Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2018r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej: organ odwoławczy, Wojewoda) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2018r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz M. K. i M. K..
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent [...] decyzją z dnia [...] września 2015r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi – ul. [...]. wraz z budową odwodnienia oraz przebudową napowietrznej linii energetycznej SN, którą jednocześnie zatwierdził projekt podziału nieruchomości na potrzeby przedmiotowej inwestycji. Decyzja stałą się ostateczna w dniu [...] października 2015r.
Pod wskazaną inwestycję została przeznaczona m. in nieruchomość położona w W., działka nr ew. [...] o pow. 90 m2, obr. [...], uregulowana obecnie w księdze wieczystej KW nr [...].Właścicielami przedmiotowej działki, zgodnie z odpisem z księgi wieczystej byli M. K. i M. K..
Prezydent [...] po wszczęciu z urzędu i przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] marca 2016r. nr [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...], powiększone o 5% wartości nieruchomości, na rzecz M. K. i M. K., zobowiązując Prezydenta [...] do zapłaty ustalonego odszkodowania.
Na skutek złożonego przez M. K. i M. K. odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2018r. (nr wskazany na wstępie) orzekł w pkt I o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość stanowiącą działkę ew. nr [...] o pow. 90 m2, w obr. [...], która z mocy prawa przeszła na własność [...], w pkt II o powiększeniu ustalonego odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz [...] o kwotę równą 5% wartości przedmiotowej nieruchomości tj. o kwotę [...] zł, w pkt III o przyznaniu ustalonego w punkt I odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz M. K. i M. K. na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej w wys. [...] zł, w pkt IV o zobowiązaniu [...] jako organu wykonawczego [...] reprezentowanego przez Burmistrza Dzielnicy [...] do zapłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. K. i M. K. kwestionując ocenę całokształtu materiału dowodowego i ustalenie wysokości odszkodowania poniżej wartości rynkowej nieruchomości wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Wojewoda [...] (dalej Wojewoda, organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] września (nr wskazany na wstępie) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2018r. (nr wskazany na wstępie). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył obowiązujące w sprawie przepisy oraz podniósł, że po sprawdzeniu pod względem formalno-prawnym oraz przeprowadzeniu analizy i weryfikacji przedmiotowego operatu szacunkowego zdaniem organu odwoławczego wycena sporządzona została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Opinia rzeczoznawcy majątkowego wykonana została zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym wycenianej nieruchomości, po wyjaśnieniu i poprawieniu oczywistych omyłek, zawiera wszystkie wymagane prawem elementy treści, nie zawiera niejasności pomyłek i braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione oraz jest spójna i logiczna. Zdaniem organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2016r., którego aktualność została potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] września 2017r. stanowi wiarygodny dowód w sprawie i mogła być przyjęty jako podstawa do ustalenia przez organ wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość.
W ocenie organu biegła w operacie szacunkowym właściwie zastosowała metodę wyceny stosownie do § 36 znowelizowanego rozporządzenia, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości oznaczonej w ew. gruntów jako działka nr [...] o pow. 90 m2, kierowała się ich podobieństwem do działki szacowanej, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym. Organ wskazał przy tym że o doborze transakcji oraz o wyborze metody wyceny (przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów) decyduje rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie natomiast z obowiązującymi w tej materii przepisami, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości, to oni mają prawo wstępu na nieruchomość i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach.
Wskazano również odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że organ z kolei ma obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a więc czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.
Organ podniósł również odwołując się do zapisu art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (jt. Dz.U. z 2017r. poz. 1496 – dalej: specustawa drogowa), że zasadnie na rzecz skarżących przyznano podwyższenie ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości przejętej nieruchomości bowiem nieruchomość została wydana w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia.
Niezgadzając się ze wskazanym powyżej rozstrzygnięciem Wojewody [...] M. K. i M. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie:
- - art. 18 ust.1 specustawy drogowej, poprzez ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość według wartości niższej niż jej wartość z dnia w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania;
- - art. 130 ust.1 oraz art. 134 ust. 1-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie wartości odszkodowania poniżej wartości rynkowej nieruchomości, w szczególności bez uwzględnienia jej faktycznego rodzaju, położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia, stanu nieruchomości oraz aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami;
- - art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżących, dotyczących okoliczności mających znaczenie dla rozpoznania sprawy, w szczególności odnoszących się do stanu nieruchomości;
- - art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności niedokonanie właściwej oceny całokształtu materiału dowodowego;
- - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, w szczególności niewskazanie przyczyn odmowy przeprowadzenia wnioskowanego postępowania dowodowego, powodów dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej;
- - art. 8 k.p.a. poprzez działanie organu podważające zaufanie obywateli do organów Państwa
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu. Wniósł również o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na wstępie Sąd wyjaśnia, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.- dalej: p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki ze wskazanego wyżej przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem Wojewoda [...] wniósł wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym a żadna z pozostałych stron w zakreślonym przez przepis terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Badając prawidłowość wydania wskazanego wyżej orzeczenia Wojewody [...] w przedmiocie przyznania odszkodowania, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). W szczególności Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do zarzutów i wniosków dowodowych zgłoszonych przez pełnomocnika skarżących, jak również nie przedstawił własnej wyczerpującej analizy zebranego materiału dowodowego w tym w szczególności operatu szacunkowego. Tym samym organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 11 i 15 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z 140 k.p.a.
Zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. W polskim modelu postępowania administracyjnego postępowanie przed organem II instancji ma charakter merytoryczny, a nie tylko kontrolny (por. np. wyrok NSA z 18 lutego 2018 r., I OSK 1942/17, CBOSA). Oznacza to, że organ odwoławczy zobligowany jest rozpoznać sprawę ponownie w jej całokształcie oraz przeprowadzić, w razie takiej potrzeby, dodatkowe dowody (art. 136 k.p.a.). Spec ustawa drogowa ani ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wprowadzają w tej kwestii odmiennych rozwiązań. Innymi słowy, wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Z zasadą tą ściśle związane są obowiązki organu odwoławczego w odniesieniu do treści uzasadnienia decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W tym aspekcie należy przypomnieć, że z zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) wynika obowiązek organów administracji publicznej wyjaśniania stronom w sposób jasny, zrozumiały i logiczny przyczyn podejmowania określonych działań przez te organy (art. 107 § 3 k.p.a.; por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 13 lutego 2013 r., IV SA/Po 1039/12, CBOSA). Brak uzasadnienia decyzji administracyjnej, jeżeli przepisy prawa nie zwalniają organu od obowiązku sporządzenia takiego uzasadnienia, może być traktowany jako rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), zaś uzasadnienie decyzji administracyjnej niespełniające wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. może być przyczyną uchylenia decyzji przez organ wyższej instancji lub sąd administracyjny. Z treści art. 8 (zasada zaufania), art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. wynika w szczególności, że uzasadnienie decyzji nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty, zapatrując się na faktyczną bądź prawną ocenę sprawy odmiennie niż organ administracji publicznej.
W świetle zasady przekonywania, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. W tym ostatnim przypadku uzasadnienie orzeczenia organu II instancji stanowi istotny element w realizacji zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnej (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP; por. np. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowiskiego i A. Wiktorowskiej, 24 wyd., Legalis 2018, Nb 5-7 do art. 11).
Należy z całą mocą podkreślić, że obowiązek odniesienia się do twierdzeń i wniosków dowodowych zgłaszanych przez stronę strony ciąży również na organie II instancji, który powinien w swojej decyzji w szczególności rozstrzygnąć zasadność wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów (zob. np. wyr. WSA w Krakowie z 12 maja 2009 r., II SA/Kr 340/09, CBOSA i cytowane tam orzecznictwo). Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, a także do wniosków dowodowych zgłoszonych w trakcie postępowania odwoławczego. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 lutego 2018 r., IV SA/Po 1071/17). Jeżeli chodzi o wymogi uzasadnienia decyzji organu II instancji, to należy również wskazać, że sąd administracyjny kontroluje tę decyzję i nie może zastępować organu odwoławczego w wykonywaniu administracji publicznej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 28 czerwca 2012 r., IV SA/Wa 2174/10). W przeciwnym razie naruszona zostałaby m. in. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).
Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ odwoławczy w części motywacyjnej uzasadnienia zaskarżonej decyzji ograniczyła się do ogólnikowych stwierdzeń w szczególności odnoszących się do podstawowego dowodu w sprawie tj. operatu szacunkowego. Przy czym zapis który znalazł się w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na str. 6 akapit 2-4 mógłby znaleźć się w każdej innej decyzji gdzie podstawowym dowodem w sprawie jest jakikolwiek inny operat szacunkowy (brak indywidualnej analizy tego dowodu). Tak sporządzone uzasadnienie decyzji organu odwoławczego w istocie zatem nie poddaje się rzetelnej kontroli sądowej. Na próżno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szukać odniesienia się do konkretnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego zawartych w odwołaniu. To samo dotyczy wniosków dowodowych sformułowanych przez skarżących w piśmie z dnia [...] listopada 2017r. i powtórzonych w odwołaniu(przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron oraz wystąpienie do Urzędu Dzielnicy [...] [...] o informację w zakresie dostępności wycenianej działki do mediów oraz braku ograniczenia w wysokości wskaźnika na poziomie 0,6 przyjętego w operacie, sporządzenie uzupełniającej opinii). Na podstawie treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób ustalić, czy organ odwoławczy uznał, że dowody te mają, czy też nie mają znaczenie dla sprawy, nie wspominając już o ich ocenie.
