyniku tej sprawy, stwierdzić należy, ze sąd administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego przeprowadzenia postępowania dowodowego i ustalenia stanu faktycznego.
Sądy administracyjne opierają się na materiale i stanie faktycznym przyjętym przez organy administracji publicznej, co jednak nie zwalnia sądu z obowiązku pełnej kontroli tych ustaleń. Przedstawione wyżej naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej, związane z prawidłowym zbieraniem materiału dowodowego, uzasadniają przyjęcie stanowiska, niezależnie od wskazywanego w pierwszej części tych rozważań naruszeń prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a.), zaistnienia przesłanek naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., co prowadzi do wniosku, iż w okolicznościach tej sprawy Sąd pierwszej instancji przedwcześnie przyjął przepis art. 151 P.p.s.a. jako podstawę oddalenia wniesionej skargi, tym samym naruszając tę normę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny – po ponownym rozpoznaniu sprawy -zważył co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 grudnia 2015 r. (sygn. akt II OSK 800/14) uchylił uprzednio wydany w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 listopada 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1601/13) i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Sąd, któremu sprawa została przekazana, badając legalność zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2013 r. – stosownie do art. 190 P.p.s.a. – związany był wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Orzekający zatem Sąd, w zaistniałej sytuacji procesowej, doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie i uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd, po dokonaniu analizy sprawy w aspektach podniesionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, a wyrażonych w stanie sprawy, uznał rozstrzygnięcie organu odwoławczego za przedwczesne. Rozstrzygnięcie to nie zostało bowiem poprzedzone rozpoznaniem sprawy na nowo w postępowaniu zażaleniowym (art. 15 K.p.a.), wyczerpująco i wszechstronnie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.), stanowiącym podstawę do ustalenia stanu faktycznego oraz prawnego sprawy wyrażonego w stosownie wydanym akcie administracyjnym, czyli odpowiadającym wymogom z art. 107 § 3 i art. 11 w wz. Z art. 126 K.p.a. Zaskarżone postanowienie wydano zatem z naruszeniem przywołanych wyżej przepisów postępowania, które – jak zostanie wykazane - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 grudnia 2015 r. wyraźnie bowiem podkreślił, że "Sąd administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego przeprowadzenia postępowania dowodowego i ustalenia stanu faktycznego. Sądy administracyjne opierają się na materiale i stanie faktycznym przyjętym przez organy administracji publicznej".
Bezsporne w sprawie było to, że działka inwestycyjna o numerze ewidencyjnym [...] leży w całości na obszarze [...] Parku Krajobrazowego. W Parku tym został wprowadzony zakaz "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej" (§ 3 pkt 7 uchwały [...]). Podstawowym obowiązkiem organów administracyjnych rozstrzygających w sprawie było ustalenie, co też podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w ww wyroku, czy zgłoszona przez Burmistrza Gminy K. do uzgodnienia inwestycja podlega restrykcjom wynikającym z powołanej wyżej uchwały ze względu na miejsce jej lokalizacji.
Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że planowane przedsięwzięcie narusza zakaz określony w § 3 pkt 7 uchwały i nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od tego zakazu określonych w § 4 ust. 1 uchwały.
W świetle tak przedstawiającego się stanowiska organu należało w pierwszej kolejności poddać kontroli to, czy organ prawidłowo ustalił, że planowany przez skarżącego obiekt budowlany na działce o nr ew. [...] będzie zlokalizowany w 100 m strefie zakazu budowy od linii brzegów jeziora i innego zbiornika wodnego. I tak:
- 1) skarżący w tej kwestii zauważył, że część nieruchomości, na której chce zrealizować planowaną inwestycję położona jest w obszarze nieprzekraczającym 100 m od linii brzegowej jeziora; zważywszy na charakter i parametry planowanego do realizacji obiektu, powierzchnia jak i kształt działki, pozwalają jednak na zrealizowanie planowanego zamierzenia inwestycyjnego z zachowaniem zakazu o którym mowa w § 3 pkt 7 uchwały. Zakwestionował też fakt występowania na działce [...] zbiornika wodnego;
