Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2016 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2003 r. w sprawie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.
Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z [...] listopada 1983 r. wydaną na podstawie art. 1, 2, 3, 5, 7, 8, 21, 23 i 55 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa przez odjęcie B. M. i E. M. prawa własności nieruchomości położonej w W. o łącznej powierzchni 16 301 m2. Część nieruchomości wywłaszczono pod budowę I odcinka [...], a pozostałą cześć spoza lokalizacji wywłaszczono na żądanie właścicieli, wyrażone na rozprawie administracyjnej 1 sierpnia 1983 r.
Decyzją wywłaszczeniową objęto:
- • część działki nr [...] o powierzchni 1824 m2 z ogólnej powierzchni 22110 m2,
- • część działki nr [...] o powierzchni 6456 m2 z ogólnej powierzchni 25398 m2,
- • część działki nr [...] o powierzchni 2185 m2 z ogólnej powierzchni 12377 m2,
- • część działki nr [...] o powierzchni 3376 m2 z ogólnej powierzchni 11021 m2.
B. M., M. U. i B. M. w piśmie z 6 lipca 2000 r. wystąpiły o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Starosta Powiatu [...] decyzją z [...] września 2000 r. orzekł o zwrocie działek: nr [...] o powierzchni 265 m2 i [...] o powierzchni 1970 m2, obręb [...], stanowiących część dawnej działki [...], aktualnie stanowiących część działki o nr [...].
B. M., M. U. i B. M. w piśmie z 15 listopada 2000 r. ponowiły wniosek o zwrot pozostałych części nieruchomości.
Prezydent Miasta [...]. (dalej również "Prezydent Miasta") decyzją z [...] maja 2013 r. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w W. w rejonie [...] stanowiącej łączną powierzchnię 14066 m2, tj.:
- • dawną działkę nr [...], obręb [...] (w dniu wydania decyzji działki nr [...], [...] i [...], obręb [...]),
- • dawną działkę nr [...], obręb [...] (w dniu wydania decyzji część działki nr [...], obręb [...] i część działek [...] i [...], obręb [...]),
- • dawną działkę nr [...], obręb [...] (w dniu wydania decyzji część działek nr [...], [...], [...]),
- • dawną działkę nr [...], obręb [...] (w dniu wydania decyzji część działki nr [...], obręb [...] i część działek [...] i [...], obręb [...]),
- • dawną działkę nr [...], obręb [...] (w dniu wydania decyzji część działki nr [...], obręb [...], część działki [...], obręb [...], część działki [...], obręb [...]),
- • dawną działkę nr [...], obręb [...] (w dniu wydania decyzji część działek nr [...] i [...], obręb [...], część działki [...], obręb [...]),
- • część dawnej działki nr [...], obręb [...] (w dniu wydania decyzji część działek nr [...] i [...], obręb [...]).
Prezydent Miasta wskazał, że zgodnie z art. 136-137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, cel wywłaszczenia zrealizowano na części nieruchomości, która została wywłaszczona pod budowę [...].
M. U. (dalej również "skarżąca") w piśmie z 27 listopada 2012 r. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z [...] maja 2013 r. z uwagi na przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.
Wojewoda [...] (dalej również "Wojewoda") decyzją z [...] stycznia 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z [...] maja 2003 r. uznając, że nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Po rozpatrzeniu odwołania M. U. od powyższej decyzji, Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej również "Minister", "organ odwoławczy") decyzją z [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] stycznia 2013 r.
Minister podzielił stanowisko Wojewody, że Prezydent Miasta w momencie wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości tj. [...] maja 2003 r. był właściwy zarówno rzeczowo, jak i miejscowo do orzekania w sprawie. Jego umocowanie wynikało z przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z powołaną w odwołaniu uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. I OPS 1/03 dotyczącą spraw o zwrot nieruchomości stanowiących własność miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący go na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie wykonujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § pkt 1 i 4 k.p.a. W konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta do załatwienia sprawy.
