Uzasadnienie
Uzasadnienie
Sprawa niniejsza podlega ponownemu rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ze względu na uchylenie uprzedniego wyroku tegoż Sądu z dnia 13.02.2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1982/11, uchylającego postanowienia obu instancji, przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1.10.2013 r., sygn. akt II OSK 1043/12. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].09.2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (zwany dalej GDOŚ) utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (zwanego dalej RDOŚ) z dnia [...].08.2011 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na działce o nr ewidencyjnym [..]. w obrębie B., gmina B. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ I. instancji stwierdził, że działka na której planowana jest realizacja spornego przedsięwzięcia położona jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "P. B." dla którego obowiązują przepisy rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] z [...].02.2005 r. (Dz. Urz.
Woj. [...]), jednakże żaden ze wskazanych tam zakazów nie znajduje zastosowania do terenu inwestycji. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy. W ocenie organu I. instancji, znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma natomiast fakt położenia przedmiotowej działki na terenie specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Puszcza B. ([...]), będącym jednocześnie obszarem o znaczeniu dla Wspólnoty Natura 2000 Puszcza B. ([...]), a więc projektowanym specjalnym obszarem ochrony siedlisk, zatwierdzonym decyzją Komisji Europejskiej. RDOŚ stwierdził - w oparciu o opinię Polskiego Towarzystwa O. (dalej zwanego PTOP), realizującego na tym terenie od początku 2010 r. projekt ochrona orlika krzykliwego na wybranych obszarach 2000 i właściciela sąsiedniej działki nr [...] – iż planowana inwestycja wpłynie negatywnie na gatunki ptaków i ich siedliska, poprzez oddziaływanie na żerowiska orlika krzykliwego i bociana białego oraz lęgowiska derkacza, gatunków będących przedmiotem ochrony w obszarze ptasim Natura 2000. W związku z tym RDOŚ kierując się zasadą przezorności stwierdził, że z uwagi na wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania, dostrzega potrzebę dokonania oceny wpływu przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego i jego skutków na obszary Natura 2000, co Wójt gminy B. uznał za zbędne.
Na skutek wniesionego zażalenia organ odwoławczy utrzymał to postanowienie w mocy. Wskazał na art. 33 ustawy o ochronie przyrody. Powołując się na orzecznictwo NSA stwierdził, że jest uprawniony do korygowania zarówno wad prawnych decyzji I. instancji jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujących inne nieprawidłowości. Stwierdził, że obszar inwestycji i jego sąsiedztwo ze względu na znajdującą się tam mozaikę zróżnicowanego krajobrazu rolniczego, terenów otwartych, zbiorników wodnych oraz bezpośrednie sąsiedztwo lasu jest atrakcyjnym obszarem dla takich gatunków ptaków chronionych w obszarze Natura 2000 P. B. jak: bocian czarny, bocian biały, derkacz, orlik krzykliwy, błotniak łąkowy, puchacz i włochatka. Derkacz, błotniak i orlik krzykliwy to gatunek, który nigdy nie wykorzystuje do gnieżdżenia się czy żerowania działek zabudowanych. Wymagają one dużych terenów, na których mogą zbierać pokarm, wobec czego zabudowa nawet stosunkowo niewielkiego obszaru spowoduje, że ptaki te będą musiały przenieść się w inne rejony lub przestaną się gnieździć.
Kolejnym argumentem przeciwko planowanej inwestycji jest, według Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, duże znaczenie zachowania otwartych powierzchni, takich jak łąki śródleśne, polany czy zręby jako ważnego elementu siedlisk dla żubra – gatunku priorytetowego w obszarze Natura 2000 "P. B.". W ocenie organu odwoławczego, wskutek realizacji planowanej inwestycji może dojść do zmniejszenia siedlisk oraz żerowisk gatunków objętych ochroną w obszarze Natura 2000 poprzez fizyczne zajęcie terenu, jego fragmentację oraz płoszenie gatunków ptaków w okresie budowy, jak i eksploatację planowanej inwestycji. Tereny otwarte stanowią niewielki procent obszaru, stąd są bardzo cenne. Przedmiotowa działka znajduje się na terenie otwartym, w bezpośrednim sąsiedztwie łąk i gruntów ornych. Jest to teren niezagospodarowany i oddalony od najbliższych zabudowań o ok. 300 m. Przytaczając zwyczaje i zasady bytowania ptaków chronionych występujących na tym terenie GIOŚ powoływał się na literaturę fachową.