- 2) organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z [...] maja 2013 r. z kolei stwierdził, że działka inwestycyjna nr [...] zlokalizowana jest w pasie 100 m od linii brzegu Jeziora [...], a także w całości w pasie 100 m od linii brzegu zbiornika wodnego, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...], oznaczonego na załącznikach graficznych do projektu decyzji symbolem N – nieużytek. Stan ten potwierdzają załączniki graficzne do przedłożonego projektu decyzji, a także ortofotomapa i mapa sytuacyjno – wysokościowa dostępne pod adresem www.geoportal.gov.pl. Z map sytuacyjno – wysokościowych stanowiących załączniki do przedłożonego projektu decyzji wynika, że działka o nr ew. [...] obejmuje nieużytki (N). Zbiorniki wodne mogą stanowić części innych użytków gruntowych (nieużytków – N, użytków ekologicznych – E, gruntów pod stawami – Wśr). Ewidencja gruntów i budynków nie zawiera informacji na temat wszystkich rodzajów obiektów, w tym każdego rodzaju zbiorników wodnych znajdujących się w terenie. Ponadto zawiera ona jedynie informację o gruntach, jakie pod tymi obiektami się znajdują. Dane z ewidencji w takim przypadku nie są wystarczające dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Mając na względzie rozbieżności w oznaczeniach na zgromadzonych w niniejszym postępowaniu mapach, organ uznał, że należy wskazać, iż fakt występowania na działce o nr ew. [...] zbiornika wodnego winien zostać udowodniony w trakcie oględzin tego terenu, albowiem nie można stwierdzić z całą pewnością, iż stan faktyczny w terenie jest tożsamy ze stanem, który wynika z zebranego materiału. Niemniej organ uznał powyższe jako pozostające bez wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie z uwagi na fakt, iż działka będąca przedmiotem postępowania uzgodnieniowego położona jest w pasie 100 m od linii brzegu Jeziora [...]. W tej sytuacji, w ocenie organu, nie było konieczne uzupełnianie materiału dowodowego w sprawie;
- 3) Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 grudnia 2015 r. stanął zaś na stanowisku, że dla prawidłowej oceny, czy dla spornej inwestycji obowiązuje zakaz budowy wprowadzony w § 3 pkt 7 uchwały należało rozstrzygnąć osobno, czy zakaz ten wynika z jej zlokalizowania w strefie 100 m od brzegów jeziora, czy z jej zlokalizowania w strefie 100 m od brzegów zbiornika wodnego na działce [...], czy też z obu tych względów. Przy tym należało poddać ocenie prawidłowość stanowiska organu co do istnienia zbiornika na działce nr [...]. Ponadto w sprawie operuje się pojęciem odległości działki od linii brzegowych, podczas gdy zarówno w art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, jak i w § 3 pkt 7 uchwały [...], mowa jest wyraźnie o zakazie budowania nowych obiektów w pasie 100 m od linii brzegowych, a nie o zakazie budowy takich obiektów na działkach leżących w tym pasie. Konieczne było zatem precyzyjne określenie czy i w którym z pasów ochronnych mieści się sporna inwestycja, a nie czy mieści się w nich działka nr [...]. Lokalizacja przedmiotowego obiektu na działce nr [...] została przedstawiona na mapie sytuacyjno – wysokościowej.
W kontekście zaprezentowanych stanowisk stron i wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie oceny podpadania pod zakaz określony w § 3 pkt 7 uchwały planowanej przez skarżącego inwestycji, Sąd stwierdza, że w sprawie wymaga wyjaśnienia oraz jednoznacznego i przekonywującego ustalenia czy ww zakaz wynika z lokalizowania planowanej zabudowy w strefie 100 m od brzegu wyłącznie jeziora czy wyłącznie zbiornika wodnego na działce [...], czy też z obu tych względów. W tej sytuacji konieczne winno być poczynienie ustaleń faktycznych i wyjaśnienie wszelkich wątpliwości, które towarzyszyły również organowi odwoławczemu (na co wskazuje powyższe) względem faktycznego występowania zbiornika wodnego na działce nr ew. [...]. W tym sięgnięcie do środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu administracyjnym (przykładowo oględzin, na które wskazywał sam organ w zaskarżonym postanowienie). Powtarzając zatem za Naczelnym Sądem Administracyjnym, konieczne jest precyzyjne określenie - czy i w którym z pasów ochronnych mieści się sporna inwestycja, a nie - czy mieści się w nich działka ew. nr [...], aby móc ostatecznie przesądzić kwestię objęcia lub nie planowanej inwestycji zakazem z § 3 pkt 7 uchwały.
Oczywiście wypowiadając się w tym aspekcie sprawy, organ winien mieć na uwadze, że uzgadnia konkretny projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami. Zaś, według Sądu, z akt sprawy wynika, że usytuowanie planowanego przez skarżącego budynku na działce inwestycyjnej [...] zostało zobrazowane na fragmencie mapy w skali 1:500 załączonej prawdopodobnie do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jako że w aktach sprawy dokument ten znajduje się przed przedmiotowym wnioskiem na k. 43.
Dalej należy zauważyć, że skarżący przyznał, iż w sprawie zostało wykazane niewystępowanie przesłanek dających podstawę do odstępstwa od ww zakazu (§ 3 pkt 7 uchwały), ujętych w § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 uchwały, Natomiast, według skarżącego, nie zostało wyjaśnione w sposób przekonywujący - czy w odniesieniu do planowanej inwestycji powinno znaleźć zastosowanie odstępstwo od ww zakazu ustanowione w § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały. Według skarżącego, przy badaniu czy teren inwestycji znajduje się na obszarze zwartej zabudowy wsi rozstrzygająca jest szczegółowa analiza postanowień studium.
