Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] października 2017 r. nr [...], Minister Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", i art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania firmy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Marszałka Województwa [...] znak: [...] z dnia [...] czerwca 2017r., utrzymał ją w mocy.
Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.
Wyżej wskazaną decyzją z 2 czerwca 2017 r. Marszałek Województwa [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji Marszałka Województwa [...] znak: [...] z dnia [...] grudnia 2015r. udzielającej skarżącej spółce pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w związku z eksploatacją instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, zlokalizowanej przy ul. [...], [...], gmina [...], zmienionej decyzjami: Marszałka Województwa [...] znak: [...] z dnia 11 marca 2016r., znak: [...] z dnia [...] lipca 2016r. oraz decyzją znak: [...] z dnia 19 grudnia 2016r. (sprostowaną postanowieniem Marszałka Województwa [...] znak: [...] z dnia [...] stycznia 2017r.).
Odwołanie wniosła skarżąca spółka domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i wskazując, że brak było podstaw do umorzenia postępowania ponieważ decyzja na wytwarzanie odpadów udzielona Spółce nie została wygaszona, a postępowanie w sprawie jej wygaszenia nie zostało dotychczas wszczęte. Powyższe według Strony powoduje, że niewygaszoną decyzję nadal można zmienić. Ze względu na to, że postępowanie posiada swój przedmiot w postaci prawomocnej decyzji - art. 105 § 1 k.p.a. nie ma w tej sprawie zastosowania.
Organ pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, że instalacja objęta decyzją znak: [...] z dnia [...] grudnia 2015r. wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego.
Rozpatrując sprawę w związku z wniesionym odwołaniem organ II instancji nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Powołując art. 193 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 poz. 519 ze zmianami) - zwanej dalej "P.o.ś." wskazał, że pozwolenia, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 2-4, oraz pozwolenie wodnoprawne na pobór wód wygasają w części dotyczącej instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego z chwilą upływu terminu, w którym prowadzący instalację powinien uzyskać pozwolenie zintegrowane, chyba że prowadzący instalację uzyskał pozwolenie zintegrowane przed tym terminem. Art. 181 ust. 1 ustawy p.o.ś. w punkcie 4 wymienia pozwolenie na wytwarzanie odpadów, będące przedmiotem postępowania z wniosku skarżącej. W trakcie postępowania wyjaśniającego w sprawie zmiany pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w związku z eksploatacją instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne przeprowadzonego przez Marszałka Województwa [...] wyszła na jaw nowa okoliczność kwalifikująca instalację jako instalację wymagającą posiadania zezwolenia zintegrowanego.
W piśmie z dnia 20 kwietnia 2017r. Spółka [...] oświadczyła, że w drugiej połowie 2016r. "zakupiła silos o pojemności 80 m3. Zakup ten spowodowany był unieszkodliwianiem przez spółkę znacznej ilości odpadów pylistych. Instalacja została wzbogacona w drugie źródło podawania odpadów, bezpośrednio z silosu przenośnikiem ślimakowym do mieszalnika talerzowego, typ ZE 500/750 produkcji niemieckiej firmy [...] o pojemności roboczej 0,5 m3 i całkowitej 0,75 m3. Drugie źródło podawania odpadów, to zbiornik zasypowy z podajnikiem zgrzebłowym o objętości 1 m3. W ten sposób został skrócony czas napełniania mieszanki, co daje możliwość wykonania średnio 6 szarż na godzinę." Na końcu tegopisma Strona zamieściła stwierdzenie o następującej treści "Posadowienie silosu na posadzce betonowej i podłączenie go przenośnikiem ślimakowym do mieszalnika talerzowego zajęło nieco czasu. Szacuje się, że w/w instalacja zwiększyła zdolność przerobu odpadów w październiku 2016r."
Powyższe zmiany instalacji spowodowały jej zakwalifikowanie jako instalacji, o której mowa w ust. 5 pkt. 1 lit b załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości tzn. instalacja w gospodarce odpadami do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę z wykorzystaniem obróbki fizyczno- chemicznej. Taka kwalifikacja w świetle art. 201 ust. 1 ustawy p.o.ś. powoduje powstanie wymogu posiadania pozwolenia zintegrowanego.
Zgodnie z powyższym organ uznał, że obowiązek posiadania pozwolenia zintegrowanego zaistniał w październiku 2016r. W tym samym terminie zgodnie z cytowanym powyżej art. 193 ust. 2 w/w ustawy p.o.ś. wygasło pozwolenie na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w związku z eksploatacją instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, zlokalizowanej przy ul. [...],[...], gmina [...]. Powstanie obowiązku posiadania pozwolenia zintegrowanego zostało dodatkowo potwierdzone przez Stronę w piśmie z dnia 24 marca 2017r.