Stwierdził także, iż jakkolwiek deklarowane przez inwestora koszenie pozostałej części przedmiotowej działki, wolnej od zabudowy, byłoby korzystne dla orlika krzykliwego, to i tak teren ten ze względu na jego planowaną zabudowę i obecność ludzi nie byłby atrakcyjnym obszarem żerowania dla tego gatunku. Dodatkowo projektowana zabudowa wyłączyłaby z terenów żerowiskowych działki sąsiednie, na których PTOP odtwarza łąki w celu ich przywrócenia jako terenu żerowiskowego dla orlika krzykliwego (działka nr [...]). Odnosząc się do zarzutu zażalenia niejednakowego traktowania właścicieli nieruchomości położonych na tzw. Polanie B. i zezwalanie na zabudowę niektórych z nich, położonych bliżej B. Parku Narodowego GIOŚ stwierdził, że o lokalizacji inwestycji nie decyduje tylko i wyłącznie jej odległość np. od Parku Narodowego, ale przede wszystkim warunki środowiskowe oraz to, czy planowana jest w terenie otwartym, czy zabudowanym, a wydanie zgody na jednej działce nie oznacza automatycznego wydania takiej samej decyzji dla innej działki.
W związku z tym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż nie można wykluczyć znaczącego negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na gatunki chronione na tym obszarze, w szczególności na ptaki drapieżne i żubra, a co za tym idzie nie można uzgodnić przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Z tych przyczyn organ stwierdził, iż w tym przypadku zastosowanie ma "zasada przezorności" wyrażona w art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na to postanowienie GIOŚ wniósł W. G., zarzucając naruszenie: - art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko polegające na przyjęciu, że inwestycja będąca przedmiotem uzgodnienia może znacząco oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 "P. B.", w tym orlika krzykliwego; - art. 6 ust. 3 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory polegające na odmowie uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony przyrody dla w/w inwestycji bez przeprowadzenia oceny o jakiej mowa w tym przepisie; - § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 poprzez przyjęcie, że uzgodnienie przedmiotowej inwestycji doprowadzi do zagrożenia ochrony ptaków w szczególności orlika krzykliwego; - art. 32 Konstytucji poprzez pogwałcenie zasady równości wobec prawa; - art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego na zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego; - art. 80 K.p.a. polegające na dokonaniu oceny sprawy w oparciu o pełny materiał dowodowy z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów.
Przede wszystkim powtórzył argumentację zawartą w zażaleniu, dodatkowo zarzucił błędne ustalenie w zaskarżonym postanowieniu odległości zamierzonej inwestycji od najbliższej zabudowy. Wskazał, że od najbliższego domu odległość ta wynosi 130 m, a za nim, za drogą kamienne bagno znajduje się kolejny budynek, do którego odległość od jego działki wynosi 165 m. Uważa więc za nieporozumienie 300 m podane przez organ odwoławczy. Stwierdził, że jego nieruchomość o wymiarach 43x190 m usytuowana jest w centrum Polany B. liczącej ponad 3 tys. ha. Grunty zabudowane stanowią zaledwie 0,18 % powierzchni tego obszaru, nie ma presji budowlanej, a teren ten wręcz się wysiedla. Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie postanowień obu instancji, a na rozprawie przed WSA, po raz pierwszy rozpatrującym skargę, wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Stwierdził, że istotnie odległość do najbliższych zabudowań wynosi 130 m, co zostało zawarte w postanowieniu, a odległość 300 m dotyczy dystansu do zwartej zabudowy na ul. [...]. Kwestionując zwyczaje derkacza podane przez skarżącego organ powołał się na ekspercką opinię PTOP sporządzoną na zlecenie RDOŚ, powszechną wiedzę ekspercką i fachową literaturę ornitologiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13.02.2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1982/11 uchylił postanowienia obu instancji, powołując się na art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdził, że upłynął już termin na zajęcie stanowiska w tej sprawie przez RDOŚ. Wydanie zatem po tym terminie rozstrzygnięcia negatywnego było bezskuteczne. Uzgodnienie ze względu na upływ terminu należało bowiem uznać za dokonane w formie tzw. "milczącej zgody". Stanowiska tego nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny i przekazując sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, zobowiązał ten Sąd do zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając wniesioną skargę zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć częściowo z innych przyczyn niż w niej podniesione.
Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego.
Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto Sąd Administracyjny I instancji związany jest, w myśl art. 190 P.p.s.a., wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA.
Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska naruszyło przepisów obowiązującego prawa w stopniu skutkującym koniecznością jego uchylenia, zaistniały także przesłanki do uchylenia utrzymanego nim w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B..
Na wstępie należy zaznaczyć, że Wójt gminy B. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o dokonanie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowie budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastruktura techniczną na działce o nr ewidencyjnym [...] w obrębie B., gmina B. - w dniu [...] lipca 2011 r. Przedmiotem rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie było wydanie postanowienia uzgadniającego RDOŚ na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W myśl art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a tej ustawy na wyrażenie stanowiska RDOŚ miał dni 21 zważywszy, że do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio wskazane regulacje dotyczące lokalizacji inwestycji celu publicznego. W rozpatrywanej sprawie RDOŚ wyraził swe stanowisko negatywne z zachowaniem wskazanego terminu.
Sąd podziela stanowisko I. instancji, że działka na której planowana jest realizacja spornego przedsięwzięcia położona jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "P. B.", dla którego obowiązują przepisy rozporządzenia Wojewody [...] Nr [..] z [...].02.2005 r. (Dz. Urz. Woj. [...]), jednakże żaden ze wskazanych tam zakazów nie znajduje zastosowania do terenu inwestycji. Nadmienić należy, że Wójt w projekcie decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji wskazał, iż mając na uwadze charakter tej inwestycji, odstąpił od przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym Naturę 2000. Miał na uwadze fakt, iż nie jest wymagane dla niej uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody. Planowany zamiar inwestycyjny nie spowoduje też, w ocenie Wójta, ryzyka znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000.
Stanowiska tego nie podzielił RDOŚ, odmawiając uzgodnienia tego projektu. Sąd z urzędu stwierdza, że posłużył się opinią ekspercką, sporządzoną na jego wniosek przez PTOP. Należy mieć na względzie, że podmiot ten (PTOP) jest właścicielem sąsiedniej działki o nr. ew. [...], na której w ramach przyznanych środków unijnych prowadzi program ochrony orlika krzykliwego, odtwarzając obszary łąkowe. PTOP jest zatem stroną postępowania głównego, prowadzonego w tej sprawie, a jego interes jest przeciwstawny względem zamiarów skarżącego. Zasadą w postępowaniu administracyjnym jest natomiast uwzględnianie opinii eksperckich sporządzanych przez podmioty obiektywne, niepowiązane ze stronami prowadzonego postępowania administracyjnego oraz zlecanie takim właśnie podmiotom wykonania tych opinii. Wystąpienie zatem o opinię do jednej ze stron postępowania głównego (dotyczącego wydania przedmiotowych warunków zabudowy), a następnie budowanie swego stanowiska na treści i wnioskach wynikających z tej opinii - wskazującej na potrzebę przeprowadzenia oceny co do oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na Naturę 2000 Puszcza B., zwłaszcza w zakresie tzw. obszaru ptasiego – nie spełnia wymagań wynikających z K.p.a., a więc art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1. Podkreślenia wymaga przy tym, iż postanowienie I. instancji w całości bazowało na tej właśnie opinii.
RDOŚ nie poczynił dodatkowych, własnych ustaleń w tej sprawie. Odnotowania wymaga, że organ odwoławczy zdystansował się niejako od argumentacji kontrolowanego postanowienia, powołując się na stanowisko NSA, że jest uprawniony do korygowania zarówno wad prawnych decyzji I. instancji jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujących inne nieprawidłowości. Podając taką argumentację, GDOŚ zobowiązany był bardzo wnikliwie uzasadnić swe stanowisko, starając się konwalidować w jak najwyższym stopniu poważne naruszenia prawa przez organu I. instancji. GDOŚ zobowiązany był więc do dokonania analizy prawidłowości stanowiska I. instancji - co do niezbędności uprzedniego przeprowadzenia oceny planowanego zamiaru inwestycyjnego w zakresie możliwości spowodowania ryzyka znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 P. B. ptasi i siedliskowy - w sposób obiektywny i zindywidualizowany.
