Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Minister Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 i art. 106 kpa, art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., zwanej dalej u.p.z.p), po rozpatrzeniu zażalenia A. i M. C. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], którym odmówiono uzgodnienia realizacji inwestycji polegającej na utworzeniu zabudowy zagrodowej poprzez budowę budynku mieszkalnego oraz inwentarskiego na działce nr [...] we wsi K., gm. S., w granicach [...] Parku Krajobrazowego oraz w zespole przyrodniczo — krajobrazowym "[...]", utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż pismem z dnia [...] lutego 2007 r. Wójt Gminy S. zwrócił się w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. i art. 106 § 1 kpa do Wojewody [...] o uzgodnienie przedmiotowej inwestycji.
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] odmówił uzgodnienia ww. inwestycji. W treści uzasadnienia organ ten wskazał, iż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Z mapy sytuacyjno — wysokościowej załączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane jest w odległości mniejszej niż 100 m od rzeki [...], w związku z czym narusza zakazy ww. rozporządzenia.
Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli A. i M. C. podnosząc, że nastąpiło błędne określenie cieku wodnego biegnącego wzdłuż granicy działki nr [...], bowiem faktycznie nie jest to rzeka [...], a ciek wodny łączący jezioro [...] i jezioro [...].
Rozpoznając ponownie sprawę Minister wskazał, iż wprawdzie skarżący słusznie podnieśli, iż ciek wodny biegnący na granicy przedmiotowej działki błędnie został nazwany "rzeka [...]", to w ocenie organu odwoławczego, nie zmienia to faktu, iż przedmiotowy ciek należy zakwalifikować jako rzekę. Wskazany ciek wodny nie posiada nazwy, jednakże zgodnie z informacjami zawartymi w bazie danych Ministerstwa Środowiska jest to ciek naturalny, główny, o szerokości 3 — 5 m, będący dopływem z jeziora [...]. W związku z powyższym Minister podtrzymał stanowisko Wojewody [...] i wskazał, że przedmiotowa inwestycja narusza § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, gdyż zamierzenie inwestycyjne znajdowałoby się w niedozwolonej, mniejszej niż 100 m odległości od wskazanej, nie posiadającej nazwy rzeki.
Minister wskazał ponadto, że podnoszona przez skarżących kwestia wyłączenia spod przytaczanego zakazu określonego w przepisach rodzaju inwestycji, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem wyjątek od zakazu na który powołują się skarżący, sformułowany w § 3 ust. 2 pkt 2 dotyczy istniejącego siedliska rolniczego. Nie odnosi się on zatem do przedmiotowej inwestycji, gdyż zgodnie z przedstawionymi w sprawie dokumentami działka nie jest zabudowa.
Skargę na powyższe postanowienie Ministra Środowiska złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. i M. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż działka nr [...] jest siedliskiem rolniczym. Wskazano również, że struga bez nazwy, rów wodny przepływający na granicy posesji nie jest rzeką, jeziorem ani zbiornikiem wodnym, a jego szerokość wynosi ok. 0,90-1,20 m, a nie jak błędnie przyjął Minister 3-5 m. Zaskarżonej decyzji zarzucono ponadto, iż została podjęta bez umożliwienia skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i bez umożliwienia im wykazania braku niekorzystnego wpływu inwestycji na chronione walory.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze organ wskazał m. in., iż nie zgadza się ze stanowiskiem skarżących, kwalifikującym przedmiotowy ciek naturalny jako rów wodny, struga bez nazwy i uważa, że zasadnym jest zakwalifikowanie go jako rzeki. Za takim wnioskiem w ocenie organu przemawia fakt, iż w przedmiotowej sprawie mowa jest o nie posiadającym nazwy cieku naturalnym. W ramach pojęcia cieku naturalnego wchodzą różnego rodzaju wody pływające. Rzeka jest rodzajem cieku naturalnego i tak rozumianym pojęciem posługuje się także ustawa Prawo wodne wskazując, że ilekroć w ustawie jest mowa o ciekach naturalnych, rozumie się przez to m. in. rzeki.
Ponadto zgodnie z informacjami zawartymi w bazie danych Ministerstwa Środowiska jest to ciek naturalny stanowiący dopływ jeziora [...], o charakterze głównym i szerokości 3-5 m, a zatem należy kwalifikować go jako rzekę. Organ zaznaczył również, że kwestia nazewnictwa przedmiotowego cieku nie powinna przesądzać o jego ochronie i być decydującą, w sytuacji gdy oczywisty jest cel jaki przyświecał ustawodawcy przy ustanawianiu przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, a tym bardziej nie powinna mieć decydującego znaczenia w przypadku niejasności terminologicznych. Minister podniósł ponadto, iż pojęcia "rzeka" i "struga" używane są niejednokrotnie zamiennie, dlatego też wnioskowanie, iż zakaz zawarty w § 3 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia obejmuje swym zakresem rzeki, jeziora i inne szeroko pojęte zbiorniki wodne, nie odnosi się natomiast do strug, byłoby w wielu przypadkach wewnętrznie sprzeczne. Organ stwierdził także, że w kontekście pewnych niejasności terminologicznych w dziedzinie nauk przyrodniczych, na gruncie interpretacji przepisów prawa, odwołać się trzeba do przejrzystej woli ustawodawcy jaką jest ochrona przyrody, w tym ochrona poprzez ochronę wód płynących, niewątpliwie przejawiającą się w treści analizowanego przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia.