Konsekwentnie w dniu 4 maja 2017r. prowadzący instalację wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia zintegrowanego. Niniejszy wniosek swoim zakresem obejmuje także zbieranie odpadów, które było przedmiotem postępowania o zmianę pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w związku z eksploatacją instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne. W takiej sytuacji prawidłowym było umorzenie postępowania wszczętego z wniosku z dnia 14 grudnia 2016r. o zmianę decyzji, która wygasła, jak to stwierdzono powyżej, już w październiku 2016r. W momencie składania wniosku bowiem decyzja, o której zmianę występowała Strona już wygasła z mocy prawa.
Odnosząc się do zarzutu z odwołania, dotyczącego nieprawidłowego uznania całości pozwolenia jako wygasłego bez wyłączenia części dotyczącej zbierania odpadów oraz pozostawienie w mocy części decyzji jako sektorowego zezwolenia na zbieranie odpadów - Minister Środowiska wskazał, że jeżeli Strona pragnie posiadać zezwolenie sektorowe na zbieranie odpadów, to należałoby zmienić obecnie rozpatrywany wniosek o pozwolenie zintegrowane, który obecnie obejmuje także zbieranie odpadów oraz wystąpić odrębnym wnioskiem o wydanie zezwolenia sektorowego obejmującego wyłącznie zbieranie odpadów.
Pozostałe zarzuty Strony także uznano za bezzasadne. Jak już stwierdzono we wcześniejszej części decyzji pozwolenie wygasło z mocy prawa. Tym samym wbrew stwierdzeniu Strony organ pierwszej instancji prawidłowo rozpoznał wystąpienie przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a. mówiącej o bezprzedmiotowości postępowania. Nie można też stwierdzić uchybienia z powodu nie przeprowadzenia przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego postępowania mającego na celu wygaszenie decyzji, która wygasła z mocy prawa.
W sytuacji kiedy Strona sama przyznaje, że jest świadoma wymogu posiadania pozwolenia zintegrowanego, dodatkowo występuje z wnioskiem o jego wydanie, niezrozumiałe jest stwierdzenie z odwołania, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, że instalacja objęta decyzją znak: [...] z dnia [...] grudnia 2015r. wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła skarżąca spółka.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego i procesowego poprzez:
- 1) naruszenie art. 193 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska poprzez wadliwe jego zastosowanie i automatyczne uznanie, że posiadane przez Skarżącą pozwolenie na wytwarzanie odpadów z dnia 23 grudnia 2015 r. wygasło w całości,
- 2) art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja z dnia [...] grudnia 2015 r., której zmiana stanowi przedmiot umorzonego postępowania pozostaje w obrocie prawnym i istnieje możliwość dokonania jej zmiany,
- 3) art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak ustaleń faktycznych w zakresie zaistnienia przesłanek do umorzenia postępowania.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała na przyjęcie błędnego założenia że posiadanie przez nią pozwolenie na wytwarzanie odpadów wygasło i że zobowiązana była do uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Wskazała, że przejściowo eksploatowała instalację w warunkach odbiegających od normalnych - prowadząc testy. Eksploatacja instalacji w warunkach odbiegających od normalnych miała przejściowy charakter i została zakończona przed zakończeniem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, o czym świadczy pismo z 4 lipca 2017 r.
Poza tym kwestia czy zaszły przesłanki do wygaśnięcia pozwolenia może być wyjaśniona tylko w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie jego wygaśnięcia - w ramach jego postępowania dowodowego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2014 r. w sprawie o sygn. akt: II OSK 68/13).
W drugiej kolejności organy I i II instancji były zobowiązane zbadać czy pozwolenie to w całości dotyczy instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2013r., w sprawie o sygn. akt: II OSK 1833/11). W sytuacji gdy decyzja, wydana na wytwarzanie odpadów choćby w części nie dotyczyła instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego, przepis art. 193 ust. 2 Prawa ochrony środowiska nie znajdzie zastosowania do całości decyzji. W konsekwencji przed uznaniem, że posiadane przez Spółkę pozwolenie na wytwarzanie odpadów wygasło, z uwagi na konieczność uzyskania pozwolenia zintegrowanego konieczne jest dokonanie oceny.
W tym zakresie Minister Środowiska nie zajął stanowiska, poprzestając na stwierdzeniu, że jeżeli strona pragnie posiadać pozwolenie sektorowe winna wycofać złożony wniosek o pozwolenie zintegrowane (będący przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego) i złożyć nowy, odrębny wniosek o wydanie pozwolenia sektorowego na zbieranie odpadów.
Pogląd Ministra Środowiska jest chybiony i przedwczesny albowiem ani nie jest mu znana treść wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego ani warunki, o jakich ustalenie strona wnosi.