Natomiast wydanie decyzji przez pracownika lub organ podlegający wyłączeniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Minister dodał, że uchybienie Prezydenta Miasta polegające na zignorowaniu powodów wyłączenia i naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. nie mogły zostać uznane za rażące. Do czasu podjęcia ww. uchwały istniała rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych jak procedować w sprawach o zwrot nieruchomości, w sytuacji gdy organem orzekającym jest prezydent miast na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty.
Powołując się na poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego, organ odwoławczy podniósł, że o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową. Nawet sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. W konsekwencji Minister uznał, że uchybienie Prezydenta Miasta nie mogło mieć charakteru rażącego naruszenia prawa, skoro przepisy dotyczące wyłączenia organu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej jej własność były w różny sposób wykładane.
Ponadto Minister podkreślił, że decyzja Prezydenta Miasta z [...] maja 2003 r. nie została wydana z naruszeniem prawa, tj. przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem organ ocenił przesłanki zwrotu nieruchomości. Minister nie dopatrzył się również aby w sprawie zaistniały inne przesłanki naruszenia prawa określone w art. 156 § 1 k.p.a.
Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2016 r. wywiodła M. U. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- • art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przepisy te mają zastosowanie do sytuacji w której rozstrzygnięto w sprawie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej przez organ podlegający wywłaszczeniu,
- • art. 24 § 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że rozstrzygnięcie sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez organ podlegający wyłączeniu może stanowić wyłącznie przesłankę warunkującą możliwość wznowienia postępowania,
- • art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 w zw. z art. 216 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości poprzez ich niezastosowanie.
W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżąca podniosła, że nie budzi wątpliwości fakt, że Prezydent Miasta podlegał wyłączeniu od rozpoznania sprawy oraz winien wystąpić do Wojewody o wyznaczenie innego organu. Naruszenie tym wywołane przejawiało charakter rażący nie tylko wobec przepisów kodeksu postępowania administracyjnego czy powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. W pierwszej kolejności naruszenie to miało charakter rażący wobec podstawowych zasad demokratycznego państwa prawa, w tym zasady fundamentalnej którą oddaje paremia nemo iudex in causa sua.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o:
- • uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r.
- • zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Skarżąca, działająca przez pełnomocnika, na rozprawie 30 marca 2017 r. okazała nieostateczną decyzję Starosty [...] z [...] maja 2012 r. nr [...], która to decyzja orzekała o zwrocie trzech działek wchodzących w skład dawnej działki nr [...].
Z kolei w załączniku do protokołu rozprawy skarżąca podniosła, że organy orzekające w sprawie wydając zaskarżone rozstrzygnięcia zaaprobowały stanowisko Prezydenta Miasta wyrażone w decyzji z [...] maja 2003 r., w myśl którego nie jest możliwy zwrot nieruchomości wywłaszczonych na wniosek poprzednich właścicieli nieruchomości, z tego względu, że jako nieruchomości "dowłaszczone" nigdy nie były zbędne na realizację celu wywłaszczenia. Skarżąca takie stanowisko uznała za chybione i wywiodła, że Prezydent Miasta wydając decyzję [...] maja 2003 r. nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, czy na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot została zrealizowana jakakolwiek inwestycja związana z realizacją celu wywłaszczenia, jak również nie wydał rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Skarżąca na poparcie swoje stanowiska wskazała na treść decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] września 2000 r. znaną Prezydentowi Miasta, a także przedstawiła pismo M. Sp. z o.o. z 9 grudnia 2004 r. i pismo Wojewody [...] z [...] lipca 2012 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.
Zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Prezydenta Miasta [...]. z [...] maja 2003 r. Nr [...] w sprawie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania decyzji, kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym.