Interpretacja przepisów powinna zatem brać pod uwagę podstawowy cel ustawodawcy jakim jest ochrona przyrody, a w szczególności w sytuacji, gdy mamy do czynienia z tak ważnym przyrodniczo obszarem jakim są tereny K. Nie można tym samym przyznać racji twierdzeniu, iż ustawodawca wyłącza spod zakazu nienazwane cieki naturalne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 w/w ustawy - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje (z wyjątkiem terenów zamkniętych) wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Stosownie zaś to treści art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienie dokonywane jest w trybie art. 106 kpa.
Podstawą uzgodnienia są przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.).
Ustawa o ochronie przyrody stanowi, że jedną z form ochrony przyrody są parki krajobrazowe (art. 6 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy). Park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne, kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wynikające z potrzeb jego ochrony (art. 16 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody).
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy w parku krajobrazowym może być wprowadzony zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.
Stosownie zaś do art. 18 ust. 1 cyt. ustawy dla parków krajobrazowych sporządza się i realizuje plan ochrony, który ustanawia w drodze rozporządzenia wojewoda (art. 19 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody).
Inwestycja będąca przedmiotem postępowania uzgodnieniowego planowana jest na obszarze nieruchomości położonej w zespole przyrodniczo-krajobrazowym "[...]" oraz na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Dla Parku tego obowiązuje plan ochrony ustanowiony rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...]), które to rozporządzenie w § 3 ust. 1 pkt. 7 statuuje wyżej opisany zakaz przewidziany w art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody.
Powyższy zapis planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego stanowił podstawę odmowy uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody dla inwestycji objętej wnioskiem inwestorów z dnia [...] stycznia 2007 r., w związku z tym należy przeanalizować, czy Minister Środowiska słusznie stwierdził, że planowana inwestycja polegająca na utworzeniu zabudowy zagrodowej poprzez budowę budynku mieszkalnego oraz inwentarskiego na działce nr [...] we wsi K. objęta jest zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych wynikającym z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.
Podstawową przesłanką, jaką kierował się organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie było uznanie, że ciek wodny biegnący na granicy działki, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, jest rzeką, a z mapy sytuacyjno-wysokościowej załączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż przedmiotowe zamierzenie znajdowałoby się w odległości mniejszej niż 100 m od ww. cieku wodnego, w związku z czym proponowana lokalizacja inwestycji narusza § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia.
W tym miejscu należy wskazać, iż zgodnie z definicją cieku naturalnego zawartą w art. 9 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) przez ciek naturalny rozumuje się rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Z definicji tej wynika więc, że nie każdy ciek naturalny jest rzeką.
W niniejszej sprawie organ uzasadniając stanowisko przemawiające za klasyfikacją przedmiotowego cieku jako rzeki stwierdził, iż zgodnie z informacjami zawartymi w bazie danych Ministerstwa Środowiska ciek ten stanowi ciek naturalny, główny, o szerokości 3-5 m, będący dopływem z jeziora [...].
W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił jednak rzetelnie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, dlaczego i na jakiej podstawie przyjął, iż przedmiotowy ciek wodny jest rzeką. Poczynione w tej kwestii przez organ ustalenia nie wskazują na okoliczności, które uzasadniałyby przyjęte w zaskarżonym postanowieniu stanowisko. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ podjął próbę wyjaśnienia słuszności swojego twierdzenia, wskazując m. in., że kwestia nazewnictwa przedmiotowego cieku nie powinna przesądzać o jego ochronie i być decydującą, w sytuacji gdy oczywisty jest cel jaki przyświecał ustawodawcy przy ustanawianiu przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, a tym bardziej nie powinna mieć decydującego znaczenia w przypadku niejasności terminologicznych. Stwierdzić należy jednak, co wynika z utrwalonego stanowiska prezentowanego w orzecznictwie administracyjnym, iż pismo to nie jest aktem skarżonym i nie ma wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia, a tym samym nie może zastępować ani uzupełniać uzasadnienia postanowienia.
Tymczasem zarówno w toku postępowania administracyjnego jak również w skardze skarżący podnieśli, iż w pobliżu miejsca inwestycji, w granicach 100 m przepływa rów wodny, struga bez nazwy, nie będący rzeką.
Zasadnym zatem w ocenie Sądu było rozważenie przez organ, czy sporny ciek naturalny nie należy uznać za inną niż rzeka wodę płynącą i poczynionym w tej kwestii ustaleniom dać wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.
Podnieść bowiem należy, iż jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji - jest wynikający z art. 11 kpa obowiązek organów administracyjnych - należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy, w toku załatwienia spraw. Motywy te, powinny znaleźć odzwierciedlenie także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu rozstrzygnięcia, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu bądź zażaleniu, jak też w skardze do sądu.
Niezależnie od powyższego - uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli takiego aktu przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa orzeczenie administracyjne ma zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że uzasadnienie stanowi integralną część orzeczenia i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na powołaniu, przez organ wydający ową decyzję, artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia.
W niniejszej sprawie organ naruszył wskazane powyżej przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia wydano w oparciu o art. 152 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.