Skarżąca potwierdziła, iż ubiega się o pozwolenie zintegrowane, ale czyni to dla instalacji rozbudowanej określając datę przyszłą, jako chwilę uruchomienia instalacji.
W ocenie Skarżącej bez dokonania niebudzącej wątpliwości oceny, czy objęta pozwoleniem na wytwarzanie odpadów instalacja wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego wadliwym jest automatyczne przyjęcie, że obecnie obowiązująca decyzja w całości wygasła i umorzenie postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na wytwarzanie odpadów na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W świetle art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdzenie, że posiadane przez Skarżącą pozwolenie w całości straciło ważność, a zatem stało się bezprzedmiotowe i wygasło, wymaga wydania stosowniej decyzji o wygaśnięciu takiego pozwolenia, albowiem w przypadku pozwolenia na wytwarzanie odpadów stwierdzenie wygaśnięcia leży w interesie społecznym, jak i interesie strony. W konsekwencji oznacza to, że niedopuszczalnym jest umorzenie postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na wytwarzanie odpadów na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwagi na wygaśnięcie tego pozwolenia, bez wcześniejszego wydania decyzji, o której mowa w art. 162 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji także dostrzegł konieczność wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie wygaszenia decyzji, odnośnie zmiany, której została wydana decyzja w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu decyzji str. 2 akapit 12 wskazał, iż decyzja na wytwarzanie odpadów udzielona Spółce znak: [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nie została wygaszona, a dopiero Marszałek planuje to uczynić.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.
Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).
Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, ze decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. i 138 § 1 pkt 1 K.p.a. gdyż brak było podstaw prawnych do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie administracyjne z powodu jego bezprzedmiotowości na skutek wygaśnięcia pozwolenia na wytwarzanie odpadów z 23 grudnia 2013 r.
Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek lub z urzędu a organ administracji związany jest treścią wniosku. Oznacza to, że jego treść determinuje dalszy tryb postępowania. Jak wynika z wniosku strony skarżącej z 14 grudnia 2016 r. dotyczył on zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. W związku z tym organ zobligowany był rozpoznać ten wniosek poprzez ustalenie czy istnieją podstawy do zmiany decyzji ostatecznej i zgodnie z rygorami o jakich mowa w art. 155 K.p.a.
Tymczasem organ uznał w tym postępowaniu, że decyzja o pozwoleniu na wytwarzanie odpadów wygasła, powołując art. 193 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska.
Zgodne z jego brzmieniem pozwolenie wygasa m.in. gdy stało się bezprzedmiotowe. Jednakże zgodnie z art. 193 ust. 3 P.o.ś o wygaśnięciu takiego pozwolenia orzeka w drodze decyzji organ właściwy do wydania pozwolenia (a więc w tym przypadku Marszałek Województwa [...]) w odrębnym postępowaniu. (por. wyrok NSA z 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 68/13, Lex nr 1511164). Oznacza to, że w postępowaniu o zmianę decyzji ostatecznej organ nie ma uprawnień do oceny czy dane pozwolenie wygasło czy też nie w szczególności w sytuacji gdy nie doszło do sytuacji w której upłynął czas na jaki to pozwolenie zostało wydane. W związku z tym, będąc związanym wnioskiem skarżącej, organ powinien ocenić, czy istnieją podstawy do zmiany ostatecznej decyzji i gdyby nie było to uzasadnione wydać decyzję odmawiającą a więc decyzję o charakterze merytorycznym a nie procesowym.
W tym postępowaniu organowi nie przysługiwała kompetencja do uznania, że decyzja zezwalająca wygasła. Gdyby organ uznał, że istnieją podstawy do uznania, że decyzja wygasła mógł z urzędu wszcząć postępowanie w tym przedmiocie, które to uprawnienie wynika z art. 61 § 1 K.p.a. Gdyby w takim postępowaniu zostało ustalone, że skarżąca zobowiązana byłaby do uzyskania pozwolenia zintegrowanego i w związku z tym dotychczasowe pozwolenie wygasło, organ jako związany treścią takiej decyzji, mógłby w postępowaniu wywołanym wnioskiem strony skarżącej w dalszej kolejności uznać ten wniosek za bezprzedmiotowy z uwagi na wygaśnięcie pozwolenia. Ma zatem rację skarżąca spółka, że stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania (art. 162 § 1pkt 1 K.p.a.) wymaga uprzedniego wydania decyzji o wygaśnięciu tego pozwolenia. Zasadnie zarzucono zatem naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez brak prawidłowy ustaleń faktycznych co do istnienia lub nie podstaw do zmiany decyzji ostatecznej.
Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i 135 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art 200, 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w spawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 j.t.). Na koszty te składa się wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł, opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł i wpis od skargi w wysokości 200 zł.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na względzie powyższe wywody sądu i dokona oceny wnioski o zmianę decyzji ostatecznej.