Postępowanie administracyjne zakończone decyzją Prezydenta Miasta [...]. z [...] maja 2003 r. zostało wszczęte wnioskiem z [...] listopada 2000 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości - stosownie do art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania ocenianej w postępowaniu nieważnościowym decyzji - rolę organu prowadzącego postępowanie ustawodawca powierzył staroście. Jest on organem właściwym w tej sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu (Skarbu Państwa, gminy, powiatu czy województwa). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03 uznał, że skoro gmina jest stroną w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to nie może być pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że prezydent miasta, będący równocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym, staje się organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie. Organem właściwym w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest starosta, a nie prezydent miasta.
Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę. Podstawę do wyłączenia prezydenta miasta stanowi przepis zawarty w art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ prezydent jest pracownikiem gminy (art. 2 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.), i jednocześnie jest pracownikiem sprawującym funkcję organu gminy (miasta). Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta.
Natomiast zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Z tego wynika, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości prezydent miasta jest także ustawowym przedstawicielem strony. Oznacza to, że zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie zwrotu nieruchomości, której właścicielem jest gmina.
W konsekwencji powyższego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta.
W ocenie Sądu, skutkiem prawnym niewyłączenia w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydenta tego miasta jako organu wykonawczego miasta i reprezentującego je na zewnątrz oraz także jako pracownika urzędu miasta, a jednocześnie sprawującego funkcję starosty, w przypadku występowania okoliczności, o których mowa w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., jest wadliwość postępowania, pociągająca za sobą - w przypadku decyzji ostatecznej - sankcje w postaci wznowienia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Tak więc ustawodawca w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. wprost odwołuje się do art. 24, a co za tym idzie - także do treści zawartej w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.
Skoro uchybienie to stanowi ustawową przesłankę wznowieniową, nie może być jednocześnie kwalifikowane jako przesłanka nieważnościowa w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. o co wnioskowała skarżąca.
Z decyzji wywłaszczeniowej Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z [...] listopada 1983 r. wynika, że wywłaszczeniem objęto:
- - część działki ew. nr [...] o pow. 4.284 m² z ogólnej pow. 22.110 m², z tym że cała pow. 4.284 m² znalazła się w granicach lokalizacji inwestycji,
- - część działki ew. nr [...] o pow. 6.456 m² z ogólnej pow. 25.398 m², z tym że w granicach lokalizacji inwestycji znalazła się pow. 1764 m², a poza inwestycją pow. 4692 m² wywłaszczona na wniosek byłych właścicieli,
- - część działki ew. nr [...] o pow. 2.185 m² z ogólnej pow. 12.377 m², z tym że w granicach lokalizacji inwestycji znalazła się pow. 1040 m², a poza inwestycją pow. 1145 m² wywłaszczona na wniosek byłych właścicieli,
- - część działki ew. nr [...] o pow. 3.376 m² z ogólnej pow. 11.021 m², z tym że w granicach lokalizacji inwestycji znalazła się pow. 1857 m², a poza inwestycją pow. 1519 m² wywłaszczona na wniosek byłych właścicieli.
Zasadniczą kwestią w każdej sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest dokładne określenie celu wywłaszczenia, zwłaszcza w sytuacji, gdy został on określony w decyzji, czy też umowie jedynie ogólnie. Zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie w przypadku braku jednoznacznie i precyzyjnie określonego celu w decyzji wywłaszczeniowej, prawidłowa ocena celu wywłaszczenia powinna być dokonywana na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Doprecyzowanie celu wywłaszczenia winno nastąpić na podstawie całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Dokumenty, dowody, opinie, pisma, czy inne dowody, które powstały po dacie wywłaszczenia nie mogą być same w sobie przydatne dla uszczegółowienia celu konkretnego wywłaszczenia. Ponadto ustalony cel wywłaszczenia powinien być rozumiany bardzo ściśle i nie należy go interpretować rozszerzająco.