Wypada również zauważyć, że organ uznał, iż operat jest prawidłowy i nie budzi wątpliwości po dokonaniu stosownych korekt przez rzeczoznawcę majątkowego. Jednakże organ nie zauważył, sam przyjmując za zapisem znajdującym się w pkt 5.2 operatu (część tekstowa), że szacowana działka zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała nr L93/2011) znajdowała się w obszarze oznaczonym [...] – tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na gruntach leśnych. Tymczasem w tym samym punkcie operatu w jego części graficznej, wskazano, że szacowana nieruchomość znajduje się w obszarze oznaczonym [...] lub [...] (nieczytelna odbitka). A zatem powstaje uzasadniona wątpliwość już choćby w zakresie zapisu studium dla tego obszaru co w konsekwencji może rodzić wątpliwości co do prawidłowości przyjęcia do porównania wybranych transakcji- wszach nieruchomości wzięte do porównania maja być podobne, w tym ich funkcja winna być również podobna.
Nadto godzi się również zauważyć że w pkt 5.4 operatu w ramach sąsiedztwa wskazano że w sąsiedztwie zabudowa o dobrym standardzie i otoczenie o dużej estetyce przyjmując że pozycja na rynku jest korzystna. Co prawda pismem z dnia [...] października 2017r. rzeczoznawca majątkowy sprostował wskazany zapis wskazując, że "prawidłowa treść i ocena to: pozycja na rynku: przeciętna i tak określona cecha została przyjęta w dalszym toku wyliczeń wartości nieruchomości" jednakże mimo iż wskazano ocena została sprostowana i faktycznie stanowiła podstawę przy wyliczaniu wartości szacowanej nieruchomości, co wynika z zapisu pkt 8.3 oraz pkt 8.3.1 operatu, to jednak organ nie przeanalizował czy w świetle opisu nieruchomości zawartego w pkt 5.4 operatu, gdzie wskazano że sąsiedztwo nieruchomości stanowi " zabudowa o dobrym standardzie i otoczenie o dużej estetyce" oraz przyjętej w pkt 8.2 operatu skali ocen określającej pozycje nieruchomości na rynku takie sprostowanie jest wiarygodne i niebudzące wątpliwości.
Organ nie zauważył również, że w treści operatu ani też w późniejszych wyjaśnieniach składanych przez rzeczoznawcę nie zostało wyjaśnione dlaczego w operacie przyjęto w pkt 5.4 –funkcja gruntów przyległych, że intensywność zabudowy wynosi 0,6 podczas gdy zdaniem skarżących wynosi on 0,8. Okoliczność ta w żaden sposób nie została również wyjaśniona przez organ, mimo zgłaszanych zastrzeżeń w tym zakresie, brak bowiem w tym zakresie zarówno dowodów, w aktach sprawy jak również uzasadnienia w treści decyzji.
Powyższe wskazuje zatem, iż organ nie dokonał pogłębionej analizy tego podstawowego dowodu w sprawie tj. operatu szacunkowego, naruszając tym samym przepisy art. 7, 75, 77 § 1, 78 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie dokonał właściwego wyjaśnienia sprawy, w tym stosownej oceny materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak dokonania rzetelnej i pogłębionej analizy zgromadzonego materiału dowodowego doprowadził do przedwczesnej konkluzji, jakoby zgromadzony materiał mógł być podstawą do oceny skutkującej wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Powyższe prowadzi zatem do konieczności uchylenia zaskarżonego aktu, bowiem organ odwoławczy, zgodnie z zasadą wyrażona w art. 15 k.p.a., zobligowany jest do rozpoznania sprawy ponownie w jej całokształcie a zatem również z uwzględnieniem i z odniesieniem się w wydawanym rozstrzygnięciu do wniosków dowodowych i zarzutów stawianych w odwołaniu.
Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda będzie miała na uwadze wskazaną wyżej ocenę prawną. Winien on w szczególności odnieść się rzetelnie do wszystkich zarzutów i wniosków dowodowych zawartych w odwołaniu i ewentualnych dalszych pismach procesowych skarżących oraz wnikliwie przeanalizować operat szacunkowy pod warunkiem, że zachowa on swą aktualność lub ewentualnie podjąć stosowne czynności celem sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Ocena operatu, a także stanowisko Wojewody co do wniosków dowodowych i twierdzeń skarżących, winna być zawarta w uzasadnieniu decyzji. Wyniki powyższych ustaleń winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.