Ponadto organ błędnie przyjął, że nieruchomości przyległe do działki skarżącego są niezabudowane. Na działkach sąsiednich wybudowane są nie tylko budynki mieszkalne, ale i budynek garażowo –gospodarczy mimo, że nieruchomość ta znajduje się w pasie 100 m od linii brzegu jeziora. Działki te wyczerpują pojęcie działki przyległej, czego organ nie dostrzegł, gdyż swoje ustalenia oparł na nieaktualnych ortofotomapach.
Treść przepisu § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały zawiera możliwości odstępstwa od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych określonego w § 3 pkt 7 uchwały. Zakaz ten nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej przez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach. W kontekście tej regulacji Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 grudnia 2015 r. zaprzeczył twierdzeniu skarżącego zawartemu w skardze kasacyjnej, jakoby przepis ten ustanawiał dwie odrębne przesłanki zwalniające. Według Sądu drugiej instancji przeczy temu jego dosłowne literalne brzmienie, które wskazuje na niezastosowanie charakterystycznych dla koniunkcji łączników "i", "oraz", "lub", "albo", i.t.p. oraz zastosowana składnia, w której zdanie drugie (po pierwszym przecinku) stanowi dookreślenie zdania pierwszego.
Należy też pamiętać, że § 4 uchwały stanowi wyjątek od ogólnego zakazu budowy nowych obiektów, a zatem jak każdy wyjątek musi być on interpretowany ściśle, z wyłączeniem jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej.
Sąd kontrolując ustalenia organu w kontekście braku podstaw do zastosowania przedmiotowego odstępstwa w sprawie, doszedł do przekonania, iż ustalenia te, oparte na dotychczas zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym są przedwczesne. Obecnie zarysowała się bowiem rozbieżność, zauważona także przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 grudnia 2015 r., co do charakteru obszaru, na którym leży działka inwestycyjna, według uregulowań Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K. uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lipca 2005 r. Organ w zaskarżonym postanowieniu wskazał na położenie działki w granicach Studium na terenie o symbolu X.1, zaś ówcześnie orzekający w sprawie Sąd wskazał na położenie działki na terenie oznaczonym symbolem MS. Do tak odmiennych stanowisk organ i Sąd doszli na podstawie wchodzących w zakres materiału dowodowego wydruków: legendy załącznika graficznego Studium i samego załącznika oraz fragmentu części tekstowej Studium (X.WIEŚ L.).
Zauważyć przy tym należy, że z dokumentacji tej nie wynika jakoby przedmiotowe tereny wzajemnie, chociażby w jakiejś części, się nakładały. Przykładowo teren oznaczony symbolem MS położony jest pomiędzy terenami o symbolach: X.1 (z zachodniej strony) i X.2 (ze wschodniej strony). Wszystko to doprowadziło obecnie orzekający w sprawie Sąd do wniosku, że bez dodatkowych ustaleń i wyjaśnień organu opartych na konkretnej dokumentacji, czyli bez uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, nie można zająć stanowiska co do położenia działki inwestycyjnej na obszarze Studium i jednoznacznie przesądzić o charakterze obszaru, na którym leży ta działka. Znaczy to, czy przedmiotowa działka położona jest na obszarze zwartej zabudowy wsi lub poza takim obszarem, w granicach określonych w ww Studium, gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej przez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach.
Zatem i obowiązkiem organu będzie odniesienie się do ostatniego z wymogów wynikających z powyższej regulacji, mianowicie wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód w odniesieniu do stanu zainwestowania jaki istnieje na działkach przylegających do działki inwestycyjnej. W ten sposób także odniesienie się do twierdzeń skarżącego jakoby dotychczasowe ustalenia organów co do stanu zagospodarowania działek przyległych do działki [...] były niezgodne z rzeczywistym stanem istniejącej na nich zabudowy. Rezultatem powyższych ustaleń będzie dokonanie oceny czy działka inwestycyjna leży w obszarze zwartej zabudowy wsi rozumianym z uwzględnieniem pojęć użytych w części opisowej Studium, w tym także odwołujących się do Rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] września 1998 r., Nr [...] w sprawie zatwierdzenia Planu Ochrony [...] Parku Krajobrazowego (...), jak w ww wyroku zauważył Naczelny Sąd Administracyjny.
W kontekście treści skargi należy jeszcze zauważyć, że Sąd w pełni podziela argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargę, tym samym przyjmuje za własną, a stanowiącą odpowiedź na zarzut skargi dotyczący naruszenia konstytucyjnej zasady równości z powodu możności wybudowania budynków na sąsiednich nieruchomościach przez ich właścicieli w strefie obowiązywania zakazu z § 3 pkt 7 uchwały.
Organ – ponownie rozpoznając sprawę – będzie miał na względzie dokonaną przez Sąd ocenę prawną i wytyczne co do dalszego postępowania. Wobec stwierdzonej i wykazanej niezgodności zaskarżonego postanowienia z przepisami postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. – orzekł jak w punkcie I wyroku. Z kolei postanowienie o kosztach, zawarte w punkcie II wyroku, oparł na art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.