Dokonanie tego zważywszy, iż RDOŚ nie przeprowadził w tym zakresie prawidłowego postępowania wyjaśniającego i sprawa wymagała rozstrzygnięcia właściwie od samego początku, mogło wiązać się z naruszeniem art. 15 K.p.a. W ocenie Sądu, zadaniu temu GDOŚ nie sprostał. Z tego względu bezzasadne stało się rozważanie, czy naruszony został art. 15 K.p.a., normujący zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z jednej strony organ odwoławczy podał, że o lokalizacji inwestycji nie decyduje tylko i wyłącznie jej odległość np. od Parku Narodowego, ale przede wszystkim warunki środowiskowe oraz to, czy planowana jest w terenie otwartym, czy zabudowanym, a wydanie zgody na jednej działce nie oznacza automatycznego wydania takiej samej decyzji dla innej działki. Z tego należałoby zatem wnosić o wskazaniu konieczności indywidualnego rozpatrywania każdego przypadku inwestycji przewidywanej do realizacji na obszarze tzw. Polany B., a więc na obszarze otwartym.
Z drugiej strony GDOŚ nieprawidłowo ustalił odległość zamierzonej zabudowy od najbliższych zabudowań wskazując, że wynosi ona 300 m. W odpowiedzi na skargę wycofał się z tego twierdzenia zaznaczając, że odległość ta wynosi 130 m, a więc jest taka jak podał skarżący. Skoro zatem położenie nieruchomości na tym obszarze miało tak istotne znaczenie, to mylna informacja podana w zaskarżonej decyzji w tym przedmiocie naruszyła art. 7, 77 § 1 oraz § 3 K.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie to uchybienie zasadnicze wątpliwości Sądu budzi, na ile w sposób zindywidualizowany rozstrzygnięta została przez GDOŚ niniejsza sprawa. W jakim stopniu wnioski zawarte w zaskarżonym postanowieniu mogą odnosić się do nieruchomości skarżącego, w kontekście dopuszczalności jej zabudowy, co może mieć wpływ na zasadność uprzedniego przeprowadzenia oceny co do oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na Naturę 2000 Puszcza B. Na to stanowisko Sądu nie może mieć wpływu próba ratowania tego poważnego błędu w ustaleniach faktycznych, w odpowiedzi na skargę.
Nie stanowi ona bowiem rozstrzygnięcia podlegającego ocenie Sądu. Nadto podano w niej, że w zaskarżonym postanowieniu wskazano, iż odległość do najbliższych zabudowań wynosi 130 m, podczas gdy zaskarżone postanowienie takiego sformułowania nie zawiera. Mówi natomiast o 300 m. W ocenie Sądu, doszło także do naruszenia art. 11 K.p.a. Zaskarżone postanowienie poprzez operowanie innymi odległościami najbliższych zabudowań niż faktycznie występujące, co zostało przez organ przyznane, naruszył także zasadę przekonywania, którą winien kierować się przy załatwianiu sprawy. Trudno bowiem oczekiwać, aby wnioskodawca pogodził się z niekorzystnym dla siebie, choć niewykluczone, że słusznym rozstrzygnięciem, jeśli dostrzega, że istotne informacje charakteryzujące jego zamierzenie mylnie zostały podane przez organ, a z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że ścisła lokalizacja inwestycji ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia jej dopuszczalności, a co za tym idzie konieczności uprzedniego przeprowadzenia oceny co do oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na Naturę 2000 Puszcza B..
Sąd nie stwierdza przy tym, iż uprzednie przeprowadzenie takiej oceny nie było w rozpatrywanej sprawie konieczne z punktu widzenia możliwości znaczącego negatywnego oddziaływania zamierzonej inwestycji na cele ochrony tego obszaru Natura 2000. Ustalenia organów obu instancji w tym zakresie należało jedynie uznać za przedwczesne. Konieczność przeprowadzenia tej oceny musi bowiem zostać wykazana w sposób zindywidualizowany, prawidłowy co do miejsca położenia tej konkretnej nieruchomości w obszarze chronionym, aby rozstrzygnięciu nie można było zarzucić dowolności. Powołane w postanowieniu i przyjęte za podstawę podjętego rozstrzygnięcia środki dowodowe również muszą odpowiadać prawu.
Mając zatem na uwadze, iż postanowienia obu instancji nie były prawidłowe i naruszyły przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylenie ich stało się konieczne i uzasadnione.
Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. P.p.s.a. - orzekł jak w pkt. 1 i 2 sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego, zawarte w punkcie 3 sentencji, oparte zostało o art. 200 P.p.s.a.
Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku należy zastosować się do wskazań i oceny prawnej w nim zawartych. Należy mieć także na uwadze, że 21 dniowy termin wynikający z art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy tylko takiej sytuacji, gdy RDOŚ po raz pierwszy orzeka w sprawie.