Przy czym w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta [...]. z [...] maja 2003 r., można było oceniać jedynie zbędność dla realizacji celu publicznego uzasadniającego odjęcie własności jedynie działki nr [...] o pow. 4.284 m², działki nr [...] o pow. 1764 m², działki nr [...] o pow. 1040 m², działki nr [...] o pow. 1857 m². Ewentualny brak zagospodarowania gruntu oznaczonego jako działki nr [...] o pow. 4692 m², działki nr [...] o pow. 1145 m², działki nr [...] o pow. 1519 m² nie mogło przesądzać o kierunku rozstrzygnięcia. Ta część nieruchomości, która została wywłaszczona na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 19 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości podlega zwrotowi jedynie wtedy, gdy w odniesieniu do pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, nie objętej żądaniem właściciela o dowłaszczenie, spełnione zostaną przesłanki zwrotu. W wypadku żądania zwrotu jedynie części nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 5 ust. 3 ww. ustawy nie ma możliwości zastosowania trybu i przesłanek, o jakich mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n.
Niemożliwe jest zatem badanie przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonej bez określenia jej przeznaczenia. Powyższy pogląd jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ta część wywłaszczonej nieruchomości, która została wywłaszczona na żądanie jej poprzedniego właściciela na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z 19 marca 1958 r. (tzw. "dowłaszczenie") podlega zwrotowi tylko wówczas, gdy spełnione zostaną warunki do zwrotu tej części nieruchomości, która została objęta postanowieniami decyzji o lokalizacji inwestycji i wywłaszczona z przeznaczeniem pod realizację określonego celu publicznego, określanego dawniej jako cel użyteczności publicznej. Przyczyną, dla której nie może nastąpić samodzielny zwrot takiej nieruchomości jest okoliczność, że nie była ona w chwili wywłaszczenia niezbędna na żaden cel publiczny - wywłaszczona została na wniosek właściciela.
Jej zbędność podlega ocenie jedynie przez pryzmat zbędności tej części, o którą wnioskowano do wywłaszczenia dla realizacji celu z ustaloną uprzednio lokalizacją i ze względu na którą uwzględniono wniosek byłego właściciela o tzw. "dowłaszczenie" części nie nadającej się do dalszego samodzielnego wykorzystania.
Z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta [...]. z [...] maja 2003 r. wynika, że podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości była informacja zawarta w piśmie z 6 grudnia 2002 r. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy [...] m. W., iż nieruchomość znajdująca się w lokalizacji została zabudowana [...] a pod ziemią został wybudowany pierwszy odcinek [...]. Oczywiście informacja ta dotyczy tej części nieruchomości, która była wywłaszczona pod budowę pierwszego odcinka [...]. Część nieruchomości wywłaszczona na wniosek byłych właścicieli, podlegałaby zwrotowi, gdyby jakakolwiek część nieruchomości wywłaszczonej pod inwestycję, byłaby zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej.
W ocenie Sądu, lakoniczne uzasadnienie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zawarte w decyzji Prezydenta Miasta [...]. z [...] maja 2003 r. bez dokładnego rozliczenia powierzchni poszczególnych działek jest niewystarczające dla stwierdzenia prawdziwości tego uzasadnienia.
Należy zauważyć, że w treści pisma Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy [...] m. W. z 6 grudnia 2002 r. wymienione są tylko działki nr [...], nr [...] i nr [...], na których został zrealizowany cel wywłaszczenia zgodnie z decyzją lokalizacyjną określającą budowę pierwszego odcinka [...]. Natomiast z decyzji wywłaszczeniowej z [...] listopada 1983 r. wynika, że pod inwestycję została wywłaszczona również część działki ew. nr [...] o pow. 1040 m², do której to powierzchni pismo to nie odnosi się.
W decyzji Prezydenta Miasta [...]. z [...] maja 2003 r. powołana jest również decyzja Starosty Powiatu [...] z [...] września 2000 r., którą organ orzekł zwrot części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] i nr [...] z obrębu [...] o łącznej pow. 2235 m². Treść decyzji [...] września 2000 r. potwierdza, że ww. działki pochodzą z nieruchomości wywłaszczonej na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z [...] listopada 1983 r. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że pismem z 24 listopada 1999 r. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy [...] poinformował, że na nieruchomości o pow. 2235 m² nie wydano pozwolenia na budowę, a wiec cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, co stwarza przesłanki do jej zwrotu, stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W zaskarżonej do Sądu decyzji z [...] listopada 2016 r., Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że zwrócone decyzją Starosty Powiatu [...] z [...] września 2000 r. działki nr [...] o pow. 265 m² i nr [...] o pow. 1970 m² z obrębu [...] stanowią część dawnej działki nr [...] w dawnym obrębie [...], aktualnie stanowiących część działki ew. nr [...] z obrębu [...].
Minister nie wyjaśnił natomiast, czy zwrócone działki pochodzą z obszaru działki nr [...] wywłaszczonej pod inwestycję, czy z dowłaszczenia na wniosek byłych właścicieli. Wprawdzie Wojewoda [...] w decyzji pierwszoinstancyjnej z [...] stycznia 2013 r. napisał, że decyzją z [...] września 2000 r. Starosta Powiatu [...] zwrócił dowłaszczone działki nr [...] o pow. 265 m² i nr [...] o pow. 1970 m² z obrębu [...], jednakże nie uzasadnił swojego stanowiska, że ww. zwrócone działki pochodzą z powierzchni wywłaszczonej w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Natomiast strona skarżąca kwestionuje tę okoliczność.
Sąd zauważa również, że w aktach administracyjnych znajduje się decyzja Starosty [...] nr [...] z [...] maja 2012 r. orzekająca o zwrocie części nieruchomości objętej decyzją wywłaszczeniową z [...] listopada 1983 r. Decyzja ta nie ma waloru ostateczności a wszczęte postępowanie odwoławcze zostało zawieszone. Istnienie w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta [...]. z [...] maja 2003 r. może stanowić przesłankę powagi rzeczy osądzonej w stosunku do decyzji Starosty [...] z [...] maja 2012 r.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14, stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a.
Jak już wyżej wskazano, uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta [...]. z [...] maja 2003 r. w kwestii braku podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest bardzo lakoniczne. W decyzji tej nie dokonano szczegółowego rozliczenia powierzchni nieruchomości wywłaszczonej pod inwestycję budowy pierwszego odcinka [...], tj. działki nr [...] co do powierzchni 4284 m², działki nr [...] co do powierzchni 1764 m², działki nr [...] co do powierzchni 1040 m², działki nr [...] co do powierzchni 1857 m². i jej wykorzystania na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Skoro nie zostało to dokonane w decyzji Prezydenta Miasta [...]. z [...] maja 2003 r., to dla stwierdzenia prawdziwości uzasadnienia tej decyzji i braku podstaw do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na ewentualne rażące naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., rozliczenie takie musi zostać przeprowadzone w postępowaniu nieważnościowym celem potwierdzenia, że część wywłaszczonej nieruchomości objętej lokalizacją w całości nie stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej z [...] listopada 1983 r. Nie jest wystarczające stwierdzenie, że nieruchomość znajdująca się w lokalizacji została zabudowana [...] a pod ziemią został wybudowany pierwszy odcinek [...].
Nie wykluczając prawdziwości tego stwierdzenia, to musi ono zostać udowodnione. Mogło to nastąpić, tak jak wskazuje Wojewoda [...], w postępowaniu odwoławczym lub wznowieniowym, ale tak się nie stało. Skoro organy w toku postępowania nieważnościowego uznały prawdziwość tego stwierdzenia, to muszą w tym postępowaniu jego prawdziwość wykazać. Skutki, które wywołuje decyzja Prezydenta Miasta [...]. z [...] maja 2003 r. muszą być możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W przeprowadzonym postępowaniu nieważnościowym organy nie wykazały w sposób przekonywujący, że decyzja Prezydenta Miasta [...]. z [...] maja 2003 r. została wydana zgodnie z art. 136 i art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania.
Ponownie prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym organy dokonają rozliczenia powierzchni nieruchomości objętej decyzją wywłaszczeniową z [...] listopada 1983 r., z uwzględnieniem zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej decyzją Starosty Powiatu [...] z [...] września 2000 r.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.